Mit einem Umsatz von 97,3 Mrd. EUR im Jahr 2014, 500 000 direkt Beschäftigten und 1,2 Mio. indirekten Arbeitsplätzen ist die europäische Verteidigungsindustrie ein bedeutender Wirtschaftszweig. Sie ist durch wirtschaftliche und technologische Komponenten gekennzeichnet, die wichtige Faktoren darstellen, wenn es um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie geht. Die im Jahr 2004 gegründete Europäische Verteidigungsagentur leistet einen Beitrag zur Entwicklung dieser Industrie. Die Verteidigungsindustrie steht derzeit Herausforderungen wie einer Marktfragmentierung und einer Verringerung der Verteidigungsausgaben gegenüber.

Rechtsgrundlage

EU-Maßnahmen in diesem Bereich müssen auf Artikel 352 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) beruhen, der auf Fälle abstellt, in denen die EU-Verträge keine ausdrücklichen Bestimmungen für Maßnahmen enthalten, die zur Verwirklichung eines der Ziele der Union erforderlich sind. Artikel 173 AEUV bildet die Rechtsgrundlage für die Industriepolitik der EU. Fortschritte bei der Anwendung der Bestimmungen des Binnenmarktes auf den Markt für Verteidigungsgüter werden jedoch durch Artikel 346 Absatz 1 AEUV gehemmt, in dem es heißt: „Jeder Mitgliedstaat kann die Maßnahmen ergreifen, die seines Erachtens für die Wahrung seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich sind, soweit sie die Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder den Handel damit betreffen.“

Ziele

Die Verteidigungsindustrie ist technologisch und wirtschaftspolitisch von großer Bedeutung für die EU. Ihre Wettbewerbsfähigkeit ist ein maßgeblicher Faktor für die Glaubwürdigkeit der in der Entwicklung befindlichen Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Die EU-Mitgliedstaaten müssen gemeinsam darauf hinwirken, Strategien und Vorgehensweisen ein Ende zu setzen, die einer wirkungsvolleren Zusammenarbeit europäischer Unternehmen in der Verteidigungsindustrie im Wege stehen.

Ergebnisse

Die Verteidigungsindustrie der EU ist für die europäische Wirtschaft insgesamt wichtig. Wie alle anderen Wirtschaftszweige muss auch sie ihre Effizienz steigern, um ihren Kunden ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis bieten zu können und gleichzeitig die Interessen ihrer Anteilseigner zu sichern.

A. Hintergrund

1. Forschungs- und Entwicklungspolitik

Die Forschungsfinanzierung der EU ist hauptsächlich auf zivile Ziele ausgerichtet. Einige der dort erfassten technologischen Bereiche – z. B. Werkstoffe oder Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) – können jedoch dazu beitragen, die technologische Grundlage und die Wettbewerbsfähigkeit der Verteidigungsindustrie zu verbessern. Nach Möglichkeit sollten die Erfordernisse der Verteidigungsindustrie daher bei der Umsetzung der EU-Forschungspolitik berücksichtigt werden. Auf der Tagung des Europäischen Rates vom Dezember 2013 hat dieser die Mitgliedstaaten dazu angehalten, stärker in kooperative Forschungsprogramme zu investieren, und er hat außerdem die Kommission und die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) dazu aufgefordert, Vorschläge auszuarbeiten, wie die Forschung für doppelte Verwendungszwecke weiter gefördert werden kann.

2. Ausfuhren

2008 nahm der Rat den Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP (GS) an, in dem gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern festlegt sind und der eine frühere politische Vereinbarung, den Verhaltenskodex der EU für Waffenexporte (1998), ersetzt. Mit dem GS ist die EU die einzige regionale Organisation, die eine rechtsverbindliche Regelung in Bezug auf die Ausfuhr konventioneller Waffen erlassen hat. Ziel des GS ist es, die Konvergenz der Maßnahmen der EU-Mitgliedstaaten zur Kontrolle von Waffenausfuhren zu erhöhen, wobei Waffenausfuhren letztendlich in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verbleiben. Die EU-Ausfuhrkontrolle selbst ist mit der Verordnung (EG) Nr. 428/2009 geregelt, die gemeinsame Kontrollvorschriften der EU und eine gemeinsame EU-Liste von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck sowie Bestimmungen über Koordinierung und Zusammenarbeit zur Unterstützung einer EU-weit kohärenten Um- und Durchsetzung enthält.

Die Kommission veröffentlichte am 30. Juni 2011 ein Grünbuch mit dem Titel „Das System der Europäischen Union zur Kontrolle der Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck“, das darauf abzielt, eine Bestandsaufnahme der aktuellen Arbeitsweise des EU-Ausfuhrkontrollsystems vorzunehmen und mögliche Reformbereiche zu erörtern. Dies war der erste Schritt auf dem Weg zur Annahme einer Mitteilung (COM(2014) 244), in der eine langfristige Vision in Bezug auf die strategischen Ausfuhrkontrollen der EU skizziert und konkrete politische Optionen für eine Modernisierung des Ausfuhrkontrollsystems aufgezeigt werden. Im September 2016 nahm die Kommission einen Vorschlag zur Modernisierung der geltenden Verordnung (EG) Nr. 428/2009 und zur Verstärkung der Ausfuhrkontrollen bei Gütern mit doppeltem Verwendungszweck an.

B. EU-Politik im Bereich der Verteidigungsindustrie

1. Auf dem Weg zu einem europäischen Markt für Verteidigungsgüter (EDEM)

Im September 2004 legte die Kommission ein Grünbuch über die Beschaffung von Verteidigungsgütern (KOM(2004) 608) vor. Mit diesem Grünbuch verfolgte sie das Ziel, zum „schrittweisen Aufbau eines […] europäischen Marktes für Verteidigungsgüter“ (EDEM) zwischen den Mitgliedstaaten auf einer transparenteren und offeneren Grundlage beizutragen. Das Grünbuch ist Teil der von der Kommission Anfang 2003 verabschiedeten Strategie mit dem Titel „Auf dem Weg zu einer Verteidigungsgüterpolitik der Europäischen Union“. Damit sollten eine effizientere Nutzung der Ressourcen im Verteidigungsbereich erreicht sowie die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie verbessert werden. Ferner sollte im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zur Verbesserung der Militärgüter beigetragen werden.

2007 verständigten sich die Mitgliedstaaten der EU darauf, die Entwicklung einer „technologischen und industriellen Basis der europäischen Verteidigung“ (EDTIB) voranzutreiben, und zwar mithilfe einer EDTIB-Strategie. Die Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der EDTIB ist eines der Hauptziele der EU-Politik im Bereich der Verteidigungsindustrie. Im Juli 2006 wurde die zwischenstaatliche Regelung zur Förderung des Wettbewerbs im europäischen Markt für Verteidigungsgüter eingeführt. Diese freiwillige Regelung der Regierungen untereinander basiert auf einem Verhaltenskodex für die Beschaffung von Verteidigungsgütern (November 2005), der durch ein Berichts- und Überwachungssystem zur Gewährleistung der gegenseitigen Transparenz und Rechenschaftspflicht zwischen den Mitgliedstaaten ergänzt wird. Ein weiteres wichtiges Element ist der Kodex für bewährte Vorgehensweisen innerhalb der Versorgungskette (Mai 2005).

Die Standardisierung von Verteidigungsgütern ist für die Integration von nationalen Märkten wichtig. Entsprechende Schritte erfolgten mit der Einrichtung eines Portals des Europäischen Bezugssystems für Normen für den Verteidigungssektor (EDSTAR), das seinen Vorgänger, das Europäische Handbuch für die Beschaffung von Verteidigungsgütern (EHDP), ersetzt hat. EDSTAR folgte der Einrichtung des Europäischen Informationssystems für Normen für Verteidigungsgüter (EDSIS), das ein Portal für eine weitreichendere europäische Standardisierung von Verteidigungsgütern darstellt und auf die Bekanntmachung von Normen für Verteidigungsgüter, die erstellt oder wesentlich geändert werden müssen, abzielt.

Die Kommission hat am 24. Juli 2013 eine Mitteilung verabschiedet, die einen Aktionsplan zur Stärkung der Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Verteidigungsindustrie beinhaltet (COM(2013) 542). Die Initiativen betreffen die folgenden Bereiche: Binnenmarkt, Industriepolitik, Forschung und Innovation, Fähigkeiten, Raumfahrt, Energie und internationaler Handel. Im Hinblick auf die Beschaffung von Verteidigungsgütern wird in der Mitteilung die Einrichtung eines Marktüberwachungsmechanismus angekündigt.

2. Beschaffung und innergemeinschaftliche Verbringung von Verteidigungsgütern

Mit der Richtlinie 2009/43/EG zur Vereinfachung der Bedingungen für die innergemeinschaftliche Verbringung von Verteidigungsgütern und der Richtlinie 2009/81/EG über die Auftragsvergabe in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit hat die EU einschlägige Leitlinien erlassen, um einen EU-Rahmen in diesem Bereich zu schaffen.

Mit der Richtlinie 2009/81/EG wurden faire und transparente Regeln für die Auftragsvergabe im Verteidigungsbereich eingeführt, die den Unternehmen in der Verteidigungsindustrie einen leichteren Zugang zu den Märkten für Verteidigungsgüter anderer Mitgliedstaaten ermöglichen dürften. Sie sieht ein Verhandlungsverfahren mit vorheriger Veröffentlichung als Standardverfahren vor, das eine flexiblere Vorgehensweise erlaubt, und enthält spezifische Regeln zur Sicherheit sensibler Informationen, Klauseln zur Versorgungssicherheit sowie spezifische Regeln zur Vergabe von Unteraufträgen. Die Mitgliedstaaten können jedoch Verträge aus den Bereichen Verteidigung und Sicherheit von den Bestimmungen ausnehmen, wenn dies für den Schutz ihrer wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich ist (Artikel 346 AEUV).

Mit der Richtlinie 2009/43/EG über die innergemeinschaftliche Verbringung von Verteidigungsgütern werden die Bedingungen und Verfahren für die Verbringung solcher Güter innerhalb der EU vereinfacht und harmonisiert. Sie schafft ein einheitliches und transparentes System mit drei Arten von Genehmigungen: Allgemeingenehmigungen, Globalgenehmigungen und Einzelgenehmigungen. Ein weiteres zentrales Element der Richtlinie ist die Zertifizierung von Unternehmen. Unternehmen, die als vertrauenswürdig eingestuft werden, sind berechtigt, die Güter im Rahmen von Allgemeingenehmigungen zu verbringen. Einzelgenehmigungen sollten eine Ausnahme bilden und auf eindeutig gerechtfertigte Fälle beschränkt bleiben.

3. Eine Europäische Agentur für Verteidigungsgüter

Die Europäische Verteidigungsagentur (EVA) wurde am 12. Juli 2004 errichtet. Zu ihren Hauptaufgaben gehören: Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten; Förderung und Verbesserung der europäischen Zusammenarbeit im Rüstungssektor; Stärkung der technologischen und industriellen Verteidigungsbasis Europas (EDTIB) und Schaffung eines international wettbewerbsfähigen europäischen Marktes für Verteidigungsgüter (EDEM) sowie Förderung der Wirksamkeit der Forschung und Technologie (F&T) im europäischen Verteidigungssektor.

4. Europäisches Programm für Sicherheitsforschung

Trotz der Bemühungen um die Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für die europäische Verteidigungspolitik ist die Forschung im europäischen Verteidigungssektor seit 2006 stark zurückgegangen. Im Bewusstsein dieses unheilvollen Trends haben mehrere politische Gremien der EU angefangen gegenzusteuern. Das zivile Programm der EU für Forschung und Entwicklung, Horizont 2020 (2014-2020), wurde weiter geöffnet, und zwar für Projekte, die Güter mit doppeltem Verwendungszweck betreffen. Eine der damit anzugehenden Herausforderungen (die Herausforderung „Sichere Gesellschaften“) ist die Förderung der Forschung zum Schutz der Freiheit und Sicherheit Europas und seiner Bürger. Das Programm stellt darauf ab, alle im Bereich der Sicherheit wirkenden Interessenträger zusammenzubringen: die Industrie einschließlich der KMU, Forschungsorganisationen und Universitäten sowie staatliche Stellen, nichtstaatliche Organisationen und öffentliche und private Organisationen im Sicherheitsbereich. Die aktive Einbindung von Endnutzern ist von großer Bedeutung. Die der Schaffung sicherer Gesellschaften zugewiesenen Mittel betragen für den Zeitraum 2014-2020 1 700 Mio. EUR, was 2,2 % der Mittelausstattung des Programms Horizont 2020 entspricht.

Angesichts der zunehmenden Bedeutung der Forschung im Verteidigungssektor und der jüngsten Veränderungen im europäischen Sicherheitsumfeld hat die Kommission im November 2016 einen Europäischen Verteidigungsfonds und andere Maßnahmen vorgeschlagen, um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, effizienter in gemeinsame Verteidigungsfähigkeiten zu investieren, die Sicherheit der Bürger in Europa zu verbessern und eine wettbewerbsfähige und innovative industrielle Basis zu fördern (Europäischer Verteidigungs-Aktionsplan – COM(2016) 950). Im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens der EU (2021-2027) beabsichtigt die Kommission, ein spezielles Forschungsprogramm der EU im Bereich Verteidigung (EDRP) vorzuschlagen, für das jährlich schätzungsweise 500 Mio. EUR zu veranschlagen wären.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat mehrere Entschließungen zum Thema Verteidigungsindustrie angenommen. In einer am 10. April 2002 angenommenen Entschließung[1] hat das Parlament die Schaffung einer Europäischen Rüstungsagentur und eine Standardisierung im Verteidigungsbereich gefordert. In einer Entschließung zum Grünbuch über die Beschaffung von Verteidigungsgütern[2] bekräftigte das Parlament seine bereits in der Entschließung aus dem Jahr 2002 zum Ausdruck gebrachte Auffassung, dass eine starke, effiziente und tragfähige europäische Rüstungsindustrie und eine wirksame Beschaffungspolitik für die Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik von wesentlicher Bedeutung sind. In der Entschließung wurden zudem die Bemühungen der Kommission begrüßt, durch diese Maßnahmen zum schrittweisen Aufbau eines transparenteren und offeneren europäischen Marktes für Verteidigungsgüter (EDEM) zwischen den Mitgliedstaaten beizutragen. Das Parlament konnte auch erreichen, dass seine Bedenken im Zusammenhang mit dem sogenannten „Verteidigungspaket“ (d. h. den Richtlinien 2009/43/EG und 2009/81/EG) in den endgültig verabschiedeten Fassungen der Richtlinien Ausdruck fanden (z. B. Stärkung der Transparenz und eingeschränkte Verwendung von Anrechnungen).

In seiner Entschließung vom 22. November 2012 zur Umsetzung der GSVP[3] hat das Parlament nachdrücklich gefordert, dass sich die Verstärkung der europäischen Kapazitäten auch in einer Konsolidierung der industriellen und technologischen Grundlage der europäischen Verteidigung widerspiegeln muss, und hat die Mitgliedstaaten zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2009/81/EG aufgefordert, um für eine stärkere Interoperabilität der Ausrüstungen zu sorgen und gegen die Zersplitterung des Marktes vorzugehen.

In seiner Entschließung vom 21. November 2013[4] fordert das Parlament die Stärkung der europäischen industriellen Zusammenarbeit und betont, dass GSVP-Missionen durch europäische Forschung und Entwicklung im Rahmen des Forschungsprogramms Horizont 2020 unterstützt werden müssen. Es fordert die Mitgliedstaaten ferner auf, ihre Verteidigungsmärkte transparenter und offener zu gestalten, und betont gleichzeitig die Besonderheiten im Zusammenhang mit der Beschaffung von Verteidigungsgütern.

In zwei Entschließungen, die im Mai 2015[5] bzw. April 2016[6] angenommen wurden, forderte das Parlament eine wirksame und ehrgeizige Außen- und Sicherheitspolitik der EU auf der Grundlage einer gemeinsamen Vorstellung von wesentlichen europäischen Interessen. Es forderte die Mitgliedstaaten nachdrücklich auf, politische Ziele auf der Basis gemeinsamer Interessen zu definieren, und vertrat die Ansicht, dass auf der Grundlage der Gesamtstrategie ein Weißbuch zu Verteidigungsfragen der EU angenommen werden sollte. Das Parlament befürwortete die Entwicklung einer starken GSVP und einer engen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

Im November 2016 hat das Parlament eine Entschließung zur Europäischen Verteidigungsunion[7] angenommen, in der es vorschlägt, dass diese umgehend auf den Weg gebracht wird.

[1]ABl. C 127E vom 29.5.2003, S. 582.
[2]ABl. C 280E vom 18.11.2006, S. 463.
[3]ABl. C 419 vom 16.12.2015, S. 124.
[4]ABl. C 436 vom 24.11.2016, S. 26.
[5]ABl. C 353 vom 27.9.2016, S. 74.
[6]Angenommene Texte, P8_TA(2016)0120.
[7]Angenommene Texte, P8_TA(2016)0435.

Frédéric Gouardères