Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) enthält in den Artikeln 101 bis 109 Regeln für den Wettbewerb im Binnenmarkt. Danach sind wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen zwischen Unternehmen untersagt. Marktbeherrschenden Unternehmen ist es verboten, ihre Stellung missbräuchlich auszunutzen und so den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Unternehmenszusammenschlüsse und Übernahmen von gemeinschaftsweiter Bedeutung werden von der Europäischen Kommission kontrolliert und können in bestimmten Fällen untersagt werden. Staatliche Beihilfen zugunsten bestimmter Unternehmen oder Erzeugnisse, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen, sind verboten, können aber in bestimmten Fällen genehmigt werden. Die Wettbewerbsbestimmungen gelten auch für öffentliche Unternehmen, öffentliche Dienstleistungen und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Wäre die Verwirklichung der Zielsetzungen dieser besonderen Leistungen gefährdet, können Wettbewerbsregeln außer Kraft gesetzt werden.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 101 bis 109 AEUV sowie das Protokoll Nr. 27 über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, in dem klargestellt wird, dass der unverfälschte Wettbewerb vom Binnenmarktziel in Artikel 3 EUV erfasst wird;
  • Fusionskontrollverordnung (EG) Nr. 139/2004;
  • Artikel 37, 106 und 345 AEUV für öffentliche Unternehmen sowie Artikel 14, 59, 93, 106, 107, 108 und 114 AEUV für öffentliche Dienstleistungen, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse; Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem Interesse; Artikel 36 Grundrechtecharta.

Ziele

Grundlegendes Ziel der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln ist es, den Wettbewerb vor Verfälschungen zu schützen. Wirksamer Wettbewerb ist kein Selbstzweck, sondern Bedingung für die Verwirklichung eines freien und dynamischen Binnenmarktes und dient als eines von mehreren Instrumenten zur Förderung des allgemeinen wirtschaftlichen Wohlstands. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist der Schutz des Wettbewerbs vor Verfälschungen nicht mehr ausdrücklich in Artikel 3 AEUV genannt, sondern fällt gemäß dem Protokoll Nr. 27 unter den Begriff des Binnenmarktes. Praktische Änderungen sind daraus nicht zu erwarten, denn die Wettbewerbsregeln sind unverändert geblieben. Ihre Anwendungsvoraussetzungen und Rechtsfolgen haben sich in der langjährigen Verwaltungspraxis der Kommission und der Rechtsprechung der europäischen Gerichte so gefestigt, dass sie als stabil gelten können.

Ergebnisse

A. Umfassendes Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen (Artikel 101 AEUV)

Verboten und nichtig (Absatz 2) sind alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, die eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs bewirken sollen oder können und geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (Absatz 1). Von diesem Verbot ausgenommen werden können Vereinbarungen, die zur Verbesserung der Warenerzeugung oder -verteilung oder zur Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts beitragen, allerdings unter der Voraussetzung, dass ein angemessener Teil des dadurch entstehenden Gewinns den Verbrauchern zugutekommt, dass keine unnötigen Beschränkungen auferlegt werden und für einen wesentlichen Teil der betreffenden Waren der Wettbewerb dadurch nicht ausgeschaltet wird (Absatz 3).

Seit dem 1. Mai 2004 regelt die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates die Durchführung der Regeln in den Artikeln 101 und 102 AEUV. Danach können die nationalen Wettbewerbsbehörden sowie die Gerichte der Mitgliedstaaten die Artikel 101 und 102 AEUV selbst anwenden. Mit der Richtlinie (EU) 2019/1 zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten sollen die nationalen Wettbewerbsbehörden in die Lage versetzt werden, das EU-Wettbewerbsrecht wirksamer durchzusetzen. Es wird gewährleistet, dass für die nationalen Wettbewerbsbehörden bei ihrer Zusammenarbeit im Rahmen des Europäischen Wettbewerbsnetzes (ECN) dieselbe Rechtsgrundlage gilt und sie über ein geeignetes Instrumentarium zur Durchsetzung der Wettbewerbsregeln verfügen. Im Allgemeinen haben sich folgende Verfahrensinstrumente in der EU-Kartellrechtspraxis als hilfreich erwiesen:

  • Gruppenfreistellungen: eine Gruppe inhaltlich ähnlicher Einzelvereinbarungen, die typischerweise vergleichbare Wirkungen auf den Wettbewerb haben. Kann für eine solche Gruppe von Vereinbarungen erwartet werden, dass regelmäßig die Ausnahmevoraussetzungen von Artikel 101 Absatz 3 AEUV erfüllt sind, besteht die Möglichkeit, sie als Gruppe in der Rechtsform einer Verordnung vom Verbot des Artikels 101 Absatz 1 AEUV freizustellen. Mit dieser Vorgehensweise soll der Verwaltungsaufwand der Kommission verringert werden.
  • Vereinbarungen von geringer Bedeutung: Bestimmte Vereinbarungen, die zwar nicht unter die Ausnahme von Artikel 101 Absatz 3 AEUV fallen, werden nicht als Verstoß gewertet, wenn sie von geringer Bedeutung sind und sich auf dem Markt kaum spürbar auswirken (De- minimis-Prinzip). Solche Vereinbarungen werden oft als für die Zusammenarbeit zwischen kleinen und mittleren Unternehmen sinnvoll angesehen. Um Änderungen an einer Reihe von Gruppenfreistellungsverordnungen und der jüngeren Rechtsprechung Rechnung zu tragen, ist die De-minimis-Bekanntmachung 2014 überarbeitet worden (2014/C-291/01). Wichtigste Änderung ist die Klarstellung, dass Vereinbarungen, die eine Beschränkung des Wettbewerbs „bezwecken“, nicht als von geringer Bedeutung angesehen werden können.

Bestimmte Arten von Vereinbarungen werden stets als wettbewerbsbeschränkend und deshalb ausnahmslos verboten angesehen; dies sind in erster Linie Preisfestsetzungen und Gebietsschutzklauseln.

Vergleichsverfahren in Kartellfällen: Auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 622/2008 besteht die Möglichkeit, ein Verfahren beschleunigt und mit einem um 10 % reduziertem Bußgeld abzuschließen, wenn die betroffenen Unternehmen die Kommission bei ihrer Arbeit unterstützen und bereits in einem frühen Verfahrensstadium ihre Beteiligung an einer wettbewerbswidrigen Absprache offenlegen. Dieses Verfahren kann neben der Kronzeugenregelung (Mitteilung 2006/C 298/11, zuletzt geändert 2015/C 256/01) zur Anwendung kommen.

Klagen auf Schadensersatz: Zur Stärkung der Abschreckungswirkung verbotener Vereinbarungen und zur Verbesserung des Verbraucherschutzes wurde 2014 die Richtlinie über bestimmte Vorschriften für Schadensersatzklagen nach nationalem Recht wegen Zuwiderhandlungen gegen wettbewerbsrechtliche Bestimmungen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union (2014/104/EU) verabschiedet. Für Kartellverfahren ergeben sich hier vor allem zwei Konsequenzen: Der zivilrechtliche Schadensersatz tritt neben die Geldbuße, und die Effektivität der Kronzeugenregelung bleibt gewahrt. Ein Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie wird für 2020 erwartet.

Im Bereich der vertikalen Wettbewerbsbeschränkungen bereitet die Kommission gegenwärtig die Überarbeitung der Vertikalgruppenfreistellungsverordnung (Verordnung (EU) Nr. 330/2010) und der dazu erlassenen Leitlinien vor. In diesem Zusammenhang wird der Behandlung von Fragestellungen im Zusammenhang mit dem digitalen Vertrieb besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

B. Missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung (Artikel 102 AEUV)

„Mit der beherrschenden Stellung in diesem Sinn ist die wirtschaftliche Machtstellung eines Unternehmens gemeint, die dieses in die Lage versetzt, die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs auf dem relevanten Markt zu verhindern, indem sie ihm die Möglichkeit verschafft, sich seinen Wettbewerbern, seinen Abnehmern und letztlich den Verbrauchern gegenüber in einem nennenswerten Umfang unabhängig zu verhalten“ (Rechtssache 27/76, United Brands). Die beherrschende Stellung wird in Bezug auf den gesamten oder einen wesentlichen Teil des Binnenmarkts beurteilt. Der Umfang des jeweiligen relevanten Marktes hängt von Produktmerkmalen, dem Vorhandensein alternativer Produkte sowie vom Verhalten der Verbraucher beziehungsweise von ihrer Bereitschaft ab, zu Alternativen zu wechseln. Artikel 102 AEUV enthält eine beispielhafte Aufzählung von missbräuchlichen Praktiken.

Seit September 2016 greift die Kommission mit dem Kooperationsverfahren auch in Fällen von Verstößen gegen Artikel 102 AEUV auf ein Instrument zur beschleunigten Beilegung zurück.

C. Fusionskontrollverfahren

Nach der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 sind Zusammenschlüsse, durch die ein wirksamer Wettbewerb im Gemeinsamen Markt oder in einem wesentlichen Teil desselben erheblich behindert würde, insbesondere durch Begründung/Verstärkung einer beherrschenden Stellung, für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären (Artikel 2 Absatz 3). Vor einem Zusammenschluss muss das Vorhaben bei der Kommission angemeldet werden. Anknüpfungspunkt dieser Prüfung ist die Erlangung der Kontrolle über ein anderes Unternehmen (Artikel 3 Absatz 1). Der Zusammenschluss darf nicht vollzogen werden, bevor die Kommission eine Erlaubnis erteilt hat (Artikel 7). Eine systematische nachträgliche Kontrolle oder Entflechtung verbundener Unternehmen erfolgt nicht.

Das Verfahren kann zwei Phasen umfassen. Meist können Verfahren bereits nach der ersten Phase (25 Arbeitstage) abgeschlossen werden. Komplizierte Fälle werden in einer zweiten Phase (90 Arbeitstage) eingehender geprüft. Freigabeentscheidungen können mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden (Artikel 8).

2014 legte die Kommission das Weißbuch „Eine wirksamere EU-Fusionskontrolle“ vor, mit dem ein verbessertes Zusammenwirken der Regeln auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene erreicht werden soll.

D. Verbot von Beihilfen (Artikel 107 AEUV)

Unter staatliche Beihilfen fallen alle öffentlich finanzierten Zuwendungen, die unmittelbar von den Mitgliedstaaten gewährt werden. Dies umfasst – neben nicht rückzahlbaren Subventionen – günstige Darlehen, Steuer-/Abgabenbefreiungen, Darlehensbürgschaften und sogar die Beteiligung von staatlichen Behörden an Unternehmen, sofern es dadurch zu einer Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige kommt, die den Wettbewerb verfälschen/zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Auf die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV abschließend aufgezählten Fälle findet das Beihilfeverbot keine Anwendung. Solche Beihilfen sind mit dem Binnenmarkt vereinbar und automatisch zulässig. Bei den in Absatz 3 genannten Fällen muss die Kommission eine Einzelfallprüfung vornehmen. Auch bei der Prüfung staatlicher Beihilfen kommt das De-minimis-Prinzip zur Anwendung, ebenso wie seit 2008 eine allgemeine Gruppenfreistellung (Verordnung (EG) Nr. 800/2008), deren Geltungsbereich 2014, 2017 und 2018 erweitert wurde.

Als Antwort auf die Wirtschafts- und Finanzkrise findet seit dem 1. August 2013 auf Entscheidungen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV die sogenannte „Bankenmitteilung“ über die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise (ABl. C 216 vom 30.7.2013, S. 1) Anwendung. Weitere Mitteilungen betreffen etwa die Rekapitalisierung von Finanzinstituten, die Behandlung wertgeminderter Aktiva oder die Wiederherstellung der Rentabilität und die Bewertung von Umstrukturierungsmaßnahmen.

Ziel der Beihilfen für Banken ist es, die Kreditvergabe und Investitionen in nachhaltiges Wachstum zu fördern. Im Zuge der Modernisierung der Beihilferegeln von 2012 wurde mit Blick auf eine stärkere Konzentration auf die Beihilfefälle mit den gravierendsten Auswirkungen auf den Binnenmarkt und eine Straffung des Verfahrens eine Vielzahl von Regelungen überarbeitet. Seit Errichtung des einheitlichen Abwicklungsmechanismus als zweiter Säule der Bankenunion müssen Bankbeihilfen im Spannungsfeld der Vorschriften der Bankenmitteilung und der Bankabwicklungsrichtlinie 2014/59/EU beurteilt werden.

Die bevorzugte steuerliche Behandlung bestimmter einzelner Unternehmen in einigen Mitgliedstaaten wurde von der Kommission in einer Reihe von Beschlüssen als unzulässige Beihilfe gewertet, die zurückgefordert werden muss. So entschied die Kommission 2016, dass Irland von Apple Steuern in Höhe von 13 Mrd. EUR nachzufordern habe. Der Beschluss wurde sowohl von Apple als auch von Irland angefochten und ist derzeit vor Gericht anhängig.

E. Öffentliche Dienstleistungen, Dienste von allgemeinem Interesse und Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI)

Artikel 14 Satz 2 AEUV gibt der Europäischen Union erstmals eine nicht ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sind das Europäische Parlament und der Rat gleichberechtigte Mitgesetzgeber, wie es in den Artikeln 52 und 114 AEUV dargelegt wird. Artikel 14 AEUV wird ergänzt durch das Protokoll Nr. 26, in dem unter Bezugnahme auf Artikel 14 AEUV nochmals die Bedeutung der Dienste, ihre Vielfalt, der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden sowie ein universeller Zugang hervorgehoben werden. Besondere Bedeutung erhält Artikel 14 AEUV durch Artikel 36 der Grundrechtecharta. Auch hier wird der Zugang der Unionsbürger zu DAWI anerkannt mit dem Ziel, den sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern.

Der gegenwärtig geltende DAWI-Regelungsrahmen besteht aus einem Beschluss der Kommission (ABl. L 7 vom 11.1.2012, S. 3) und zwei Mitteilungen (ABl. C 8 vom 11.1.2012, S. 14, und ABl. C 8 vom 11.1.2012, S. 15) sowie der Richtlinie 2006/111/EG.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament ist an der Ausarbeitung der Rechtsvorschriften zum Wettbewerbsrecht in der Regel nur im Rahmen des Konsultationsverfahrens beteiligt. Sein Einfluss ist daher gemessen am Einfluss von Kommission und Rat begrenzt. Das Parlament hat u. a. in seinen jährlichen Entschließungen zum Jahresbericht der Europäischen Kommission über die Wettbewerbspolitik bereits mehrfach gefordert, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren auch auf das Wettbewerbsrecht auszuweiten.

Die wichtigste Aufgabe des Parlaments besteht daher in der Kontrolle der Exekutive. Das für den Wettbewerb zuständige Mitglied der Kommission erscheint mehrmals im Jahr vor dem Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON), um die verfolgte Strategie zu erläutern und einzelne Beschlüsse zu erörtern.

Auf die oben erwähnten Richtlinien über Schadensersatzklagen und zur Stärkung der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten fand das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Anwendung. In beiden Fällen, war das Parlament (mit ECON als federführendem Ausschuss) als Mitgesetzgeber tätig. Den Mitgliedern des Europäischen Parlaments war es wichtig, für Verbraucher vollständigen Ersatz für erlittene Schäden zu erreichen und gleichzeitig sicherzustellen, dass es nicht zu einer Überkompensation kommt. Im Interesse der Verbraucher erreichten die Mitglieder des Europäischen Parlaments, dass die Entscheidungen der nationalen Wettbewerbsbehörden als Anscheinsbeweis für das Vorliegen eines Verstoßes gegen das Wettbewerbsrecht angesehen werden. Außerdem betonten sie, dass es für die Wettbewerbsbehörden wichtig ist, einstweilige Anordnungen in Wettbewerbsverfahren erlassen zu können.

Eine Herausforderung bleibt der Umgang mit Unternehmen der digitalen Wirtschaft und Dienstleistungen wie etwa FinTech. Die Arbeitsgruppe Wettbewerbspolitik im ECON-Ausschuss hat zu diesen Themen bereits Untersuchungen durchgeführt und Diskussionen abgehalten und forderte in ihren jährlichen Entschließungen zur Wettbewerbspolitik die Kommission zum Handeln auf.

Im Laufe der 8. Legislaturperiode befassten sich drei Sonderausschüsse zu Steuervorbescheiden und anderen Maßnahmen ähnlicher Art und Wirkung (TAXE, TAX2, TAX3) mit der Frage, wie die Vereinbarkeit von Steuervorbescheiden in den Mitgliedstaaten mit dem Beihilferecht in der Praxis bewertet und wie die Vorschriften über den gegenseitigen Informationsaustausch präzisiert werden können.

 

Stephanie Honnefelder