La política de inmigración
Uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea es contar con una política de inmigración europea global, con visión de futuro y basada en la solidaridad. La política de inmigración tiene por objeto establecer un enfoque equilibrado para abordar tanto la inmigración legal como la irregular.
Base jurídica
Artículos 79 y 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Competencias
Inmigración legal:la Unión está facultada para establecer las condiciones de entrada y residencia legal de nacionales de terceros países en un Estado miembro, también en lo relativo a la reagrupación familiar. Los Estados miembros conservan el derecho de fijar volúmenes de admisión para los nacionales de terceros países que deseen buscar trabajo en su territorio.
Integración: la Unión puede fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio. No obstante, la legislación de la Unión no prevé la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias nacionales.
Lucha contra la inmigración irregular: la Unión está obligada a impedir y reducir la inmigración irregular, sobre todo mediante una política eficaz de retorno, respetando siempre los derechos fundamentales.
Acuerdos de readmisión: la Unión está facultada para celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión, en sus países de origen o procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros.
Objetivos
Definición de un enfoque equilibrado de la inmigración: la Unión tiene como objetivo establecer un enfoque equilibrado para gestionar la inmigración legal y luchar contra la inmigración irregular. Una gestión adecuada de los flujos migratorios exige, asimismo, garantizar un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residen legalmente en los Estados miembros, mejorar las medidas de lucha contra la inmigración irregular, incluidos la trata y el tráfico de personas, y fomentar una cooperación más estrecha con terceros países en todos los ámbitos. La Unión busca establecer un nivel uniforme de derechos y obligaciones de los inmigrantes legales comparable al de los ciudadanos de la Unión.
Principio de solidaridad: con arreglo al Tratado de Lisboa, las políticas de inmigración se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero (artículo 80 del TFUE).
Logros
A. Cambios institucionales introducidos por el Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009 (1.1.5), introdujo la votación por mayoría cualificada en el ámbito de la inmigración legal, así como una nueva base jurídica para las medidas de integración. Actualmente, el procedimiento legislativo ordinario se aplica a las políticas en materia de inmigración tanto legal como irregular, por lo que el Parlamento colegisla en pie de igualdad con el Consejo. Sin embargo, el Consejo adopta en solitario, previa consulta al Parlamento, las medidas provisionales necesarias en caso de afluencia repentina de nacionales de terceros países en un Estado miembro (artículo 78, apartado 3, del TFUE).
El Tratado de Lisboa también aclaró que la Unión comparte competencias en este campo con los Estados miembros, sobre todo en lo que respecta a la cantidad de inmigrantes que pueden entrar en un Estado miembro para buscar trabajo (artículo 79, apartado 5, del TFUE). Por último, el Tribunal de Justicia goza ahora de plenas competencias jurisdiccionales en el ámbito de la inmigración y el asilo.
B. Cambios recientes en la política de inmigración
1. Enfoque Global de la Migración y la Movilidad
El «Enfoque Global de la Migración y la Movilidad» (EGMM) adoptado por la Comisión en 2011 establece un marco general para las relaciones de la Unión con terceros países en el ámbito de la migración. Se basa en cuatro pilares: inmigración legal y movilidad, inmigración irregular y trata de seres humanos, protección internacional y política de asilo y maximización de la repercusión en el desarrollo de la migración y la movilidad. Los derechos humanos de los migrantes son un tema transversal dentro de este enfoque.
2. Orientaciones estratégicas de junio de 2014
El Programa de Estocolmo para el espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ), adoptado en diciembre de 2009, expiró en diciembre de 2014 (4.2.1). En marzo de 2014, la Comisión publicó una nueva Comunicación en la que exponía su visión sobre la agenda futura del ELSJ, titulada «Una Europa abierta y segura: ha llegado la hora de hacerla realidad». De conformidad con el artículo 68 del TFUE, en sus Conclusiones de 26 y 27 de junio de 2014, el Consejo Europeo definió las «orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa para los próximos años en el espacio de libertad, seguridad y justicia» para el período 2014-2020. En este caso ya no se trata de un programa, sino de directrices orientadas hacia la transposición, aplicación y consolidación de los instrumentos jurídicos y medidas existentes. Estas orientaciones hacen hincapié en la necesidad de adoptar un planteamiento general ante la migración que optimice los beneficios de la migración legal y ofrezca protección a quienes la necesitan, combatiendo al mismo tiempo la migración irregular y gestionando de modo eficiente las fronteras. La adopción de nuevas orientaciones estratégicas sigue pendiente.
3. Agenda Europea de Migración
En mayo de 2015, la Comisión publicó la Agenda Europea de Migración. En esta Agenda se proponen tanto medidas inmediatas para hacer frente a la crisis en el Mediterráneo como acciones que se han de emprender a lo largo de los próximos años al objeto de gestionar más efectivamente todos los aspectos de la inmigración.
Sobre la base de esta Agenda, en abril de 2016 la Comisión publicó en una Comunicación sus orientaciones en materia de migración legal y asilo. En dichas orientaciones se presentan cuatro líneas de acción principales por lo que se refiere a las políticas de migración legal: revisar la Directiva sobre la tarjeta azul, atraer a la Unión a emprendedores innovadores, dotarse de un modelo más coherente y eficaz de gestión de la migración legal a escala de la Unión a través de la evaluación del marco vigente y fortalecer la cooperación con los países de origen clave, con objeto de asegurar vías legales hacia la Unión al tiempo que se mejora el retorno de las personas que no tienen derecho a quedarse.
En octubre de 2019, la Comisión publicó su último informe de situación sobre la aplicación de la Agenda Europea de Migración en el que se examinan los progresos realizados y las deficiencias detectadas en la aplicación de la Agenda. En septiembre de 2021, un año después de la adopción del nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, la Comisión adoptó su primer informe sobre migración y asilo, que abarca todos los aspectos de la gestión de la migración y hace balance de los principales avances en la política de migración y asilo durante el último año y medio. El segundo informe sobre migración y asilo se publicó el 6 de octubre de 2022.
Los cambios en este ámbito son objeto de un atento seguimiento por parte de la Red Europea de Migración, creada en 2008 como una red de expertos en materia de migración y asilo procedentes de todos los Estados miembros, que colaboran con el fin de proporcionar información objetiva, comparable y pertinente para las políticas.
4. Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo
Tal como anunció en su programa de trabajo de 2020, la Comisión publicó en septiembre de ese mismo año su Nuevo Pacto, cuyo objetivo es integrar el procedimiento de asilo en la gestión general de la migración, vinculándolo al control previo a la entrada y al retorno, y abordando, asimismo, la gestión de las fronteras exteriores, el refuerzo de la previsión, la preparación y la respuesta ante las crisis, que se acompañan de un mecanismo de solidaridad, así como las relaciones exteriores con los principales terceros países de origen y tránsito (4.2.2). Este comprende una Recomendación de la Comisión relativa al desarrollo de vías legales complementarias para obtener protección, como el reasentamiento y otras formas de admisión humanitaria, por ejemplo los programas de patrocinio comunitario, pero también vías vinculadas a la educación y el trabajo.
En abril de 2022, la Comisión propuso el paquete de medidas sobre migración legal, que incluye propuestas de revisión de la Directiva relativa al permiso único y la Directiva relativa a los residentes de larga duración. El 15 de noviembre de 2023, la Comisión propuso el paquete de medidas sobre movilidad de las capacidades y el talento, que incluye la creación de un «banco de talento» en la Unión, así como medidas que simplifican los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones con el fin de promover la movilidad estudiantil y laboral en el mercado.
El 7 de septiembre de 2022, el Parlamento Europeo y cinco presidencias rotatorias del Consejo acordaron trabajar conjuntamente con vistas a adoptar la reforma iniciada en 2016 de las normas de la Unión en materia de migración y asilo antes de las elecciones europeas de 2024.
C. Cambios legislativos recientes
Desde 2008 se ha adoptado una serie de importantes directivas en materia de inmigración, algunas de las cuales ya se han revisado.
1. Inmigración legal
Tras las dificultades halladas a la hora de adoptar una norma general que cubriese toda la inmigración laboral en la Unión, el enfoque actual consiste en adoptar legislación sectorial, por categorías de migrantes, con el fin de establecer una política de inmigración legal a escala de la Unión.
Mediante la Directiva 2009/50/CE, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, se creó la «tarjeta azul UE», un procedimiento abreviado de expedición de un permiso especial de residencia y de trabajo con unas condiciones más atractivas que permite a los trabajadores de terceros países acceder a un empleo altamente cualificado en los Estados miembros. En junio de 2016, la Comisión propuso una revisión del sistema, incluidos criterios de admisión menos estrictos, un umbral salarial más bajo, menor duración mínima del contrato de trabajo requerido, mejores disposiciones en materia de reagrupación familiar y abolición de regímenes nacionales paralelos, a la que se opusieron los Estados miembros. Tras la publicación del Nuevo Pacto, el Parlamento y el Consejo reanudaron los trabajos sobre esta revisión, y el 15 de septiembre de 2021 el Parlamento validó el acuerdo alcanzado con el Consejo. Las nuevas normas contemplan criterios de admisión más flexibles (basta con un contrato de trabajo válido o una oferta firme de empleo de seis meses), al tiempo que se reduce el umbral mínimo para los salarios que los solicitantes deben ganar para poder optar a la tarjeta azul y se facilita a los titulares de la tarjeta azul viajar entre los países de la Unión y reunirse con sus familias. La Directiva (UE) 2021/1883 se publicó en el Diario Oficial de 20 de octubre de 2021.
La Directiva relativa al permiso único (2011/98/UE) establece un procedimiento común y simplificado para los nacionales de terceros países que soliciten un permiso de residencia y de trabajo en un Estado miembro, así como un conjunto común de derechos que han de concederse a los inmigrantes legales. El último informe de ejecución, adoptado en marzo de 2019, concluyó que la falta de información de los nacionales de terceros países sobre sus derechos obstaculizan el objetivo de la Directiva de promover su integración y luchar contra su discriminación. En abril de 2022, la Comisión propuso una revisión de la Directiva con el fin de simplificar y aclarar su alcance, incluidas las condiciones de admisión y residencia de los trabajadores de baja y media cualificación. Los colegisladores están actualmente trabajando en el expediente.
La Directiva 2014/36/UE, adoptada en febrero de 2014, regula las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros. Se autoriza a los trabajadores temporeros migrantes a permanecer temporalmente de manera legal en la Unión durante un período máximo de entre cinco y nueve meses (variable en función del Estado miembro) para realizar una actividad sujeta al ritmo estacional, sin perder por ello su residencia principal en un tercer país. La Directiva precisa, asimismo, el conjunto de derechos que asiste a estos trabajadores migrantes. En julio de 2020, la Comisión publicó las directrices relativas a los trabajadores de temporada en la UE en el contexto de la pandemia de COVID-19, en las que también anunció el primer informe de ejecución para 2021.
El 15 de mayo de 2014 se adoptó la Directiva 2014/66/UE relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el marco de traslados intraempresariales. Con esta Directiva se facilita que las empresas y las multinacionales puedan destinar temporalmente a directivos, especialistas y trabajadores en formación a las sucursales y filiales ubicadas en la Unión. El primer informe de ejecución estaba previsto para noviembre de 2019.
El 11 de mayo de 2016 se adoptó la Directiva (UE) 2016/801 relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair, cuya fecha de transposición se fijó para el 23 de mayo de 2018. Sustituye a los instrumentos anteriores relativos a estudiantes e investigadores, ampliando su alcance y simplificando su aplicación.
Por último, el estatuto de los nacionales de terceros países que son residentes de larga duración en la Unión Europea sigue estando regulado por la Directiva 2003/109/CE del Consejo, modificada en 2011 con el fin de extender su ámbito de aplicación a los refugiados y otros beneficiarios de protección internacional. El informe de ejecución de marzo de 2019 señalaba que, en lugar de promover activamente el estatuto europeo de residencia de larga duración, los Estados miembros expiden principalmente permisos nacionales de residencia de larga duración; solo unos pocos nacionales de terceros países ejercen su derecho a desplazarse a otros Estados miembros. En abril de 2022, la Comisión propuso una revisión de la Directiva, con el objetivo de crear un verdadero estatuto de residente de larga duración en la Unión, en particular reforzando el derecho de los residentes de larga duración a circular y trabajar en otros Estados miembros. El Parlamento Europeo adoptó su mandato de negociación en abril de 2023. Los colegisladores están actualmente trabajando en el expediente.
2. Integración
La Directiva 2003/86/CE del Consejo establece disposiciones relativas al derecho a la reagrupación familiar, que van más allá del derecho al respeto de la vida privada y familiar del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Dado que el informe de aplicación de 2008 llegó a la conclusión de que esta Directiva no estaba siendo ni correcta ni plenamente aplicada en los Estados miembros, la Comisión publicó en abril de 2014 una Comunicación para orientar a los Estados miembros acerca del modo en que debían aplicarla. El control de adecuación en materia de migración legal de la Comisión abarca también la Directiva sobre la reagrupación familiar.
La competencia de la Unión en materia de integración es limitada. En julio de 2011 la Comisión adoptó la Agenda Europea para la Integración de los Nacionales de Terceros Países. Más recientemente, en noviembre de 2020, la Comisión presentó un Plan de Acción en materia de Integración e Inclusión para 2021-2027, en el que se establecen un marco estratégico y medidas prácticas para ayudar a los Estados miembros a integrar e incluir a los 34 millones de nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión en los ámbitos de la educación, el empleo, la asistencia sanitaria y la vivienda. El plan reúne medidas de seguimiento y el uso de nuevas herramientas digitales, así como iniciativas encaminadas a fomentar la participación de los migrantes en la sociedad, aumentar las oportunidades para obtener financiación de la Unión, y crear alianzas entre múltiples partes interesadas a distintos niveles de gobernanza. Entre los instrumentos existentes se encuentran el Foro Europeo de la Migración, el Portal Europeo sobre Integración, la Red Europea de Integración y el recién creado Grupo de Expertos sobre las opiniones de los migrantes en el ámbito de la migración, el asilo y la integración, que se reunió por primera vez en noviembre de 2020 y ha celebrado reuniones periódicas desde entonces.
Los instrumentos de financiación especializados para apoyar las políticas nacionales de integración se basan en el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y el Fondo Social Europeo (FSE+) en el nuevo marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027.
3. Inmigración irregular
La Unión ha adoptado importantes actos legislativos para luchar contra la inmigración irregular:
- El paquete de medidas sobre la ayuda a la inmigración irregular incluye la Directiva 2002/90/CE del Consejo, que establece una definición común del delito de ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, y la Decisión Marco 2002/946/JAI, que impone sanciones penales a esta conducta. Este paquete de medidas se completa con la Directiva 2004/81/CE del Consejo, que prevé la expedición de un permiso de residencia a víctimas de la trata o del tráfico ilícito de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes (sobre la trata, véase la ficha sobre la cooperación judicial en materia penal 4.2.6). En mayo de 2015, la Comisión aprobó el Plan de Acción de la UE contra el tráfico ilícito de migrantes (2015-2020) y, de conformidad con el Plan de Acción, efectuó una evaluación REFIT sobre la aplicación del marco jurídico existente, precedida de una consulta pública. La Comisión constató que, en ese momento, no había pruebas suficientes de actuación penal real y repetida contra personas u organizaciones por realizar labores de ayuda humanitaria y concluyó que el marco jurídico de la Unión que afronta el tráfico ilícito de migrantes sigue siendo necesario en el contexto actual. En una Resolución del Parlamento de 5 de julio de 2018 se pedía a la Comisión que elaborara directrices para los Estados miembros destinadas a impedir la penalización de la ayuda humanitaria; en septiembre de 2018 se celebró una audiencia sobre esta cuestión. En el marco de su Nuevo Pacto, la Comisión publicó una Comunicación en la que se ofrecían directrices para interpretar la Directiva de ayuda a la entrada, estableciendo que no se puede tipificar como delito el cumplimiento de la obligación legal de rescatar personas en situaciones de dificultad en el mar, pero sin llegar a exigir esfuerzos adicionales, dejando las actividades de búsqueda y salvamento en manos de ONG y buques privados. Tras una consulta pública, en septiembre de 2021 la Comisión adoptó un Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025). La trata de seres humanos se aborda en la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas. En diciembre de 2022, la Comisión propuso una refundición de la Directiva 2011/36/UE. Los colegisladores están actualmente trabajando en el expediente.
- La Directiva sobre retorno (2008/115/CE) contempla normas y procedimientos comunes de la Unión para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. El primer informe sobre su aplicación se adoptó en marzo de 2014. Por otra parte, la Comisión publicó, en septiembre de 2015, el Plan de Acción de la UE en materia de retorno y, a continuación, en octubre de ese mismo año, el Consejo adoptó sus Conclusiones sobre el futuro de la política de retorno. En marzo de 2017, la Comisión complementó el Plan de Acción con una Comunicación titulada «Una política de retorno más eficaz en la Unión Europea — Un Plan de Acción renovado» y una Recomendación sobre la manera de lograr que los retornos sean más eficaces. En septiembre de 2017 publicó la actualización de su «Manual de Retorno», en el que ofrece asesoramiento sobre la ejecución por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros de las tareas relacionadas con el retorno. Además, en 2016, el Parlamento y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2016/1953 relativo al establecimiento de un documento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), recientemente renovada y reforzada, asiste cada vez más a los Estados miembros en sus actividades relacionadas con el retorno. En septiembre de 2018, la Comisión propuso una revisión específica de la Directiva sobre retorno para acelerar los procedimientos, que incluía un nuevo procedimiento fronterizo para los solicitantes de asilo, procedimientos y normas más claros para impedir los abusos, la creación de programas de retorno voluntario eficientes en los Estados miembros y normas más claras sobre la detención. Una evaluación de impacto específica del Parlamento concluyó que la propuesta conllevaría costes considerables para los Estados miembros debido a un mayor recurso al internamiento. No existían pruebas claras de que la propuesta pudiese aumentar la efectividad de los retornos, pero era probable que diese lugar a violaciones de los derechos fundamentales de los migrantes en situación irregular. En la Resolución del Parlamento, de 17 de diciembre de 2020, sobre la aplicación de la Directiva sobre retorno se subraya que la eficacia de la política de retorno de la Unión no solo debe medirse en términos de tasas de retorno, sino que también debe tener en cuenta el respeto de los derechos fundamentales y las garantías procesales. La ponente (Tineke Strik, Verts/ALE) publicó su proyecto de informe el 21 de febrero de 2020. Los colegisladores están actualmente trabajando en el expediente. En su nuevo Pacto, la Comisión avanza hacia un sistema común de la Unión para la gestión de los retornos, con un mayor apoyo operativo a los Estados miembros, y con Frontex como brazo operativo de la política de retorno de la Unión, además de la designación de un coordinador de retornos respaldado por una nueva Red de Alto Nivel para el Retorno. En marzo de 2022 se nombró a la primera coordinadora de retornos de la Unión, Mari Juritsch. La Comisión publicó su Estrategia de la UE sobre retorno voluntario y reintegraciónen abril de 2021, su documento estratégico «Hacia una estrategia operativa para unos retornos más eficaces» en enero de 2023 y su Recomendación sobre el reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno y la emisión de decisiones de retorno en marzo de 2023. La propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración (4.2.2) también propone el patrocinio del retorno como medida de solidaridad mediante la que los Estados miembros pueden asistir a otros Estados miembros en situación de presión migratoria.
- La Directiva sobre sanciones a los empleadores (2009/52/CE) especifica las sanciones y medidas aplicables en los Estados miembros a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular. El primer informe sobre su aplicación se presentó el 22 de mayo de 2014. Tras anunciar el Nuevo Pacto, la Comisión adoptó una Comunicación sobre la aplicación de la Directiva en septiembre de 2021, con el objetivo de reforzar su aplicación protegiendo al mismo tiempo los derechos de los migrantes irregulares.
- Desde 2001, los Estados miembros reconocen mutuamente sus respectivas decisiones de expulsión (Directiva 2001/40/CE), por lo que la decisión de un Estado miembro de expulsar a un nacional de un tercer país presente en otro Estado miembro es respetada y ejecutada.
Al mismo tiempo, la Unión está negociando y celebrando acuerdos de readmisión con los países de origen y de tránsito para el retorno de los migrantes irregulares y coopera con estos países en la lucha contra la trata de seres humanos. Estos acuerdos prevén que los Comités Mixtos de Readmisión supervisen su aplicación. También están vinculados a acuerdos de facilitación de la expedición de visados, que tienen por objeto ofrecer los incentivos necesarios para las negociaciones de readmisión en el tercer país de que se trate sin aumentar la migración irregular.
La Comisión también ha celebrado acuerdos informales sobre retorno y readmisión, que han sido objeto de duras críticas por parte del Parlamento, ya que escapan a sus competencias de control, y que han planteado cuestiones en materia de responsabilidad y transparencia.
La Comisión ha propuesto planes de acción de la Unión para el Mediterráneo Central (noviembre de 2022), la ruta de los Balcanes Occidentales (diciembre de 2022), la rutas del Mediterráneo Occidental y del Atlántico (junio de 2023) y la ruta del Mediterráneo Oriental (octubre de 2023).
Papel del Parlamento Europeo
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento ha participado activamente, en cuanto colegislador de pleno derecho, en la aprobación de nueva legislación relacionada con la inmigración, ya sea legal o irregular.
El Parlamento ha aprobado numerosas resoluciones de propia iniciativa sobre la migración, entre ellas su Resolución, de 12 de abril de 2016, sobre la situación en el mar Mediterráneo y necesidad de un enfoque integral de la Unión sobre la migración, su Resolución, de 20 de mayo de 2021, sobre nuevas vías para la migración laboral legal y su Resolución de propia iniciativa, de 25 de noviembre de 2021, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre política y legislación en materia de migración legal.
Más información sobre este tema:
Georgiana Sandu