Die Steuerhoheit kommt den Mitgliedstaaten zu, die EU hingegen verfügt in diesem Bereich nur über begrenzte Zuständigkeiten. Da die Steuerpolitik der EU auf ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts abzielt, ist die Harmonisierung der indirekten Steuern bereits vor jener der direkten Steuern in Angriff genommen worden. Die Bekämpfung von schädlicher Steuerhinterziehung und Steuervermeidung ist aktuell eine Priorität in der Politik. Steuerliche Maßnahmen müssen von den Mitgliedstaaten einstimmig angenommen werden. Das Europäische Parlament hat ein Recht auf Anhörung in Steuerangelegenheiten, mit Ausnahme von Haushaltsfragen, bei denen es als Mitgesetzgeber fungiert.

Rechtsgrundlage

Das Kapitel über steuerliche Vorschriften (Artikel 110 bis 113) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), in dem es um die Harmonisierung der Rechtsvorschriften über Umsatzsteuern, Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern geht. Das Kapitel über die Angleichung der Rechtsvorschriften (Artikel 114 bis 118 AEUV), das sich auf Steuern erstreckt, die sich indirekt auf die Verwirklichung des Binnenmarkts auswirken, wobei Steuervorschriften nicht dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegen. Weitere steuerpolitisch relevante Vorschriften über die Freizügigkeit und den freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehr (Artikel 45 bis 66 AEUV), die Umwelt (Artikel 191 und 192 AEUV) und den Wettbewerb (Artikel 107 bis 109 AEUV).

In Steuerangelegenheiten kann die verstärkte Zusammenarbeit (Artikel 326 bis 334 AEUV) zur Anwendung kommen. Wesentlich für die Annahme von Rechtsakten über Steuervorschriften auf Unionsebene ist die Tatsache, dass der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission beschließt und das Parlament angehört wird. Die im Steuerbereich angenommenen Vorschriften umfassen Richtlinien zur Angleichung einzelstaatlicher Bestimmungen sowie Beschlüsse des Rates. Da die Kommission der festen Überzeugung ist, dass es durch die Beibehaltung des Erfordernisses der Einstimmigkeit bei allen Beschlüssen im Bereich Steuern schwierig ist, das Maß an steuerlicher Koordinierung zu erreichen, das Europa benötigt, hat sie für bestimmte Steuerbereiche Vorschläge für den Übergang zu einer Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit vorgelegt. Diese wurden von den Mitgliedstaaten jedoch abgelehnt.

Direkte Steuern umfassen die Einkommensteuer und die Vermögensbesteuerung von natürlichen Personen und Unternehmen. Die Einkommensteuer als solche fällt nicht unter die Bestimmungen der Union. (Die Maßnahmen, die die EU in diesem Bereich trifft, beruhen vielmehr auf der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs.) Die Maßnahmen der EU im Bereich der Körperschaftsteuer sind stärker entwickelt, auch wenn es sich lediglich um Maßnahmen im Zusammenhang mit den Grundsätzen des Binnenmarktes handelt. Indirekte Steuern sind Steuern, die weder auf das Einkommen noch auf das Vermögen erhoben werden. Zu ihnen zählen die Mehrwertsteuer (MwSt.), Verbrauchsteuern, Einfuhrzölle, Steuern auf Energie und andere umweltbezogene Steuern. Da die Ausarbeitung von Steuervorschriften auf Unionsebene auf ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts abzielt, ist die Harmonisierung der indirekten Steuern bereits vor jener der direkten Steuern in Angriff genommen worden und auch schon weiter vorangeschritten.

Ziele

Die steuerpolitische Strategie der Union wird in der Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Steuerpolitik in der Europäischen Union – Prioritäten für die nächsten Jahre“ erläutert. Das Recht, Steuern zu erheben, abzuschaffen oder anzupassen, obliegt weiterhin den Mitgliedstaaten. Unter der Voraussetzung, dass dabei die Unionsvorschriften eingehalten werden, steht es den Mitgliedstaaten frei, ihre Steuersysteme so zu gestalten, wie sie es für angemessen halten. Innerhalb dieses Rahmens sind die Beseitigung steuerlich bedingter Hindernisse für die grenzübergreifende Wirtschaftstätigkeit, die Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs und der Steuerhinterziehung sowie die Förderung einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden zur Sicherstellung der Kontrolle und zur Bekämpfung von Betrug die Prioritäten der Steuerpolitik der Union. Durch eine verstärkte Koordinierung der Steuerpolitik würde sichergestellt, dass mit der Steuerpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten die weiter reichenden Ziele der Unionspolitik unterstützt werden, die in der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum sowie in der Binnenmarktakte festgelegt wurden.

Initiativen und Fortschritt

Im jährlichen Tätigkeitsbericht über Besteuerung der Kommission werden die Ergebnisse der EU und die Steuerfragen dargelegt, die es noch zu regeln gilt. Nach Enthüllungen in der Presse über das wahre Ausmaß des Phänomens wurde die Bekämpfung von Steuerbetrug und aggressiver Steuerplanung zu einer politischen Priorität der vergangenen Wahlperiode (2014-2019). Darüber hinaus wird weiter auf eine Reform des Besteuerungsrahmens für Unternehmen hingearbeitet, damit die Unternehmensbesteuerung in der EU gerechter wird und besser an eine moderne digitale Wirtschaft im Binnenmarkt angepasst ist. Die Ausarbeitung eines endgültigen Mehrwertsteuersystems ist ebenfalls zu einer politischen Priorität geworden. Zu den wichtigsten Maßnahmen zählen folgende:

Mit dem Maßnahmenpaket zur Steuertransparenz (18. März 2015) sollen die Transparenz und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf grenzübergreifende Steuervorbescheide verbessert werden, indem die Zinsbesteuerungsrichtlinie aufgehoben wird, um die Rechtsvorschriften über den automatischen Informationsaustausch zu straffen, indem mögliche weitere Transparenzinitiativen in Verbindung mit länderspezifischer Berichterstattung für multinationale Unternehmen geprüft werden, indem der Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung überarbeitet wird, um seine Funktionalität und Effektivität zu steigern, indem die Steuerlücke besser quantifiziert wird (die nicht nur auf Steuervermeidung und -hinterziehung zurückgeführt werden kann) und indem man als Vorreiter für die Förderung einer größeren Steuertransparenz weltweit fungiert.

Im Aktionsplan zur Unternehmensbesteuerung (17. Juni 2015) sind eine Reihe von Initiativen festgelegt, um Steuervermeidung zu bekämpfen, nachhaltige Einnahmen sicherzustellen und das Geschäftsumfeld im Binnenmarkt zu verbessern. Im Aktionsplan wurden vier Leitziele identifiziert: a) Wiederherstellung der Einheit von Besteuerungsort und Ort der Wirtschaftstätigkeit, b) Gewähr, dass die Mitgliedstaaten die Unternehmenstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet korrekt bewerten können, c) Schaffung einer konkurrenzfähigen, wachstumsfreundlichen Unternehmensbesteuerung in der EU und d) Schutz des Binnenmarkts und konsequente Haltung der EU zu externen Aspekten der Unternehmensbesteuerung mit Maßnahmen zur Umsetzung des Aktionsplans zur Bekämpfung der Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (BEPS) der OECD sowie mit Vorgaben für den Umgang mit in Steuerbelangen kooperationsunwilligen Ländern und Initiativen zur Erhöhung der Steuertransparenz. Im Oktober 2016 schlug die Kommission eine Neuauflage der Gemeinsamen Konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB) vor.

Das Maßnahmenpaket zur Bekämpfung von Steuervermeidung (28. Januar 2016) beinhaltet konkrete Maßnahmen zur Vermeidung von aggressiver Steuerplanung, zur Verbesserung der Transparenz und zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen für alle Unternehmen in der EU. Das Paket basiert auf drei Grundsätzen: a) Gewährleistung effektiver Besteuerung in der EU (durch die Richtlinie zur Bekämpfung von Steuervermeidung und die Empfehlung bezüglich Steuerabkommen), b) mehr Steuertransparenz (Überarbeitung der Richtlinie über den automatischen Austausch von Informationen), c) Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen (Mitteilung über eine externe Strategie für effektive Besteuerung und eine schwarze Liste der Steueroasen).

Der Aktionsplan im Bereich Mehrwertsteuer (7. April 2016) enthält a) Grundsätze für ein künftiges gemeinsames europäisches Mehrwertsteuersystem, b) Maßnahmen zur Bekämpfung des Mehrwertsteuerbetrugs, c) die Aktualisierung der Rahmenregelung für Mehrwertsteuersätze, d) Pläne zur Vereinfachung und Modernisierung der Mehrwertsteuervorschriften für den elektronischen Handel und e) ein Mehrwertsteuerpaket für die KMU.

Mit dem Mehrwertsteuer-Paket für den digitalen Binnenmarkt (1. Dezember 2016) soll die Mehrwertsteuer für den grenzüberschreitenden elektronischen Handel modernisiert werden. Ziel ist es, die Befolgungskosten bei der Mehrwertsteuer für Unternehmen bei grenzüberschreitenden Warenverkäufen zu reduzieren, den grenzüberschreitenden Handel zu vereinfachen und faire Wettbewerbsbedingungen für EU-Unternehmen sicherzustellen sowie den Mehrwertsteuerbetrug zu bekämpfen und die spezielle Situation in Bezug auf elektronische Veröffentlichungen anzugehen, für die derzeit noch keine ermäßigten Sätze gelten. Mithilfe des Mehrwertsteuer-Reformpakets soll außerdem der berüchtigte „Karussellbetrug“ beendet werden. Die neuen Mehrwertsteuervorschriften sollen einfacher und einheitlicher sein, um einen neuen und endgültigen einheitlichen europäischen Mehrwertsteuerraum zu schaffen. Kurz gesagt soll das neue Mehrwertsteuersystem also weniger anfällig für Betrug und besser an die heutige digitale und mobile Wirtschaft angepasst sein.

Mit den Initiativen zur fairen Besteuerung der digitalen Wirtschaft (21. März 2018) soll ein gerechtes und effektives Besteuerungssystem sichergestellt werden, das an das digitale Umfeld angepasst ist. Zudem sollen Legislativvorschläge dazu beitragen, die digitale Präsenz vollständig nutzbar zu machen, indem die Definition einer „Betriebsstätte“ geändert und eine Definition der „wirtschaftlichen Mindestsubstanz“ eingeführt wird. Der Vorschlag der Kommission fließt auch auf internationaler Ebene in die Arbeit in diesem Bereich ein, insbesondere bei der G20 und der OECD im Zusammenhang mit dem BEPS-Projekt. In der Rede zur Lage der Union 2017 kündete Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker den „Vorschlag zur Einführung von Vorschriften auf EU-Ebene zur Besteuerung der Gewinne multinationaler Unternehmen durch die digitale Wirtschaft“ der Kommission an, und im Dezember 2017 nahm der Rat Schlussfolgerungen zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft an.

Am 1. Januar 2018 traten neue Vorschriften in Kraft, nach denen die Mitgliedstaaten den Steuerbehörden Zugang zu Daten gewähren müssen, die gemäß den Rechtsvorschriften zur Geldwäschebekämpfung gesammelt wurden. Mit den Geldwäscherichtlinien (AMLD4 und AMLD5) soll verhindert werden, dass das europäische Finanzsystem für Geldwäsche und die Terrorismusfinanzierung genutzt wird. Nationale Steuerbehörden verfügen seither über einen direkten Zugang zu Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Unternehmen, Treuhandgesellschaften und anderen juristischen Personen sowie zu Unterlagen zur Kundensorgfaltspflicht der Unternehmen. Durch die neuen Vorschriften können die Steuerbehörden schnell und effizient auf Fälle von Steuerhinterziehung und Steuervermeidung reagieren und die Art von Strukturen bekämpfen, auf die in den „Paradise Papers“ aufmerksam gemacht wurde.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat die Grundzüge der Programme der Kommission im Steuerbereich im Allgemeinen befürwortet und der Bekämpfung des Steuerbetrugs bzw. der Steuerhinterziehung und der Geldwäsche in der vergangenen Wahlperiode hohe politische Priorität eingeräumt. Die Empfehlungen des Parlaments in diesem Bereich stützten sich auf die Arbeit verschiedener Ad-hoc-Ausschüsse.

Der erste derartige Ausschuss war der Sonderausschuss zu Steuervorbescheiden und anderen Maßnahmen ähnlicher Art oder Wirkung (TAXE). Dieser wies auf ein auffälliges Paradoxon hin: Der freie Wettbewerb in Steuerangelegenheiten und die mangelnde Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten haben dazu geführt, dass der Ort der Wertschöpfung und der Ort der Besteuerung der Gewinne nicht immer übereinstimmen, was eine Aushöhlung der Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage sowie Einnahmenverluste in mehreren Ländern zur Folge hatte, die teilweise Sparmaßnahmen unterliegen.

Vor diesem Hintergrund nahm das Parlament den Abschlussbericht des TAXE-Ausschusses mit der Entschließung vom 25. November 2015 an, in der es Folgendes forderte: den systematischen Austausch von Steuervorbescheiden und Steuerdaten und die Einführung einer öffentlichen länderspezifischen Berichterstattung durch multinationale Unternehmen über die erzielten Gewinne, gezahlten Steuern und erhaltenen Zuschüsse, das Ende von Steuervergünstigungen und Unstimmigkeiten zwischen den nationalen Steuersystemen, eine verbindliche EU-weite GKKB; einen Rahmen für staatliche Beihilfen im Steuerbereich und Leitlinien zur Festlegung einer angemessenen Verrechnungspreisgestaltung und zur Definition der „wirtschaftlichen Substanz“, die Wiedereinziehung rechtswidriger staatlicher Beihilfen, die Reform des Verhaltenskodexes für die Unternehmensbesteuerung, das Einbeziehen der Steuervermeidungsbekämpfung in andere Maßnahmen und unternehmerisches Handeln, etwa durch multinationale Unternehmen, Banken, Finanzdienstleister und Steuerberater sowie den besseren Schutz interner Hinweisgeber.

Vor dem Hintergrund der „Panama-Papiere“ und der „Lux-Leaks“-Enthüllungen, die deutlich gemacht haben, dass weltweit eine bessere Zusammenarbeit und mehr Transparenz notwendig sind, knüpfte der Sonderausschuss TAX2 an die Arbeit des TAXE-Ausschusses an. Sein Abschlussbericht wurde vom Parlament mit dessen Entschließung vom 6. Juli 2016 angenommen, in der es forderte, dass die Sanktionen gegen nicht kooperierende Steuergebiete auf der schwarzen Liste der Steuerparadiese auch für Unternehmen, Banken, Wirtschaftsprüfungsunternehmen und Anwaltskanzleien gelten und dass diesen die Gewerbeerlaubnis entzogen werden kann. Das Parlament betonte die negativen Auswirkungen von Patentboxen, die in den meisten Fällen von multinationalen Unternehmen zur Steuervermeidung genutzt werden. Zudem wies es erneut auf die Vorschläge für eine GKKB und für die Verrechnungspreisgestaltung hin, die eine wichtige Rolle bei Gewinnverlagerungen spielt. Schließlich merkte das Parlament an, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen nicht immer eingehalten wurden, und forderte Abhilfemaßnahmen.

Der Untersuchungsausschuss zu Geldwäsche, Steuervermeidung und Steuerhinterziehung (PANA) baute auf der Arbeit des TAXE-Ausschusses und des TAX2-Ausschusses sowie auf der Entschließung des Parlaments vom Dezember 2015 zur transparenteren Gestaltung, Koordinierung und Harmonisierung der Politik im Bereich der Körperschaftsteuer auf, in der Herausforderungen bei der Regulierung und Überwachung in Steuerangelegenheiten ermittelt wurden.

In der Empfehlung des Europäischen Parlaments vom 13. Dezember 2017 an den Rat und die Kommission im Anschluss an die Untersuchung von Geldwäsche, Steuervermeidung und Steuerhinterziehung wurde auf die dringende Notwendigkeit der folgenden Maßnahmen hingewiesen: wirksame Durchsetzungs- und Überwachungsmechanismen für die weltweite Bekämpfung der Steuervermeidung, Steuerhinterziehung und Geldwäsche; Konsolidierung der standardisierten Informationen der Behörden und der Vernetzung zwischen ihnen sowie Zugang zu bzw. Schaffung von Registern; gemeinsamer Einsatz für die Annahme einer wirksamen und glaubwürdigen Liste von Ländern/Gebieten mit strengem Bankgeheimnis; Maßnahmen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften seitens der Steuergebiete, der Steuerpflichtigen und der Intermediäre sichergestellt wird; Verhinderung von Steuervermeidung, Steuerhinterziehung und der Verschleierung des wirtschaftlichen Eigentümers; Einsatz internationaler Druckmittel (Positivlisten) bei gleichzeitiger Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und Geldwäsche; Instrumente zum Schutz von Hinweisgebern; Optimierung der Vorgehensweise der EU mit Blick auf die Annahme von Steuervorschriften; Stärkung des Untersuchungsrechts des Parlaments und Sicherstellen einer raschen Weiterverfolgung von Empfehlungen. Zudem bedauerte das Parlament, dass einige Mitgliedstaaten nicht den politischen Willen aufbringen, Reformen und eine entsprechende Durchsetzung voranzutreiben, die eine wirksame Veränderung bewirken würden.

Der TAX3-Ausschuss (Sonderausschuss zu Finanzkriminalität, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung) sollte die Arbeit der TAXE-, TAX2- und PANA-Ausschüsse fortsetzen und Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Besteuerung der digitalen Wirtschaft, Staatsbürgerschaftsprogrammen und Mehrwertsteuerbetrug untersuchen.

Sein Abschlussbericht wurde am 26. März 2019 vom Parlament im Plenum angenommen. Darin wurde betont, dass die Steuervorschriften dringend und kontinuierlich reformiert werden müssen, damit die internationalen, unionsweiten und nationalen Steuersysteme den neuen wirtschaftlichen, sozialen und technologischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht werden können. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass die derzeitigen Steuersysteme und Methoden der Rechnungslegung nicht darauf ausgerichtet sind, mit diesen Entwicklungen Schritt zu halten und sicherzustellen, dass alle Marktteilnehmer einen fairen Beitrag zum Steueraufkommen leisten. Außerdem brachten die Mitglieder ihre Anerkennung dafür zum Ausdruck, dass die Kommission in der vergangenen Amtsperiode 26 Legislativvorschläge vorgelegt hatte, deren Ziel darin besteht, einige Steuerschlupflöcher zu schließen, die Bekämpfung von Finanzkriminalität und aggressiver Steuerplanung zu erleichtern sowie die Effizienz der Steuererhebung zu steigern und für Steuergerechtigkeit zu sorgen. Jedoch äußerten sie auch großes Bedauern darüber, dass im Rat bei wichtigen Initiativen im Zusammenhang mit der Reform der Unternehmensbesteuerung keine Fortschritte erzielt und die diesbezüglichen Verfahren aufgrund des Fehlens eines echten politischen Willens noch nicht abgeschlossen worden waren. Daher forderten sie die baldige Verabschiedung der EU-Initiativen, die noch nicht abgeschlossen worden waren, sowie die sorgfältige Überwachung ihrer Umsetzung, um die Effizienz und ordnungsgemäße Durchsetzung sicherzustellen, damit mit den vielfältigen Formen von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und aggressiver Steuerplanung Schritt gehalten werden kann. Darüber hinaus machten die Mitglieder geltend, dass die EU eine breit angelegte Strategie verfolgen muss, bei der sie die Mitgliedstaaten durch entsprechende politische Maßnahmen dabei unterstützt, von ihren gegenwärtigen schädlichen Steuersystemen zu einem Steuersystem überzugehen, das mit dem Rechtsrahmen der EU und dem Geist der EU-Verträge vereinbar ist.

Am 14. März 2019 nahm das Parlament eine Entschließung mit dem Titel „Klimawandel – eine europäische strategische, langfristige Vision für eine wohlhabende, moderne, wettbewerbsfähige und klimaneutrale Wirtschaft im Einklang mit dem Übereinkommen von Paris“ an, in der es die Mitteilung der Kommission zu diesem Thema begrüßte. In der Entschließung brachten die Mitglieder ihre Unterstützung für das Ziel, bis 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen, zum Ausdruck und forderten die Kommission auf, möglichst bald politische Optionen, auch die Einführung von Umweltsteuern, zu prüfen, damit Verhaltensänderungen herbeigeführt werden können.

 

Dario Paternoster