Chemikalien und Pestizide  

Die Ziele der EU-Rechtsvorschriften für Chemikalien und Pestizide bestehen darin, die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu schützen sowie Handelshemmnissen vorzubeugen. Sie umfassen Vorschriften für das Inverkehrbringen und die Verwendung bestimmter Kategorien von chemischen Erzeugnissen, eine Reihe harmonisierter Einschränkungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe und Zubereitungen sowie Vorschriften für schwere Unfälle und die Ausfuhr von gefährlichen Stoffen. Unter dem Begriff „Pestizide“ werden Stoffe zur Kontrolle, Vernichtung und Vermeidung von als schädlich eingestuften Organismen zusammengefasst. Hierzu zählen auch Biozidprodukte und Pflanzenschutzmittel (PSM). Die REACH-Verordnung, die sich auf die Registrierung, Bewertung und Zulassung gefährlicher Stoffe und die dafür geltenden Beschränkungen erstreckt, ist diesbezüglich auf EU-Ebene die wichtigste Errungenschaft.

Rechtsgrundlage  

Artikel 191 bis 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Erfolge  

A. Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH)

Die Chemikalienpolitik der EU wurde 2006 mit der Einführung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Verordnung) grundlegend überholt. Mit dem Inkrafttreten der Verordnung am 1. Juni 2007 wurde ein neuer Rechtsrahmen für die Entwicklung und Erprobung, die Herstellung, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Chemikalien eingeführt. Der Rechtsakt ersetzte etwa 40 frühere Rechtsvorschriften. Mit der REACH-Verordnung wurde das Ziel verfolgt, Mensch und Umwelt besser vor den möglicherweise mit Chemikalien verbundenen Risiken zu schützen und eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Mit der REACH-Verordnung wurde ein für alle Chemikalien geltendes System eingeführt und nicht länger zwischen „neuen“ (nach 1981 in Verkehr gebrachten) und „vorhandenen“ Chemikalien (von vor 1981) unterschieden. Die Beweislast bei der Einschätzung der Risiken von Stoffen wurde von den öffentlichen Behörden auf die Wirtschaft übertragen. Außerdem wird die Substitution der gefährlichsten Chemikalien durch geeignete Alternativen gefordert.

Die Verantwortung für die Verwaltung der technischen, wissenschaftlichen und administrativen Aspekte von REACH sowie für die Sicherstellung der einheitlichen Anwendung der Verordnung wurde der mit der Verordnung eingerichteten, in Helsinki angesiedelten Europäischen Agentur für chemische Stoffe (ECHA) übertragen. Ursprünglich war die ECHA für die sechsmonatige Phase der Vorregistrierung zuständig, in deren Verlauf die Unternehmen ihre Unternehmensdaten sowie Informationen über die bei der Herstellung verwendeten Grundstoffe einschließlich der vorgesehenen Registrierungsdaten beibringen mussten. Auf der Liste, die aufgrund dieser Angaben erstellt wurde, sind etwa 143 000 Stoffe verzeichnet, die von 65 000 Unternehmen vorregistriert wurden. Diese Informationen wurden bei der Einleitung der bis 2018 dauernden Registrierungsphase genutzt. November 2010 war die erste Frist für die Industrie, um folgende Stoffe zu registrieren: i) alle Stoffe in Mengen ab 1 000 Tonnen/Jahr; ii) Stoffe, die sehr toxisch auf die aquatische Umwelt wirken, in Mengen ab 100 Tonnen/Jahr, und iii) die gefährlichsten – karzinogenen, mutagenen oder reproduktionstoxischen – Stoffe, die in Mengen ab 1 Tonne/Jahr hergestellt oder eingeführt werden. Die Frist für die Registrierung aller in Mengen von 100 bis 1 000 Tonnen/Jahr hergestellten oder eingeführten Stoffe wurde auf Juni 2013 festgelegt. Im Juni 2018 wird der Vorgang – mit der Registrierung der in Mengen von 1 bis 100 Tonnen/Jahr in Verkehr gebrachten Stoffe – abgeschlossen sein.

Im Februar 2013 veröffentlichte die Kommission die Ergebnisse einer Überprüfung der REACH-Verordnung, deren Fazit lautete, dass am verfügenden Teil der REACH-Verordnung keine Änderungen vorgenommen werden müssen, dass allerdings Spielraum für Verbesserungen besteht, was Kostensenkungen und den Abbau des Verwaltungsaufwands für die Industrie sowie Alternativen zu Tierversuchen betrifft. Die Kommission führte 2017 eine zweite Bewertung im Rahmen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) durch, deren Ergebnisse in COM(2018) 116 veröffentlicht wurden. Zusammenfassend kommt diese Bewertung zu dem Ergebnis, dass es sich bei REACH um eine wirksame Verordnung handelt, dass jedoch Möglichkeiten für eine weitere Verbesserung, Vereinfachung und Entlastung ermittelt wurden, die mit den im Bericht dargelegten Maßnahmen realisiert werden können. Diese Maßnahmen sollten im Einklang mit der neuen Strategie für die Industriepolitik der EU, dem Aktionsplan zur Kreislaufwirtschaft und dem 7. Umweltaktionsprogramm durchgeführt werden.

B. Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung

Was den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt betrifft, sollten EU-weit und weltweit für die Ermittlung bzw. zur Kenntlichmachung chemischer Gefahren dieselben Kriterien bzw. Kennzeichnungen gelten. Mit der 2008 angenommenen Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen wurde das Ziel verfolgt, das System der EU an das auf VN-Ebene vereinbarte internationale GHS (Globales Harmonisiertes System zur Einstufung und Kennzeichnung von Chemikalien) anzugleichen. Die früheren Richtlinien über gefährliche Stoffe und Zubereitungen sind im Juni 2015 aufgehoben worden.

C. Ausfuhr und Einfuhr gefährlicher Stoffe

Die in der EU geltenden Bestimmungen über die Ausfuhr und Einfuhr gefährlicher Chemikalien wurden in der Verordnung (EU) Nr. 649/2012 festgelegt, die darauf ausgelegt ist, die gemeinsame Verantwortung und die gemeinschaftlichen Bemühungen im internationalen Verkehr mit gefährlichen Chemikalien zu fördern und das Rotterdamer Übereinkommen über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte gefährliche Chemikalien sowie Pestizide im internationalen Handel umzusetzen. Das Verfahren der vorherigen Zustimmung besteht darin, dass Informationen zu den giftigen Chemikalien ausgetauscht werden und das betreffende Erzeugnis erst ausgeführt wird, wenn die ausdrückliche Einwilligung des Bestimmungslandes vorliegt.

D. Schwere Unfälle

Die Seveso-Richtlinie (82/501/EWG) wurde nach einer italienischen Stadt benannt, die durch Dioxin verseucht wurde, das bei einem Unglück im Jahr 1976 in einer nahe gelegenen Fabrik freigesetzt wurde. Die Richtlinie zielt darauf ab, schwere Unfälle wie Brände und Explosionen zu verhindern und im Fall eines Unfalls die Folgen zu begrenzen – dazu werden in der Richtlinie Sicherheitsberichte, Notfallpläne und die Bereitstellung von Informationen für die Öffentlichkeit vorgeschrieben. 1996 wurden mit der Seveso-II-Richtlinie (96/82/EG) zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen neue Anforderungen für Sicherheitsmanagementsysteme, Notfallplanung und Raumplanung eingeführt und strengere Auflagen für die von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen vorgesehen. Mit dieser Richtlinie wurden die Verpflichtungen der EU aufgrund des Übereinkommens über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen (Übereinkommen von Espoo) in EU-Recht umgesetzt. Aufgrund einer Reihe schwerer Industrieunfälle (Toulouse in Frankreich, Baia Mare in Rumänien und Enschede in den Niederlanden) und der Ergebnisse von Studien über krebserregende Stoffe und Umweltgifte wurde der Geltungsbereich der Seveso-II-Richtlinie mit der Richtlinie 2003/105/EG ausgeweitet. Nach dieser Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine ausführliche Risikobewertung für mögliche Unfallszenarien abzugeben und sich gegen die Risiken abzusichern, die im Zusammenhang mit Lagerungs- und Verarbeitungstätigkeiten im Bergbau, der Lagerung pyrotechnischer und explosiver Stoffe und von Ammoniumnitrat und Ammoniumnitrat-Düngemitteln bestehen können. Die Seveso-III-Richtlinie (2012/18/EU) wurde nach der Annahme durch das Parlament und den Rat im Juli 2012 veröffentlicht. Diese Richtlinie trägt den neuen, in der VN vereinbarten internationalen Einstufungen von Stoffen Rechnung, die eine bessere Risikobewertung und Handhabung der Stoffe ermöglichen.

E. Nachhaltiger Einsatz von Pestiziden

Stoffe zur Kontrolle, Vernichtung und Vermeidung von als schädlich eingestuften Organismen werden unter dem Begriff Pestizide zusammengefasst. Hierzu zählen sowohl PSM (Verwendung bei Pflanzen in der Landwirtschaft, im Gartenbau, in Parks und in Gärten) als auch Biozidprodukte (Verwendung in anderen Bereichen, beispielsweise als Desinfektionsmittel oder zum Schutz von Materialien). 2009 wurde ein Pestizid-Paket angenommen, das folgende Rechtsvorschriften umfasst: Richtlinie 2009/128/EG über die nachhaltige Verwendung von Pestiziden, die darauf ausgerichtet ist, die ökologischen und gesundheitlichen Risiken bei gleichbleibender Anbauproduktivität und kontrollierterem Einsatz sowie besserer Verteilung der Pestizide zu senken, Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 über das Inverkehrbringen von PSM und Verordnung (EG) Nr. 1185/2009 über Statistiken zu Pestiziden, in der Vorschriften für die Erfassung von Daten zur Menge der Pestizide vorgesehen sind, die in den Mitgliedstaaten jährlich in Verkehr gebracht und eingesetzt werden.

Nach der Richtlinie 2009/128/EG sind die Mitgliedstaaten zur Annahme von nationalen Aktionsplänen verpflichtet, in denen quantitative Vorgaben, Ziele, Maßnahmen und Zeitpläne zur Verringerung der Risiken und Auswirkungen des Pestizideinsatzes für die menschliche Gesundheit und die Umwelt vorzusehen sind. Bei Kulturpflanzen ist die Schädlingsbekämpfung aus der Luft grundsätzlich verboten, und in der Nähe von Wohngebieten darf ebenfalls grundsätzlich nicht gesprüht werden. In der Verordnung über die Herstellung und Zulassung von Pestiziden ist eine auf EU-Ebene erstellte Positivliste der zugelassenen Wirkstoffe (chemische Inhaltsstoffe von Pestiziden) enthalten. Die Zulassung der Pestizide erfolgt dann ausgehend von dieser Liste auf der einzelstaatlichen Ebene.

Seit 2015 wird kontrovers über die Erneuerung der Zulassung für Glyphosat diskutiert, einer der Wirkstoffe, der weltweit am häufigsten in Breitbandherbiziden enthalten ist. Ursache der Meinungsverschiedenheiten waren unterschiedliche Bewertungen der krebserregenden Wirkung von Glyphosat: Das Internationale Krebsforschungszentrum, das der Weltgesundheitsorganisation angehört, stufte Glyphosat als wahrscheinlich krebserregend für den Menschen ein, während die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit zu dem Schluss kam, dass von Glyphosat wahrscheinlich keine krebserregende Gefahr für Menschen ausgeht. Die Europäische Chemikalienagentur erklärte später, dass Glyphosat nicht als krebserregender Stoff einzustufen sei. Verschiedene einzelstaatliche Behörden außerhalb der EU kamen zu demselben Schluss. Im Dezember 2017 erneuerte die Kommission schließlich die Genehmigung von Glyphosat für einen Zeitraum von fünf Jahren.

F. Biozidprodukte

Im Jahr 2013 ist die neue Verordnung (EU) Nr. 528/2012 in Kraft getreten, mit der die Zulassungsverfahren vereinfacht werden und die ECHA bei der Prüfung der Zulassungsdossiers anhand strengerer Kriterien mehr Einfluss erhält. Dieser Rechtsakt entspricht inhaltlich dem früheren System mit seinen Regelungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung von Biozidprodukten (d. h. nicht landwirtschaftlich genutzte Schädlingsbekämpfungsmittel wie antibakterielle Desinfektionsmittel und Insektensprays) und dient der Beherrschung der mit diesen Produkten verbundenen Risiken für die Gesundheit von Mensch und Tier und die Umwelt. Die betreffenden Stoffe werden nur zugelassen, wenn sie auf einer Positivliste erscheinen, und die meisten giftigen Chemikalien sind verboten – vor allem, wenn sie karzinogen, reproduktionstoxisch, mutagen oder endokrinschädlich sind. Nach dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung darf ein einmal in einem Mitgliedstaat zugelassener Stoff unionsweit eingesetzt werden. Die neuere Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 verlangt wissenschaftliche Kriterien zur Bestimmung der endokrinschädlichen Eigenschaften von Biozidprodukten sowie von PSM.

G. Persistente organische Schadstoffe (POP)

POP sind chemische Stoffe, die in der Umwelt bleiben, weil sie in keiner Weise (chemisch, biologisch usw.) abgebaut werden. Sie werden im Organismus über die Nahrungskette akkumuliert und können dann gesundheitliche oder ökologische Schäden verursachen. Zu dieser Gruppe prioritär zu berücksichtigender Schadstoffe gehören Pestizide (wie DDT), Industriechemikalien (wie polychlorierte Biphenyle, PCB) und ungewollte Nebenprodukte industrieller Prozesse (wie Dioxine und Furane). Die EU hat sich auf internationaler Ebene dafür eingesetzt, dass der Umgang mit POP und die Ausfuhr und Einfuhr dieser Stoffe (durch entsprechende Verbote oder Beschränkungen) kontrolliert werden – im Rahmen des in Aarhus zum Genfer Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung abgeschlossenen Protokolls über persistente organische Schadstoffe (POP), das seit 2003 in Kraft ist, und im Rahmen des Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe (POP), das seit 2004 in Kraft ist. Weitere Fortschritte konnte die EU mit der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 erzielen, mit der die früheren EU-Rechtsvorschriften zu POP ergänzt und an die Bestimmungen der internationalen Übereinkommen angeglichen werden. Da in der Verordnung das Ziel formuliert wird, international anerkannte POP sollten nicht mehr hergestellt und verwendet werden, geht sie in gewissem Maße sogar über die internationalen Übereinkommen hinaus.

H. Asbest

Asbest ist eine mineralische Faser, die zur Gefahr wird, wenn sie eingeatmet wird. Der Stoff wurde in der Vergangenheit aufgrund seiner Feuer- und Hitzebeständigkeit oft zur Isolierung und zu anderen Zwecken eingesetzt. Dank der Richtlinie 1999/77/EG ist die Verwendung von Asbest in der EU seit dem 1. Januar 2005 verboten. Außerdem sind gemäß Richtlinie 2003/18/EG die Herstellung und Verarbeitung von Asbesterzeugnissen verboten. Darüber hinaus sind darin Maßnahmen für die Asbestsanierung vorgesehen, die von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen. In dieser Richtlinie wird die EU dazu verpflichtet, sich für ein weltweites Asbestverbot einzusetzen.

I. Detergenzien

Durch die Verordnung (EG) Nr. 648/2004 werden die Vorschriften über die biologische Abbaubarkeit von Tensiden, die für Tenside geltenden Einschränkungen und Verbote, die Vorgaben für von Herstellern vorzulegende Informationen und die Vorschriften für die Kennzeichnung der Inhaltsstoffe von Detergenzien harmonisiert. Die Verordnung wurde in der Folge mehrfach geändert – 2006 durch die Verordnung (EG) Nr. 907/2006, 2009 durch die Verordnung (EG) Nr. 551/2009 und 2012 durch die Verordnung (EU) Nr. 259/2012; diese Änderungen dienten der Einführung neuer Prüfverfahren für die biologische Abbaubarkeit der Stoffe, mit denen für einen besseren Schutz der aquatischen Umwelt gesorgt werden sollte. Außerdem wurde der Anwendungsbereich der Prüfverfahren auf alle Tensid-Klassen, das heißt auch auf jene 10 % der Tenside ausgedehnt, die zuvor nicht unter die Rechtsvorschriften fielen. In Bezug auf die Kennzeichnung wurden die Vorschriften mit der Verordnung (EG) Nr. 907/2006 auf Duftstoffe ausgedehnt, die unter bestimmten Umständen Allergien hervorrufen können, und die Hersteller wurden verpflichtet, den Ärzten von Allergiepatienten eine vollständige Liste der Inhaltsstoffe der Detergenzien zur Verfügung zu stellen. Seit dem 30. Juni 2013 ist der Einsatz von Phosphaten in Waschmitteln verboten und der Gehalt an anderen Phosphorverbindungen unterliegt Beschränkungen.

Rolle des Europäischen Parlaments  

Das Parlament war maßgeblich an der Erarbeitung der REACH-Verordnung beteiligt. Es konnte in erster Lesung die Aufnahme bestimmter Bestimmungen durchsetzen: Insbesondere im Kapitel über die Registrierung erreichte es die Einführung eines zielgerichteten Ansatzes hinsichtlich der Informationsanforderungen für Altstoffe, die in geringeren Mengen hergestellt werden (110 Tonnen), sowie – im Interesse der Kostenminimierung – die Durchsetzung des Grundsatzes „Ein Stoff, eine Registrierung“ (OSOR), wobei unter bestimmten Umständen Ausnahmen von dieser Regel möglich sind. Um Tierversuche möglichst weitgehend einzuschränken, setzte das Parlament durch, dass Unternehmen dazu verpflichtet werden, Daten von an Tieren durchgeführten Versuchen (gegen eine angemessene Vergütung) zur gemeinsamen Nutzung freizugeben, damit vermieden wird, dass Versuche unnötig wiederholt werden. Beim Kapitel über die Zulassung sprach sich das Parlament für einen strengeren Ansatz aus: Besonders besorgniserregende Stoffe sollen nur zugelassen werden dürfen, wenn es keine geeigneten Alternativstoffe oder -technologien gibt. Mit seinen Änderungsanträgen hat das Parlament versucht, Innovation (durch auf fünf Jahre befristete Zulassungen) und Sicherheit (mittels einer Liste der gefährlichsten Stoffe) zu fördern. In der Einigung, die zum Ende des Legislativverfahrens zwischen Parlament und Rat erzielt wurde, war in Bezug auf die strittige Frage „Zulassung/Substitution“ die Verpflichtung vorgesehen, dass stets ein Substitutionsplan vorliegen muss, wenn es geeignete, weniger bedenkliche Alternativstoffe gibt.

Während der langwierigen Diskussionen über das Pestizid-Paket im Jahr 2008 wurden im Rahmen der vom Parlament vorgeschlagenen Änderungen angemessene Pufferzonen zum Schutz von Wasserorganismen vorgesehen und Schutzmaßnahmen für besonders schutzbedürftige Gruppen eingeführt; so wurde u. a. der Einsatz von Pestiziden in öffentlichen Grün-, Sport- und Freizeitanlagen, auf dem Gelände von Schulen und Spielplätzen und in der Nähe medizinischer Einrichtungen verboten. Anfang 2013, nach der Veröffentlichung des Berichts der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) über die schädlichen Auswirkungen von Neonicotinoid-Insektiziden forderte das Parlament die Kommission auf, mit konsequenten Maßnahmen für den Erhalt der Bienenbestände zu sorgen. Im März 2013 nahm das Parlament eine Entschließung zu asbestbedingten Gefährdungen der Gesundheit am Arbeitsplatz und Aussichten auf Beseitigung von sämtlichem noch vorhandenen Asbest an.

Mit seinem Beschluss vom 6. Februar 2018 über die Einsetzung des Sonderausschusses für das Genehmigungsverfahren der EU für Pestizide (PEST) reagierte das Parlament auf Bedenken, die hinsichtlich des Risikos durch den Herbizid-Wirkstoff Glyphosat erhoben wurden. Die Genehmigung für das Inverkehrbringen dieses Herbizids wurde durch die Mitgliedstaaten der Union im November letzten Jahres für weitere fünf Jahre erneuert. Der Sonderausschuss hat die Aufgabe, bis zum 12. Dezember 2018 die folgenden Punkte zu bewerten: a) das Genehmigungsverfahren für Pestizide in der Union, b) mögliche Mängel bei der wissenschaftlichen Bewertung und Genehmigung von Stoffen, c) die Rolle der Kommission bei der Erneuerung der Genehmigung von Glyphosat, d) mögliche Interessenkonflikte im Genehmigungsverfahren und e) die Rolle der EU-Agenturen und ob sie mit ausreichend Personal und Finanzmitteln ausgestattet sind, die es ihnen erlauben, ihren Aufgaben nachzukommen.

 

Georgios Amanatidis