Die Bankenunion wurde als Reaktion auf die Finanzkrise geschaffen und besteht derzeit aus zwei Teilen, dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM). Der SSM überwacht die größten und wichtigsten Banken im Euro-Währungsgebiet unmittelbar auf europäischer Ebene, während es Aufgabe des SRM ist, ausfallende Banken in geordneter Weise und mit minimalen Kosten für die Steuerzahler und die Realwirtschaft abzuwickeln. Ein dritter Teil, das Europäische Einlagensicherungssystem (EDIS), wird derzeit erörtert.

Rechtsgrundlage

Artikel 114 und Artikel 127 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Die Bankenunion ist eine wesentliche Ergänzung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und des Binnenmarkts, durch die die Verantwortung für die Aufsicht, Abwicklung und Finanzierung auf EU-Ebene zusammengeführt wird und die Banken im gesamten Euro-Währungsgebiet gezwungen werden, sich an dieselben Regeln zu halten. Durch diese Regeln wird insbesondere dafür gesorgt, dass die Banken nur mäßige Risiken eingehen und dass Banken, die Fehler gemacht haben, für ihre Verluste aufkommen müssen und gegebenenfalls abgewickelt werden können, während die Kosten für den Steuerzahler minimiert werden.

Ergebnisse

A. Fahrplan für die Bankenunion

Im Dezember 2012 entwarf der Präsident des Europäischen Rates in enger Zusammenarbeit mit den Präsidenten der Europäischen Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB) und der Eurogruppe einen spezifischen und zeitgebundenen Fahrplan für die Errichtung einer echten WWU. Einer der wesentlichen Punkte dieses Fahrplans war die Schaffung eines stärker integrierten Finanzrahmens, d. h. der Bankenunion.

B. Einigung über den SSM

Im März 2013 erzielten das Parlament und der Rat eine politische Einigung über die Errichtung des ersten Pfeilers der Bankenunion, des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM), der alle Banken im Euro-Währungsgebiet abdeckt. Die Mitgliedstaaten, die nicht dem Euro-Währungsgebiet angehören, können sich freiwillig am SSM beteiligen. Der SSM, der seit dem 4. November 2014 im Einsatz ist, wurde der EZB zugeordnet und ist für die direkte Aufsicht über die größten und bedeutendsten Bankenkonsortien (127 Unternehmensgruppen seit November 2016) zuständig, während alle anderen Banken – unter der letztendlichen Verantwortlichkeit der EZB – weiterhin von den nationalen Aufsichtsbehörden beaufsichtigt werden. Die Kriterien für die Feststellung, ob Banken systemrelevant sind – und somit unter die direkte Beaufsichtigung durch die EZB fallen –, sind in der SSM-Verordnung und der SSM-Rahmenverordnung festgelegt und beziehen sich auf die Größe, die wirtschaftliche Bedeutung, die grenzüberschreitende Tätigkeit und den Bedarf an direkter staatlicher Unterstützung einer Bank. Im Einklang mit der Entwicklung dieser Kriterien kann sich die Anzahl der Banken, die tatsächlich direkt von der EZB beaufsichtigt werden, somit im Laufe der Zeit ändern; die EZB kann außerdem jederzeit entscheiden, eine Bank als systemrelevant einzustufen, um dafür zu sorgen, dass hohe Aufsichtsstandards konstant angewandt werden.

Um einen potenziellen Interessenkonflikt zu vermeiden, werden die organisatorische und die operative Trennung der Funktionen der EZB in den Bereichen Beaufsichtigung und Geldpolitik durch klare Vorschriften geregelt.

C. Umfassende Beurteilungen und Stresstests

Vor der Übernahme ihrer Aufsichtsfunktionen hat die EZB eine umfassende Beurteilung durchgeführt, die eine Überprüfung der Aktiva-Qualität und Stresstests umfasste. Das Ziel bestand darin, für größere Transparenz der Bilanzen der Banken zu sorgen, um einen verlässlichen Ausgangspunkt zu erhalten. Die am 27. Oktober 2014 veröffentlichten Ergebnisse zeigten, dass 25 der 130 teilnehmenden Banken eine unzureichende Kapitalausstattung aufwiesen. Obwohl dies zum Zeitpunkt der Veröffentlichung in einigen Fällen bereits behoben war, mussten alle Banken Kapitalpläne bei der EZB einreichen, in denen aufgezeigt wurde, wie sie die Lücken im Laufe des Jahres 2015 zu schließen beabsichtigten.

Wie bereits erwähnt, ändert sich die Anzahl der Banken, die tatsächlich direkt von der EZB beaufsichtigt werden, im Laufe der Zeit. Für alle Banken, die zur Liste beaufsichtigter Unternehmen hinzugefügt werden, wird ein ähnliches Gutachten zu ihrer „finanziellen Gesundheit“ erstellt. 2015 wurden neun Banken umfassend begutachtet, bei fünf von ihnen wurden unterschiedlich hohe Defizite bei der Kapitalausstattung festgestellt. Im Jahr 2016 führte die EZB eine umfassende Bewertung weiterer vier Banken aus Irland, Italien, Lettland und Slowenien durch. Die Ergebnisse für die Banken aus Irland, Italien und Slowenien wurden im November 2016 veröffentlicht; bei ihnen wurden keine Defizite bei der Kapitalausstattung festgestellt.

Im Jahr 2018 wird die EZB im Rahmen des EU-weiten Stresstests 2018, der zusammen mit der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) durchgeführt und von dieser koordiniert wird, 37 Banken des Euro-Währungsgebietes überprüfen. Die Ergebnisse des Stresstests, die Anfang November veröffentlicht werden sollen, werden die Interessenträger und die Öffentlichkeit über die Widerstandsfähigkeit der Banken und deren Fähigkeit, Störungen abzufedern, informieren. Die Ergebnisse des gleichen Stresstests für vier griechische Banken wurden bereits am 5. Mai 2018 separat veröffentlicht, um sie vor dem Ende des dritten Programms des Europäischen Stabilitätsmechanismus für Griechenland verfügbar zu machen.

D. SRM

Im März 2014 wurde zwischen dem Parlament und dem Rat eine politische Einigung über die Errichtung des zweiten Pfeilers der Bankenunion, des einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM), erzielt. Mit dem SRM soll in erster Linie dafür gesorgt werden, dass künftige potenzielle Bankenausfälle in der Bankenunion effizient und mit minimalen Kosten für die Steuerzahler und die Realwirtschaft abgewickelt werden. Der Anwendungsbereich des SRM spiegelt den des SSM wider. Das bedeutet, dass eine zentrale Behörde – der Ausschuss für einheitliche Abwicklung (SRB) – letztendlich für die Entscheidung verantwortlich ist, die Abwicklung einer Bank einzuleiten, während die Entscheidung operativ in Zusammenarbeit mit den nationalen Abwicklungsbehörden umgesetzt wird. Der SRB hat seine Arbeit als unabhängige Einrichtung der EU am 1. Januar 2015 aufgenommen und ist seit Januar 2016 uneingeschränkt einsatzfähig.

Am 7. Juni 2017 hat der SRB seine erste Abwicklungsentscheidung im Fall der Banco Popular getroffen. Am 23. Juni 2017 entschied der SRB in Bezug auf Banca Popolare di Vicenza und Veneto Banca, keine Abwicklungsmaßnahmen zu ergreifen, und am 24. Februar 2018 entschied er gleichermaßen hinsichtlich ABLV Bank AS und deren Tochter ABLV Bank Luxembourg S.A.

E. SRF

Mit den Regeln der Bankenunion wird bezweckt, dass eine Abwicklung zunächst von der betreffenden Bank und ihren Anteilseignern und, falls notwendig, teilweise auch von den Gläubigern der Bank finanziert wird. Jetzt steht jedoch noch eine weitere Finanzierungsquelle zur Verfügung, auf die zurückgegriffen werden kann, wenn weder die Beiträge der Anteilseigner noch die der Gläubiger der Bank ausreichen, nämlich der einheitliche Abwicklungsfonds (SRF), der vom SRB verwaltet wird. Wenn die angestrebte Mittelausstattung des SRF erreicht ist, wird er ca. 55 Mrd. EUR enthalten, was etwa 1 % der abgedeckten Einlagen im Euro-Währungsgebiet entspricht. Die Beiträge zum SRF werden von den Banken über einen Zeitraum von acht Jahren eingezahlt. Im Dezember 2015 kamen die an der Bankenunion teilnehmenden Mitgliedstaaten überein, ein System von Brückenfinanzierungsvereinbarungen ins Leben zu rufen, das den Einzelstaaten individuelle Kreditlinien bereitstellt, um ihre eigenen nationalen Kammern im SRF im Falle von Finanzierungslücken zu unterstützen. Am 24. Juli 2018 vermeldete der SRB, dass weitere 7,5 Mrd. EUR an jährlichen, im Voraus erhobenen Beiträgen zum einheitlichen Abwicklungsfonds gesammelt und somit insgesamt 24,9 Mrd. EUR erreicht wurden.

F. BRRD

Die neuen Vorschriften zur Lastenteilung, die bei einer Bankenabwicklung Anwendung finden, sind in der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) festgelegt, die vom Parlament im April 2014 angenommen wurde. In der Richtlinie sind Möglichkeiten vorgesehen, notleidende Banken abzuwickeln, ohne dass Rettungen durch die Steuerzahler erforderlich sind; dabei wird der Grundsatz umgesetzt, dass Verluste vorrangig von den Anteilseignern und Gläubigern zu tragen sind und erst dann durch den Rückgriff auf staatliche Mittel. Es laufen derzeit Gesetzgebungsverfahren zur Anpassung des BRRD, insbesondere um internationale Normen zu Verlustabsorptions- und Rekapitalisierungsfähigkeiten einzubinden; am 19. Juni 2018 verabschiedete der Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Parlaments (ECON) seinen Abschlussbericht, dessen erste Lesung im Plenum bevorsteht.

G. CRD/CRR

Durch Mindestkapitalanforderungen wird festgelegt, wie viel Kapital eine Bank halten muss, damit man davon ausgehen kann, dass sie sicher arbeiten und allein mit operativen Verlusten fertig werden kann. Während der Finanzkrise ist deutlich geworden, dass die vorherigen regulatorischen Mindestkapitalanforderungen bei einer größeren Krise zu niedrig waren. Daher wurde auf internationaler Ebene vereinbart, die jeweiligen Mindestschwellen zu erhöhen (Basel-III-Grundsätze). Im April 2013 hat das Parlament zwei Rechtsakte angenommen, mit denen die Eigenkapitalanforderungen für Banken in europäisches Recht umgesetzt werden, die vierte Eigenkapitalrichtlinie (CRD) und die Eigenkapitalverordnung (CRR). Die CRD und die CRR sind am 1. Januar 2014 in Kraft getreten.

Die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt wird durch ein einheitliches Regelwerk für alle Banken in der EU gestärkt. In den vom Parlament angenommenen Rechtsakten mussten noch einige technische Einzelheiten abschließend geregelt werden. Der Kommission wurde daher die Befugnis übertragen, ergänzende Rechtsakte (sogenannte Maßnahmen der Stufe 2) zu erlassen, in denen die fehlenden technischen Einzelheiten festgelegt werden. Diese Maßnahmen der Stufe 2 sind in der aktuellen Wahlperiode (2014-2019) sehr wichtig.

Am 23. November 2016 stellte die Kommission ein umfassendes Reformpaket zur Änderung der Bestimmungen der CRD und der CRR vor. Die zwei Legislativvorschläge zur Änderung der CRD und der CRR wurden im Parlament parallel verhandelt. Am 19. Juni 2018 verabschiedete ECON seinen vollständigen Bericht zu den Änderungsvorschlägen.

H. EDIS

Am 24. November 2015 legte die Kommission einen Legislativvorschlag vor, mit dem die Bankenunion um ein weiteres Element ergänzt werden soll, nämlich das Europäische Einlagensicherungssystem (EDIS). Der Vorschlag der Kommission baut auf den bestehenden nationalen Einlagensicherungssystemen und empfiehlt eine schrittweise Einführung des EDIS. Der Vorschlag wurde als insgesamt kostenneutral für den Bankensektor konzipiert (auch wenn Banken mit höheren Risiken höhere Beiträge als risikoärmere Banken werden zahlen müssen). Zudem werden ergänzende Sicherungsmechanismen und Maßnahmen zur Verringerung von Risiken im Bankgeschäft vorgeschlagen.

Das Europäische Parlament hat sein diesbezügliches internes Verfahren eingeleitet. Die Berichterstatterin veröffentlichte ihren Berichtsentwurf über EDIS am 4. November 2016.

Rolle des Europäischen Parlaments

Als Reaktion auf den Fahrplan hin zu einer echten WWU hat das Parlament am 20. November 2012 eine Entschließung mit dem Titel „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“ angenommen, die Empfehlungen für die Kommission zur Errichtung einer echten Bankenunion enthält. Durch die Annahme von Rechtsakten zu SSM, SRM, DGS, BRRD und CRD IV in den Jahren 2013 und 2014 hat das Parlament wesentlich zur Schaffung einer echten Bankenunion beigetragen.

Durch diese Rechtsakte erhält das Parlament eine Kontrollfunktion über die neu eingerichteten Institutionen. Die EZB ist in ihrer Rolle als Aufsichtsorgan (d. h. innerhalb des SSM) dem Parlament und dem Rat gegenüber rechenschaftspflichtig. Einzelheiten hinsichtlich der Rechenschaftspflicht gegenüber dem Parlament sind in einer Interinstitutionellen Vereinbarung (IIV) zwischen dem Parlament und der EZB festgelegt.

Bisher haben im Ausschuss für Wirtschaft und Währung vierzehn ordentliche öffentliche Anhörungen des Vorsitzes des SSM stattgefunden (18. März 2014, 3. November 2014, 31. März 2015, 19. Oktober 2015, 22. März 2016, 13. Juni 2016, 9. November 2016, 23. März 2017, 19. Juni 2017, 9. November 2017, 26. März 2018, 19. Juni 2018, 20. November 2018und 21. März 2019).

Das gleiche Verfahren gelangt beim Ausschuss für die einheitliche Abwicklung Anwendung, dessen Vorsitz sich mindestens einmal in jedem Kalenderjahr einer Anhörung über die Durchführung der Abwicklungsaufgaben durch den Ausschuss vor dem zuständigen Ausschuss des Parlaments stellen muss. Bisher haben im Ausschuss für Wirtschaft und Währung elf öffentliche Anhörungen des SRB stattgefunden (16. Juni 2015, 28. Januar 2016, 13. Juli 2016, 5. Dezember 2016, 22. März 2017, 11. Juli 2017, 4. Dezember 2017, 20. März 2018, 11. Juli 2018, 6. Dezember 2018und 2. April 2019).

Einzelheiten hinsichtlich der Rechenschaftspflicht des SRB gegenüber dem Parlament und die damit zusammenhängenden praktischen Modalitäten sind in einer Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Parlament und dem SRB, die am 24. Dezember 2015 veröffentlicht wurde, festgelegt.

 

Marcel Magnus