Wirtschaftspolitische Steuerung

Bei der wirtschaftspolitischen Steuerung handelt es sich um das System der Institutionen und Verfahren, die eingerichtet wurden, um die wirtschaftlichen Ziele der Union umzusetzen; dazu zählt insbesondere die Koordinierung der wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts für die EU und ihre Bürger. Die Finanz-, Fiskal- und Wirtschaftskrise, die 2008 ihren Anfang nahm, hat gezeigt, dass die EU ein wirksameres Modell für die wirtschaftspolitische Steuerung benötigte als die damalige Koordinierung der Wirtschafts- und Fiskalpolitik. Die Entwicklungen der wirtschaftspolitischen Steuerung umfassen eine verstärkte Koordinierung und Überwachung der Fiskalpolitik und der makroökonomischen Politik sowie den Aufbau eines Rahmens für die Bewältigung von Finanzkrisen.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV);
  • Artikel 2 bis 5, Artikel 119 bis 144 und Artikel 282 bis 284 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  • die folgenden dem AEUV beigefügten Protokolle: Protokoll Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, Protokoll Nr. 13 über die Konvergenzkriterien und Protokoll Nr. 14 betreffend die Euro-Gruppe.

Ziele

A. Vertragsbestimmungen

Der Präambel des EUV zufolge sind die Mitgliedstaaten „entschlossen, die Stärkung und die Konvergenz ihrer Volkswirtschaften herbeizuführen und eine Wirtschafts- und Währungsunion zu errichten“.

In Artikel 3 EUV ist festgelegt, dass die Union „auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität [und] eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt“, hinwirkt.

Die Artikel 2, 5 und 119 AEUV bilden die Grundlage für die wirtschaftliche Koordinierung: Darin ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitiken als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse betrachten und eng aufeinander abstimmen müssen. Die Bereiche und Formen der Koordinierung werden in Artikel 121 dargelegt, der das Verfahren im Zusammenhang mit den allgemeinen (Grundzüge der Wirtschaftspolitik) und den länderspezifischen politischen Empfehlungen umfasst, sowie in Artikel 126, in dem das Verfahren verankert ist, das bei übermäßigen öffentlichen Defiziten befolgt werden muss (2.6.6).

Die Artikel 136 bis 138 enthalten spezifische Bestimmungen für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, und sehen für diese eine verstärkte Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin und ihrer Wirtschaftspolitiken vor.

In Titel IX über die Beschäftigung schließlich wird vorgeschrieben, dass die Mitgliedstaaten ihre Beschäftigungspolitiken aufeinander abstimmen und dass diese im Einklang mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik (Artikel 146) (2.3.3) stehen.

B. Der wirtschaftspolitischen Steuerung unterliegende Bereiche

Die Finanz-, Fiskal- und Wirtschaftskrise, die 2008 ihren Anfang nahm, hat gezeigt, dass die finanzpolitischen, fiskalpolitischen und makroökonomischen Ungleichgewichte nicht nur innerhalb der einzelnen Staaten, sondern auch auf EU-Ebene eng miteinander verknüpft sind; dies gilt umso mehr für die Länder des Euro-Währungsgebiets. Aus diesem Grund betrifft das System der verstärkten wirtschaftspolitischen Steuerung, das 2011 eingerichtet wurde und nach wie vor weiterentwickelt wird, mehrere Wirtschaftsbereiche; dazu zählen die Fiskalpolitik, makroökonomische Aspekte, das Krisenmanagement, die makrofinanzielle Aufsicht und Investitionen.

Errungenschaften

A. Wirtschaftspolitische Koordinierung bis 2011

Bis 2011 erfolgte die wirtschaftspolitische Koordinierung vornehmlich konsensbasiert und, mit Ausnahme des im Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) festgelegten fiskalpolitischen Rahmens (2.6.6), ohne rechtlich durchsetzbare Regeln. Der Anwendungsbereich der wirtschaftspolitischen Koordinierung war breit und ermöglichte in der Praxis, je nach Grad der Verbindlichkeit der Kooperationsabkommen, verschiedene Formen der Zusammenarbeit:

  • Zusammenarbeit durch Informationsaustausch: z. B. der makroökonomische Dialog, der auf der Tagung des Europäischen Rates in Köln 1999 beschlossen wurde;
  • Koordinierung als Instrument des Krisenmanagements: z. B. der im Mai 2010 geschaffene Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus;
  • die „offene Methode der Koordinierung“: die Mitgliedstaaten setzen sich gemeinsame Ziele, entscheiden aber eigenständig, wie sie diese erreichen können (z. B. die „Lissabon-Strategie“, die im März 2000 formuliert wurde, bei der die Staats- und Regierungschefs die Mitgliedstaaten darin bestärkten, Vergleichsparameter festzulegen sowie bewährte Verfahren zu ermitteln und entsprechende politische Maßnahmen zu ergreifen);
  • Befugnisübertragung für einzelne Politikbereiche: Die gesamte Entscheidungsgewalt in einem bestimmten Politikbereich kann auf ein einzelnes Organ übertragen werden (Beispiele hierfür sind die Währungspolitik (2.6.3) und die Wettbewerbspolitik (2.6.12), für die die Befugnisse der Europäischen Zentralbank (EZB) bzw. der Kommission übertragen wurden).

B. Wirtschaftspolitische Steuerung seit 2011

Durch die Krise traten grundlegende Probleme und untragbare Tendenzen in vielen europäischen Ländern zutage, und es wurde deutlich, dass die Volkswirtschaften der EU eng miteinander verknüpft sind. Eine stärkere wirtschaftspolitische Koordinierung innerhalb der EU wurde für notwendig befunden, um Probleme anzugehen sowie Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Zukunft zu fördern. Zu diesem Zweck wurde das in der EU bestehende System von Gremien und Verfahren für die wirtschaftspolitische Koordinierung überarbeitet und gestärkt: seit 2011 wurden eine Reihe von Rechtsakten erlassen und neue Institutionen errichtet.

1. Verstärkte wirtschaftliche und haushaltspolitische Überwachung sowie deren Koordinierung im Rahmen des Europäischen Semesters

Die verstärkte Steuerung umfasst ein neues abgestimmtes Arbeitsmodell – das Europäische Semester – zur Erörterung und Koordinierung wirtschaftlicher und haushaltspolitischer Prioritäten, eine engmaschigere Überwachung der Haushaltspolitik durch die EU im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (2.6.6), neue Instrumente zur Beseitigung makroökonomischer Ungleichgewichte (2.6.7) und neue Instrumente zum Umgang mit Mitgliedstaaten in finanziellen Schwierigkeiten (2.6.8).

Beim Europäischen Semester handelt es sich um einen jährlichen Sechsmonatszeitraum, in dem die haushaltspolitischen, makroökonomischen und strukturpolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten koordiniert werden, sodass die Mitgliedstaaten die Erwägungen der EU in ihren nationalen Haushaltsverfahren sowie in anderen Bereichen der Gestaltung ihrer Wirtschaftspolitik zu einem frühen Zeitpunkt berücksichtigen können. So soll sichergestellt werden, dass alle politischen Maßnahmen gemeinsam analysiert und bewertet werden und dass Politikbereiche, die zuvor keiner systematischen wirtschaftspolitischen Überwachung unterlagen – wie z. B. in Bezug auf makroökonomische Ungleichgewichte und finanzielle Belange –, eingebunden werden. Die zentralen Etappen des Europäischen Semesters sind die Folgenden:

  • Im Spätherbst legt die Kommission ihren Jahreswachstumsbericht vor, in dem sie die von ihr vorgesehenen Prioritäten der EU für das kommende Jahr im Bereich der Wirtschafts-, Haushalts- und Arbeitsmarktpolitik sowie sonstiger Reformen, mit denen Wachstum und Beschäftigung gefördert werden sollen, festlegt. Die Kommission schlägt spezifische Empfehlungen für das gesamte Euro-Währungsgebiet vor, die anschließend vom Rat erörtert und vom Europäischen Rat im Frühling gebilligt werden. Die Kommission veröffentlicht außerdem den Warnmechanismus-Bericht, in dem die Mitgliedstaaten aufgeführt werden, in denen makroökonomische Ungleichgewichte drohen.
  • Im April legen die Mitgliedstaaten ihre Pläne für die Haushaltskonsolidierung (Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme, SKP) und ihre Vorhaben für Reformen und Maßnahmen zur Förderung eines intelligenten, nachhaltigen und integrativen Wachstums (nationale Reformprogramme, NRP) vor. Durch diese gemeinsame Einreichung der Pläne können Komplementaritäten und Ausstrahlungseffekte von haushalts- und strukturpolitischen Maßnahmen berücksichtigt werden.
  • Im Mai bewertet die Kommission die NRP und die SKP sowie die Fortschritte, die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Ziele der Strategie Europa 2020 und der Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte erzielt haben. Auf der Grundlage dieser Bewertungen schlägt die Kommission länderspezifische Empfehlungen vor, die anschließend vom Rat in verschiedenen Zusammensetzungen erörtert werden.
  • Im Juni/Juli billigt der Europäische Rat die länderspezifischen Empfehlungen, die im Juli offiziell vom Rat angenommen werden, womit der jährliche Zyklus des Europäischen Semesters auf EU-Ebene abgeschlossen ist.

Das Europäische Semester wurde 2011 erstmalig umgesetzt. Während des Europäischen Semesters, und bevor die Regierungen die Entwürfe ihrer Haushaltspläne für das nachfolgende Jahr aufstellen und in der zweiten Jahreshälfte (dem „nationalen Semester“) den nationalen Parlamenten zur Erörterung vorlegen, finden auf EU-Ebene gemeinsame Gespräche über haushaltspolitische Themen, makroökonomische Ungleichgewichte, den Finanzmarkt betreffende Fragen sowie wachstumsfördernde Strukturreformen statt. Die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets leiten die Entwürfe ihrer Haushaltspläne vor der Verabschiedung ihrer Haushalte an die Kommission – die eine Stellungnahme abgibt – und an die Euro-Gruppe – die eine Bewertung vornimmt – weiter.

2. Im Interesse einer der Stabilisierung des Finanzsektors treibt die EU mit der Einführung neuer Vorschriften und der Einrichtung neuer Institutionen die Bankenunion (2.6.5) voran, unter anderem durch den einheitlichen Aufsichtsmechanismus, den einheitlichen Abwicklungsmechanismus und die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden, um Krisen vorzubeugen und dafür Sorge zu tragen, dass die Akteure des Finanzmarkts einer angemessenen Regulierung und Überwachung unterliegen.

3. Infolge der Wirtschafts- und Finanzkrise hatten mehrere Mitgliedstaaten ernste Schwierigkeiten im Hinblick auf ihre finanzielle Stabilität oder die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen und ersuchten daher um finanzielle Unterstützung (2.6.8). Die Union reagierte mit der Einführung verschiedener Mechanismen, darunter der Europäische Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM), die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), sowie der Annahme von Rechtsvorschriften, die Bestimmungen für die makroökonomischen Auflagen enthalten, die mit den an die betreffenden Mitgliedstaaten vergebenen Darlehen verknüpft sind (Verordnung (EU) Nr. 472/2013). Die EFSF und der ESM wurden durch Ad-hoc-Verträge außerhalb der EU-Verträge geschaffen und werden von einem Verwaltungsrat geleitet, der sich aus den Finanzministern der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets zusammensetzt.

C. Mögliche weitere Entwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion

Nachdem die Wirtschafts- und Finanzkrise überwunden war, hat die EU einen Prozess zur Stärkung der Struktur der WWU eingeleitet. Der Prozess basiert auf dem Bericht der fünf Präsidenten über die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas aus dem Jahr 2015, der sich auf vier Hauptfragen konzentrierte:

  • eine echte Wirtschaftsunion,
  • eine Finanzunion,
  • eine Fiskalunion und
  • eine politische Union.

Diese vier Arten von Union sind eng miteinander verflochten und würden sich in drei Phasen parallel entwickeln. Auf den Bericht folgte eine Reihe von Mitteilungen, Vorschlägen und Maßnahmen, und die noch laufende Diskussion konzentriert sich auf das von der Kommission im Dezember 2017 veröffentlichte Paket mit einem „Fahrplan zur Vertiefung der WWU“ und einer Reihe von Legislativvorschlägen im Jahr 2018.

D. Akteure

Der Europäische Rat legt abgestimmte politische Prioritäten fest und stellt Leitlinien auf höchster Ebene auf. Der Rat spricht auf der Grundlage der Vorschläge der Kommission Empfehlungen aus und fasst Beschlüsse. Die Kommission arbeitet die Empfehlungen und Beschlüsse aus und bewertet deren Umsetzung. Die Mitgliedstaaten sind für die nationale Berichterstattung, den Austausch von Informationen und die Umsetzung der vom Rat verabschiedeten Empfehlungen und Beschlüsse zuständig. In der Euro-Gruppe, die aus den Finanzministern der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets besteht und die in der Regel vor den Tagungen des Rates (Wirtschaft und Finanzen) zusammenkommt, werden Angelegenheiten der WWU erörtert. Außerdem leitet die Euro-Gruppe den ESM. Die EZB nimmt immer dann an den Beratungen der Euro-Gruppe teil, wenn die Geld- oder Wechselkurspolitik Gegenstand der Gespräche ist. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA) gibt Stellungnahmen ab und bereitet die Arbeit des Rates vor. Dies trifft auch auf den Ausschuss für Wirtschaftspolitik (EPC) und die Arbeitsgruppe „Euro-Gruppe“ zu.

Rolle des Europäischen Parlaments

Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat das Parlament ein Mitspracherecht bei der Festlegung der Einzelheiten des Verfahrens der multilateralen Überwachung (Artikel 121 Absatz 6 AEUV).

Durch die Rechtsakte zur wirtschaftspolitischen Steuerung wurde der wirtschaftspolitische Dialog ins Leben gerufen. Um den Dialog zwischen den Organen der Union, insbesondere dem Parlament, dem Rat und der Kommission, zu fördern und ein größeres Maß an Transparenz und Rechenschaftspflicht zu gewährleisten, können die zuständigen Ausschüsse des Parlaments den Präsidenten des Rates, die Kommission, den Präsidenten des Europäischen Rates oder den Präsidenten der Euro-Gruppe auffordern, ihre jeweiligen Beschlüsse zu erläutern bzw. ihre im Zusammenhang mit dem Europäischen Semester ergriffenen Maßnahmen vorzustellen. Im Rahmen dieses Dialogs kann das Parlament außerdem einen Mitgliedstaat, gegen den gemäß dem Verfahren bei einem übermäßigen Defizit oder dem Verfahren bei einem übermäßigen Ungleichgewicht ein Beschluss des Rates ergangen ist, zur Teilnahme an einer Aussprache einladen.

Im Rahmen des Europäischen Semesters nimmt das Parlament in gesonderten Entschließungen zum Jahreswachstumsbericht Stellung, wobei es auch die Auffassungen berücksichtigt, die während der mit den nationalen Parlamenten abgehaltenen Parlamentarischen Woche zum Europäischen Semester, die jeweils Anfang des Jahres stattfindet, zusammengetragen worden sind. Im Spätherbst nimmt das Parlament zu dem laufenden Zyklus des Europäischen Semesters (einschließlich der länderspezifischen Empfehlungen in der vom Rat angenommenen Fassung) Stellung, wobei die Ergebnisse einer gemeinsamen Sitzung mit den Vorsitzen der zuständigen Ausschüsse der nationalen Parlamente berücksichtigt werden.

Das Parlament fördert die Beteiligung der Parlamente der Mitgliedstaaten durch jährliche Treffen mit den Mitgliedern ihrer einschlägigen Ausschüsse. Außerdem sollten – im Einklang mit den rechtlichen und politischen Regelungen in jedem Mitgliedstaat – die nationalen Parlamente umfassend in das Europäische Semester und die Erstellung der Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme sowie der nationalen Reformprogramme eingebunden werden, um die Transparenz sowie die Eigenverantwortung und die Rechenschaftspflicht für die getroffenen Entscheidungen zu erhöhen.

Das Europäische Parlament hat in mehreren Entschließungen zu der möglichen Weiterentwicklung der WWU Stellung genommen, unter anderem in seiner Entschließung zu der Haushaltskapazität für das Euro-Währungsgebiet, seiner Entschließung zu möglichen Entwicklungen und Anpassungen der derzeitigen institutionellen Struktur der Europäischen Union und seiner Entschließung zur Verbesserung der Funktionsweise der Europäischen Union durch Ausschöpfung des Potenzials des Vertrags von Lissabon. Das Parlament arbeitet derzeit an Vorschlägen, die darauf abzielen, die Legitimität und die demokratische Rechenschaftspflicht der Verfahren zu stärken und seine Kontrollbefugnisse zu stärken.

 

Alice Zoppè