Finanzdienstleistungspolitik

Die Finanzdienstleistungen sind ein äußerst wichtiger Bereich, auf den sich viele Maßnahmen der EU zur Vollendung des Binnenmarkts im Rahmen des freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs erstrecken. Die Integration erfolgte in Phasen, die sich wie folgt einteilen lassen: 1. Abschaffung der nationalen Eintrittshindernisse (1957-1973), 2. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften und Strategien (1973-1983), 3. Vollendung des Binnenmarkts (1983-1992), 4. Schaffung des einheitlichen Währungsraums und die Zeit vor der Krise (1999-2007) und 5. die Reformen nach der Krise (ab 2007). Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU bringt eine Reihe neuer Herausforderungen mit sich, die sich auf die Finanzdienstleistungsbranche innerhalb der EU und darüber hinaus auswirken können.

Rechtsgrundlage

Die zentrale Rechtsgrundlage für die Richtlinien und Verordnungen über Finanzdienstleistungen bilden die Artikel 49 (Niederlassungsfreiheit), 56 (freier Dienstleistungsverkehr), 63 (freier Kapitalverkehr) und 114 (Angleichung der Rechtsvorschriften über die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Meilensteine auf dem Weg zu einem integrierten EU-Finanzmarkt

A. Erste Maßnahmen zur Abschaffung der Eintrittshindernisse

Die ersten Maßnahmen zur Integration der Finanzsysteme der Mitgliedstaaten beruhten auf den Grundsätzen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs. Bei Bedarf wurden die Rechtsvorschriften und Strategien abgestimmt.

Mit den 1957 unterzeichneten Römischen Verträgen wurde der gemeinsame Markt geschaffen und die Hindernisse für den freien Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt. Artikel 61 Absatz 2 lautete: „Die Liberalisierung der mit dem Kapitalverkehr verbundenen Dienstleistungen der Banken und Versicherungen wird im Einklang mit der schrittweisen Liberalisierung des Kapitalverkehrs durchgeführt.“ In Artikel 63 wurde der Rat mit der Aufgabe betraut, ein Programm für die Beseitigung der bestehenden Beschränkungen, die dieser Liberalisierung entgegenstanden, auszuarbeiten.

Diese Verpflichtung erfüllte der Rat 1962 mit der Annahme allgemeiner Programme zur Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit. Zur Durchführung dieser Programme erließ er zwischen 1964 und 1973 eine Reihe von Richtlinien für das Versicherungs- und das Bankwesen.

B. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften und Strategien

Den Beginn der Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten markierten vor allem die Richtlinien des Rates von 1973 (erste Schadenversicherungsrichtlinie (73/239/EWG))[1], 1977 (erste Bankenrichtlinie (77/780/EWG))[2] und 1979 (erste Lebensversicherungsrichtlinie (79/267/EWG))[3].

C. Vollendung des Binnenmarkts

Im Juni 1985 veröffentlichte die Kommission ein Weißbuch[4] mit einem klaren Programm und einem Zeitplan für die Vollendung des Binnenmarkts bis Ende 1992. Es enthielt einen eigenen Abschnitt über Finanzdienste (Ziffern 101-107), der folgendermaßen beginnt: „Die Liberalisierung der Finanzdienste wird in Verbindung mit der der Kapitalbewegungen einen wesentlichen Schritt in Richtung auf die europäische finanzielle Integration und auf die Vertiefung des Binnenmarktes darstellen.“ Die vorgeschlagene Harmonisierung stützte sich auf die Grundsätze einer „einheitlichen Bankzulassung“, der „gegenseitigen Anerkennung“ und der „Heimatlandskontrolle“. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 wurde das im Weißbuch von 1985 festgelegte Ziel in das Primärrecht der EU übernommen.

D. Schaffung des einheitlichen Währungsraums

Im Mai 1999 veröffentlichte die Kommission im Zusammenhang mit der Einführung des Euro und dem damit verbundenen Impuls für die Beseitigung der noch bestehenden Segmentierung der EU-Finanzmärkte den Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (FSAP)[5]. Der Aktionsplan enthielt 42 legislative und nichtlegislative Maßnahmen, die bis 2004 abgeschlossen werden sollten.

Im Juli 2000 setzte der Rat Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) den Ausschuss der Weisen über die Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte unter der Leitung von Alexandre Lamfalussy ein. In seinem Schlussbericht[6], der im Februar 2001 veröffentlicht wurde, analysierte der Ausschuss den derzeitigen Zustand des Finanzmarkts der EU und äußerte eine Reihe von Empfehlungen. Das größte Problem wurde im institutionellen Rahmen der EU verortet, der, so der Bericht, „zu langsam, zu starr und zu komplex ist und dem raschen Wandel auf den weltweiten Finanzmärkten nicht gerecht wird“. In dem Bericht wurde ein vierstufiges Rechtsetzungsverfahren – später Lamfalussy-Verfahren genannt – vorgeschlagen, das zunächst nur im Bereich des Wertpapierrechts angewandt wurde, später jedoch auf weitere Rechtsvorschriften über Finanzdienstleistungen ausgedehnt wurde.

Bis zum Fristablauf 2004 wurde der Aktionsplan weitgehend abgeschlossen – 39 der 42 Maßnahmen waren umgesetzt worden, und einige gingen sogar über das hinaus, was ursprünglich vorgesehen war. Zwei Maßnahmen wurden 2005 umgesetzt, sodass nur noch die 14. gesellschaftsrechtliche Richtlinie zur grenzüberschreitenden Verlegung von Unternehmenssitzen fehlte.

E. Reform nach der Krise

Die Zeit vor 2007 war von einer zunehmenden Integration und Interdependenz der Finanzmärkte, nicht nur innerhalb der EU, sondern weltweit, geprägt. Diese Entwicklung fand ein abruptes Ende, als 2007 und 2008 die globale Finanzkrise und die darauffolgende europäische Schuldenkrise ausbrachen und die länderübergreifenden Finanzströme dramatisch einbrachen. Zwischen Oktober 2008 und Oktober 2011 genehmigte die Kommission staatliche Beihilfen für Finanzinstitute in Höhe von 4,5 Billionen EUR.[7] Die Krise machte deutlich, dass der Finanzdienstleistungssektor dringend reformiert werden musste.

In der Folge unterzog die EU ihre Rechtsvorschriften über Finanzdienstleistungen einer beispiellosen Reform, die auf der internationalen Agenda (die die EU maßgeblich mitgestaltet hatte), aber auch auf eigenen Initiativen beruhte, mit denen bestimmte seit langem anstehende Maßnahmen wie die Vollendung des Binnenmarkts vorangebracht werden sollten. Seit dem Ausbruch der Krise hat die Kommission über 50 legislative und nichtlegislative Maßnahmen vorgeschlagen. Die wichtigsten Vorschläge ergingen im Rahmen von Leitinitiativen der EU, etwa der Bankenunion oder der Kapitalmarktunion. Die Reformen nach der Krise führten in vielen Aspekten der Regulierung und Aufsicht im Finanzdienstleistungsbereich zu einem gewissen Grad der Zentralisierung und einer Übertragung von Zuständigkeiten von den Mitgliedstaaten auf die Ebene der EU.

Internationale Foren wurden de facto zu der wichtigsten Ebene für die Festlegung von Regeln und Normen in der Architektur der Finanzdienstleistungsregulierung nach der Krise. Das ist auf die Globalisierung und die Interdependenz der Finanzmärkte zurückzuführen, die sich in den Jahrzehnten vor der Krise immer deutlicher abzeichneten und schließlich zu dem weltweiten „Ansteckungseffekt“ nach dem ersten Ausbruch der Krise in den USA führten. Es herrschte weitgehend Einigkeit darüber, dass die Regulierung auf internationaler Ebene angegangen werden musste. Foren und Gremien wie die G20, der Rat für Finanzstabilität (FSB), der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS), die Internationale Vereinigung der Versicherungsaufseher (IAIS) und die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) wurden wichtiger und hatten in vielen Fällen Vorrang vor den etablierten Beschlussfassungsverfahren der EU.

Wichtige Rechtsvorschriften der EU über Finanzdienstleistungen

A. Bankwesen

1. Die neue Bankenrichtlinie (CRD) (2013/36/EU)[8] und die Eigenmittelverordnung (CRR) ((EU) Nr. 575/2013)[9], gemeinsam CRD IV genannt.

Mit den 2013 verabschiedeten CRD-IV-Rechtsakten wurden die Basel-III-Vorschriften – unter Berücksichtigung der Prioritäten des Parlaments von 2010 – auf das europäische Bankwesen übertragen. In der Richtlinie sind der Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, ihre Beaufsichtigung und die Unternehmensführung geregelt, während in der Verordnung Mindestwerte und Regeln für Eigenmittelanforderungen, Liquiditätspuffer und Verschuldungsquoten festgelegt wurden. Im November 2016 schlug die Kommission Änderungen zu dem CRD-IV/CRR-Paket vor (CRD V genannt), um hauptsächlich den jüngsten Entwicklungen im Rahmen des Basler Ausschusses und des Rates für Finanzstabilität Rechnung zu tragen. Im Dezember 2017 nahm die Kommission Vorschläge zur Änderung der Aufsichtsbestimmungen für Wertpapierfirmen an, die nunmehr denselben Bedingungen unterliegen wie Banken. Im Mai 2019 verabschiedeten die Legislativorgane ein Bankenreformpaket, in dessen Rahmen auch die Rechtsvorschriften über Eigenmittelanforderungen geändert werden sollen.

2. Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) (2014/59/EU)[10]

Mit der 2014 verabschiedeten Richtlinie wurde ein Bail-in-Mechanismus eingeführt, der sicherstellt, dass Verluste zunächst von den Anteilseignern und den Gläubigern getragen werden, und somit verhindern soll, dass ausfallende Banken mit Steuergeldern gerettet werden. Außerdem werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, nationale Abwicklungsfonds einzurichten, die im Voraus von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen finanziert werden und Verluste decken sollen. Die Richtlinie enthält auch Regeln für die Prävention (Sanierungs- und Abwicklungspläne) und für ein frühzeitiges Eingreifen der zuständigen nationalen Behörden.

3. Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRMR) (806/2014)[11]

Der EU-Bankenabwicklungsrahmen wird durch die 2014 verabschiedete SRMR-Verordnung vervollständigt, die Bestimmungen für die Mitgliedstaaten enthält, die sich an der Bankenunion beteiligen. Im November 2016 schlug die Kommission vor, die BRRD-Richtlinie und die SRMR-Verordnung zu ändern und den Standard der Gesamtverlustabsorptionsfähigkeit (TLAC) für global systemrelevante Banken (G-SIB) einzuführen. Damit sollte sichergestellt werden, dass diese Banken über genügend Eigenmittel verfügen, dass bei einem Ausfall eine geordnete Abwicklung möglich ist. Im Dezember 2017 wurde eine der Änderungen der Richtlinie in einem beschleunigten Verfahren verabschiedet (2017/2399)[12]. Damit wird die Schaffung einer neuen Kategorie „nicht bevorrechtigter“ vorrangiger Schuldtitel ermöglicht, damit die im TLAC-Standard niedergelegten Kriterien für die Berücksichtigungsfähigkeit erfüllt werden können. Im Mai 2019 nahmen die Legislativorgane ein umfassendes Reformpaket an, das die Kommission vorgeschlagen hatte, um die Widerstandsfähigkeit und Abwicklungsfähigkeit der Banken in der EU weiter zu stärken, und das auch die BRRD-Richtlinie und die SRMR-Verordnung betraf.

B. Finanzmärkte

1. Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID)

2004 wurden mit der Richtlinie MiFID I (2004/39/EG)[13] einheitliche Normen für den Wertpapierhandel festgelegt, die für mehr Wettbewerb und einen besseren Anlegerschutz sorgten. 2014 wurde die Richtlinie überarbeitet (MiFID II) (2014/65/EU)[14] und es wurde eine Verordnung (MiFIR) (600/2014)[15] verabschiedet. Dieser neue Rechtsrahmen führte einige neue Bestimmungen zur Verbesserung des Verbraucherschutzes ein. Beispielsweise dürfen die Vergütungsregeln von Wertpapierfirmen nicht im Widerspruch zu ihrer Pflicht stehen, im bestmöglichen Interesse ihrer Kunden zu handeln. Die Richtlinie und die Verordnung gelten seit dem 3. Januar 2018.

2. Verordnung über europäische Marktinfrastrukturen (EMIR) (648/2012)[16]

Mit der 2012 verabschiedeten Verordnung wurden Vorschriften über außerbörslich gehandelte Derivate (OTC-Derivate), zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister eingeführt. Dadurch sollen die Finanzstabilität geschützt, Systemrisiken verringert und die Transparenz im OTC-Markt erhöht werden. 2015 und 2016 überarbeitete die Kommission die Verordnung und legte daraufhin zwei Änderungsvorschläge vor, die im Mai 2019 von den Legislativorganen angenommen wurden.

C. Versicherungen

1. Richtlinie „Solvabilität II“ (2009/138/EG)[17]

Die 2009 verabschiedete Richtlinie „Solvabilität II“ diente der Harmonisierung der bislang unsystematisch geregelten Tätigkeit von Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen einschließlich Lebensversicherungen. Sie enthält Vorschriften für die Zulassung zur Aufnahme der Tätigkeit, für Kapitalanforderungen, für das Risikomanagement und für die Beaufsichtigung von Direktversicherungs- und Rückversicherungsunternehmen. 2014 wurde die Richtlinie im Rahmen von „Omnibus II“ geändert, um der neuen Aufsichtsarchitektur und insbesondere der Einrichtung der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) Rechnung zu tragen. Infolgedessen wurde die Frist für die Umsetzung der Richtlinie verlängert; sie gilt seit dem 1. Januar 2016.

D. Zahlungsdienste

1. Zahlungsdiensterichtlinie II (2015/2366)[18]

Die Zahlungsdiensterichtlinie II trat am 12. Januar 2016 in Kraft und gilt seit dem 13. Januar 2018. Darin wurden strenge Sicherheitsanforderungen für elektronische Zahlungen und für den Schutz der Finanzdaten von Verbrauchern festgelegt. Außerdem wird der Markt für Dienstleister geöffnet, die Zahlungsdienste auf der Grundlage des Zugangs zu Informationen über das Zahlungskonto erbringen. Die Richtlinie enthält zudem Bestimmungen über die Zulassung und Beaufsichtigung von Zahlungsinstituten.

Rolle des Europäischen Parlaments

Vom Abschluss der Römischen Verträge 1957 bis heute hat das Parlament bei der Beschlussfassung über Finanzdienstleistungen immer mehr an Bedeutung gewonnen – spielte es im Anhörungsverfahren noch eine untergeordnete Rolle, ist es nun im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren mit dem Rat gleichberechtigt.

Gemäß dem sogenannten Lamfalussy-Verfahren für die Verabschiedung und Umsetzung des EU-Rechtsrahmens für Finanzdienstleistungen verabschiedet das Parlament gemeinsam mit dem Rat die Rahmengesetze (Stufe 1) im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens. Das Parlament hat zudem eine Kontrollfunktion beim Erlass der Durchführungsbestimmungen in Stufe 2.

Das Parlament hat die Arbeit der Kommission fortlaufend unterstützt, viele Diskussionen angetrieben und eigene Initiativen eingebracht, um seinen Standpunkt deutlich zu machen. Mit seinem proaktiven Ansatz spielt das Parlament eine herausragende Rolle bei der Debatte, die gegenwärtig in Kommission, Rat und anderen internationalen Institutionen über die Entwicklung der Finanzmarktaufsichts- und -regulierungsstruktur geführt wird, und bei der Suche nach Möglichkeiten, Systemrisiken entgegenzuwirken.

Im Parlament ist der Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) federführend für Regelungen über Finanzdienstleistungen zuständig.

Nach dem Ausbruch der globalen Finanzkrise setzte das Parlament einen Sonderausschuss zur Finanz-, Wirtschafts- und Sozialkrise (CRIS) ein.[19] Dessen Mandat dauerte von Oktober 2009 bis Juli 2011. Das Parlament verabschiedete zwei Entschließungen infolge der Arbeit des CRIS-Ausschusses: einen Zwischenbericht 2010 und einen Abschlussbericht 2011.

 

[1]ABl. L 228 vom 16.8.1973, S. 3.
[2]ABl. L 322 vom 17.12.1977, S. 30.
[3]ABl. L 63 vom 13.3.1979, S. 1.
[4]Weißbuch der Kommission an den Europäischen Rat: Vollendung des Binnenmarktes, 14. Juni 1985.
[5]Mitteilung der Kommission: Umsetzung des Finanzmarktrahmens: Aktionsplan, 11. Mai 1999, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:51999DC0232&from=DE
[6]Schlussbericht des Ausschusses der Weisen über die Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte, 15. Februar 2001, https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/lamfalussy_report.pdf
[7]Pressemitteilung der Europäischen Kommission: Neue Krisenmanagement-Maßnahmen zur Vermeidung künftiger Bankenrettungen, 6. Juni 2012. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-570_de.htm
[8]ABl. L 176 vom 27.6.2013, S. 338.
[9]ABl. L 176 vom 27.6.2013, S. 1.
[10]ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 190.
[11]ABl. L 225 vom 30.7.2014, S. 1.
[12]ABl. L 345 vom 27.12.2017, S. 96.
[13]ABl. L 145 vom 30.4.2004, S. 1.
[14]ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 349.
[15]ABl. L 173 vom 12.6.2014, S. 84.
[16]ABl. L 201 vom 27.7.2012, S. 1.
[17]ABl. L 335 vom 17.12.2009, S. 1.
[18]ABl. L 337 vom 23.12.2015, S. 35.
[19]Europäisches Parlament: Special Committee on the Financial, Economic and Social Crisis, Juli 2011, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201109/20110901ATT25750/20110901ATT25750EN.pdf

Dražen Rakić / Denitza Dessimirova