La Comisión Europea  

La Comisión es la institución de la Unión que tiene el monopolio de la iniciativa legislativa e importantes poderes ejecutivos en ámbitos como la competencia y el comercio exterior. Es el principal órgano ejecutivo de la Unión Europea y está formada por un colegio de comisarios compuesto por un representante por Estado miembro. Además, preside los comités competentes para la aplicación del Derecho de la UE. Se ha sustituido el antiguo sistema de comitología por nuevos instrumentos jurídicos, a saber, los actos de ejecución y los actos delegados.

Base jurídica  

Artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 234, 244 a 250, 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (Tratado de Fusión)[1].

Evolución histórica  

En los inicios, cada Comunidad estaba dotada de su propio ejecutivo: una Alta Autoridad para la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) y una Comisión para cada una de las dos Comunidades creadas por el Tratado de Roma (1957), esto es, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Estos tres ejecutivos se fusionaron en uno, la Comisión Europea, el 8 de abril de 1965, mediante el Tratado de Fusión (1.1.2).

Composición y estatuto  

A. Número de miembros

Durante muchos años, la Comisión estuvo compuesta por al menos uno y no más de dos comisarios por cada Estado miembro. En un principio, el Tratado de Lisboa preveía, a partir del 1 de noviembre de 2014, un número de comisarios correspondiente a dos tercios del número de Estados miembros. Paralelamente, se introducía un elemento de flexibilidad al conceder al Consejo Europeo la posibilidad de determinar el número definitivo de comisarios (artículo 17, apartado 5, del TUE). En 2009, el Consejo Europeo decidió que el número de miembros de la Comisión continuase siendo igual al número de Estados miembros.

B. Procedimiento de designación

El Tratado de Lisboa establece que el Consejo Europeo, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas (tal y como se establece en la Declaración n.º 11 relativa a los apartados 6 y 7 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea aneja al Tratado de Lisboa), propondrá al Parlamento un candidato a presidente de la Comisión por mayoría cualificada. El Parlamento elige al candidato por mayoría de los miembros que lo componen (artículo 17, apartado 7, del TUE).

El Consejo de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el Consejo»), por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo, aprueba la lista de las demás personalidades que se proponga designar miembros de la Comisión, de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro.

El presidente y los demás miembros de la Comisión, incluido el alto representante de la Unión para asuntos exteriores y política de seguridad, se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento y, a continuación, son nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

Desde el Tratado de Maastricht, el mandato de comisario coincide con la legislatura del Parlamento, que es de cinco años y es renovable.

C. Obligación de rendir cuentas

1. Responsabilidad personal (artículo 245 del TFUE)

Los miembros de la Comisión:

  • ejercerán sus funciones con absoluta independencia, en interés general de la Unión; en particular, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo externo, y
  • no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no.

Todo miembro de la Comisión que haya incumplido alguna de las obligaciones mencionadas o cometido una falta grave podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia, a instancias del Consejo o de la propia Comisión (artículo 247 del TFUE).

2. Responsabilidad colectiva

La Comisión es responsable colectivamente ante el Parlamento, en virtud del artículo 234 del TFUE. Si este último aprueba una moción de censura en su contra, los miembros de la Comisión deben dimitir colectivamente de sus cargos, incluido el alto representante de la Unión para asuntos exteriores y política de seguridad en la medida en que afecte a sus competencias en la Comisión.

Organización y funcionamiento  

La Comisión desempeña sus funciones bajo la orientación política de su presidente, que decide sobre su organización interna. El presidente reparte los distintos sectores de actividad entre los comisarios. De este modo, se asigna a cada comisario la responsabilidad de un sector político determinado y la autoridad sobre los departamentos administrativos correspondientes. Previa aprobación del Colegio, el presidente nombra a los vicepresidentes de entre los comisarios. El alto representante es automáticamente vicepresidente de la Comisión. El presidente actual, Jean-Claude Juncker, decidió organizar el Colegio en siete grupos dirigidos por vicepresidentes. Todo miembro de la Comisión debe presentar su dimisión si el presidente, previa aprobación del Colegio, así se lo pide.

La Comisión dispone de una Secretaría General que comprende 31 departamentos temáticos (direcciones generales) encargados de desarrollar, gestionar y ejecutar las políticas, la legislación y la financiación de la Unión. Además, existen dieciséis departamentos especializados (servicios) que se ocupan de cuestiones ad hoc u horizontales. Entre ellos figuran la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, el Servicio Jurídico, los Archivos Históricos, la Oficina de Publicaciones, el Centro Europeo de Estrategia Política, y el Grupo de Trabajo sobre las negociaciones con el Reino Unido con arreglo al artículo 50. También existen seis agencias ejecutivas, como la Agencia Ejecutiva de Investigación, que desempeñan tareas que la Comisión ha delegado en ellas pero tienen su propia personalidad jurídica. Salvo algunas excepciones, la Comisión toma sus decisiones por mayoría (artículo 250 del TFUE).

La Comisión se reúne todas las semanas para debatir cuestiones sensibles desde el punto de vista político y aprobar las propuestas que deben acordarse por procedimiento oral, mientras que los asuntos menos sensibles se aprueban por procedimiento escrito. Las medidas relativas a la gestión o la administración se pueden adoptar mediante un sistema de delegación de poderes, por el que el Colegio faculta a uno de sus miembros para adoptar decisiones en su nombre (sistema especialmente importante en ámbitos como las ayudas agrícolas o las medidas antidumping), o mediante la subdelegación, por la que la adopción de decisiones se delega en un nivel administrativo, normalmente en los directores generales.

Atribuciones  

A. Derecho de iniciativa

Por regla general, la Comisión tiene el monopolio de la iniciativa en el proceso legislativo de la Unión (artículo 17, apartado 2, del TUE). Así pues, elabora las propuestas legislativas que han de aprobar las dos instituciones con competencias de toma de decisiones, que son el Parlamento Europeo y el Consejo.

1. Plena iniciativa: facultad de presentación de propuestas

a. Iniciativa legislativa

La facultad de presentación de propuestas constituye la modalidad completa del derecho de iniciativa, en la medida en que, por una parte, siempre es exclusiva y, por otra, es relativamente restrictiva para la autoridad que toma las decisiones, que no puede decidir en ausencia de propuesta ni sobre bases distintas de la propuesta presentada.

La Comisión elabora y presenta al Consejo y al Parlamento todas las propuestas legislativas (reglamentos y directivas) que la aplicación de los Tratados requiera (1.2.3).

b. Iniciativa presupuestaria

La Comisión elabora el proyecto de presupuesto, que se somete al Consejo y al Parlamento de conformidad con el artículo 314 del TFUE (1.2.5).

c. Relaciones con terceros países

Actuando por mandato del Consejo, la Comisión es la encargada de negociar los acuerdos internacionales con arreglo a los artículos 207 y 218 del TFUE, que, a continuación, se someten al Consejo para su conclusión. Esto incluye las negociaciones de adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 6, apartado 2, del TUE). El alto representante negocia los acuerdos en materia de política exterior y de seguridad. En virtud del artículo 50 del TUE y del artículo 218, apartado 3, del TFUE, la Comisión también presenta recomendaciones sobre la apertura de negociaciones para la retirada de la Unión.

2. Iniciativa limitada: facultad de recomendación o de dictamen

a. En el contexto de la Unión Económica y Monetaria (2.6.2)

La Comisión desempeña un papel importante en la gestión de la Unión Económica y Monetaria (UEM). En concreto, presenta al Consejo:

  • recomendaciones para la elaboración de un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y advertencias si dichas políticas comportan un riesgo de incompatibilidad con las orientaciones (artículo 121, apartado 4, del TFUE);
  • propuestas de evaluación al Consejo para que determine si un Estado miembro presenta un déficit excesivo (artículo 126, apartado 6, del TFUE);
  • recomendaciones sobre las medidas que cabe adoptar en caso de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro no perteneciente a la zona del euro, de conformidad con el artículo 143 del TFUE;
  • recomendaciones para el establecimiento del tipo de cambio entre la moneda única y las otras monedas y la formulación de orientaciones generales para la política de tipos de cambio, de conformidad con el artículo 219 del TFUE;
  • evaluaciones de los planes nacionales de acción y proyectos de recomendaciones para cada país en el marco del Semestre Europeo.

b. En el marco de la política exterior y de seguridad común

En este ámbito se han transferido numerosas competencias de la Comisión al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). No obstante, la Comisión puede apoyar al alto representante cuando plantee al Consejo cualquier decisión relacionada con la política exterior y de seguridad común (artículo 30 del TUE). El alto representante es al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión.

B. Competencias de control de la aplicación del Derecho de la Unión

Los Tratados confían a la Comisión el cometido de velar por su buena aplicación y por la de las decisiones tomadas para este fin (Derecho derivado). Se trata de su función de «guardiana de los Tratados». Esta función la desempeña principalmente a través del procedimiento que se aplica a los Estados miembros que hayan incumplido una de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados, previsto por el artículo 258 del TFUE.

C. Competencias de ejecución

1. Conferidas por los propios Tratados

Las principales son: la ejecución del presupuesto (artículo 317 del TFUE); la facultad de autorizar a los Estados miembros a que tomen las medidas de salvaguardia previstas por los Tratados, en particular en períodos de transición (por ejemplo, artículo 201 del TFUE); y las facultades en materia de competencia, en particular el control de las ayudas estatales conforme al artículo 108 del TFUE.

En los paquetes de rescate financiero relacionados con la crisis de la deuda que atraviesan algunos Estados miembros, la Comisión es responsable de la gestión de los fondos obtenidos y garantizados por el presupuesto de la UE. Asimismo, posee atribuciones para modificar el procedimiento de votación del Consejo de Gobernadores del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para que pase de la unanimidad a la mayoría cualificada especial (85 %) cuando la Comisión concluya (conjuntamente con el BCE) que la no adopción de una decisión de conceder asistencia financiera amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro (artículo 4, apartado 4, del Tratado MEDE) (2.6.8).

2. Delegadas por el Parlamento y el Consejo

De conformidad con el artículo 291 del TFUE, la Comisión ejerce las competencias que le son conferidas para la ejecución de los actos legislativos adoptados por el Parlamento y el Consejo.

El Tratado de Lisboa introdujo nuevas «normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión» (artículo 291, apartado 3, del TFUE y Reglamento (UE) n.º 182/2011), que sustituyen los antiguos mecanismos de los comités por dos nuevos instrumentos: el procedimiento consultivo y el procedimiento de examen. Se incluye formalmente el derecho de control del Parlamento y del Consejo y, en casos de conflicto, se contempla un procedimiento de recurso.

3. Actos delegados

El Tratado de Lisboa también introdujo una nueva categoría de disposiciones jurídicas, que se sitúan entre los actos legislativos y de ejecución. Estos «actos no legislativos delegados» (artículo 290 del TFUE) son «actos de alcance general que completan o modifican determinados elementos no esenciales del acto legislativo» (también denominado «acto de base»). En principio, el Parlamento tiene los mismos derechos de supervisión que el Consejo.

D. Competencias de regulación y consulta

Los Tratados rara vez atribuyen a la Comisión plenas competencias de regulación. No obstante, un ejemplo de ello es el artículo 106 del TFUE, que habilita a la Comisión para que vele por la aplicación de las normas de la Unión en relación con las empresas públicas y las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general. Asimismo, se contempla que, cuando sea necesario, la Comisión dirija a los Estados directivas o decisiones apropiadas.

Los Tratados atribuyen a la Comisión competencias para formular recomendaciones o presentar informes y dictámenes en numerosos casos. Asimismo, prevén su consulta para la adopción de determinadas decisiones, como las decisiones de admisión de nuevos miembros a la Unión (artículo 49 del TUE). La Comisión también es consultada, en particular, sobre modificaciones de los estatutos de otras instituciones y órganos, como el Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo, el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo y el Estatuto del Tribunal de Justicia.

Papel del Parlamento Europeo  

La Comisión es el principal interlocutor del Parlamento en asuntos legislativos y presupuestarios. El control parlamentario del programa de trabajo de la Comisión y su ejecución ha adquirido una importancia cada vez mayor a la hora de garantizar una mayor legitimidad democrática para la gobernanza de la Unión.

 

[1]DO P 152 de 13.7.1967, p. 2. 

Petr Novak