El Fondo Social Europeo

El Fondo Social Europeo (FSE) fue establecido en virtud del Tratado de Roma con el fin de mejorar las posibilidades de movilidad y empleo de los trabajadores en el mercado común. Sus funciones y normas operativas fueron revisadas posteriormente para reflejar los cambios en la situación económica y laboral de los Estados miembros, así como la evolución de las prioridades políticas definidas a escala de la Unión.

Base jurídica

Artículos 162 a 164, 174, 175, 177 y 178 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la adopción de las normas generales aplicables a los Fondos Estructurales está sometida ahora al procedimiento legislativo ordinario.

Objetivos

De conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1304/2013, el FSE tiene por objeto mejorar las oportunidades de empleo, reforzar la inclusión social, luchar contra la pobreza, promover la educación, la adquisición de capacidades y el aprendizaje permanente y llevar a cabo políticas de inclusión activas, sostenibles y exhaustivas.

De acuerdo con sus prioridades, el FSE trata de:

  • promover unos niveles elevados de empleo y de calidad del empleo, mejorar el acceso al mercado laboral, fomentar la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores y facilitar su adaptación al cambio industrial;
  • propiciar un elevado nivel de educación y formación para todos y apoyar la transición de la educación al empleo entre los jóvenes;
  • luchar contra la pobreza, auspiciar la inclusión social y fomentar la igualdad de género, la no discriminación y la igualdad de oportunidades.

Resultados

A. Periodos de programación anteriores

El FSE fue el primer Fondo Estructural. En los primeros años, hasta 1970, reembolsaba a los Estados miembros el 50 % de los costes de formación profesional y reinstalación de los trabajadores víctimas de reestructuraciones económicas. En total, prestó asistencia a más de dos millones de personas durante ese periodo. En 1971, mediante una Decisión del Consejo, se aumentaron sustancialmente los recursos del Fondo y se modificó el sistema para exigir a los Estados miembros la presentación previa de las solicitudes de ayuda. En 1983, con una nueva reforma (en virtud de la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983) se reorientó el Fondo hacia la lucha contra el desempleo de los jóvenes y la ayuda a las regiones más necesitadas. Al introducir en el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCE) el objetivo de la cohesión económica y social en el marco de la Comunidad, el Acta Única Europea de 1986 preparó el terreno para una reforma exhaustiva (con arreglo a los Reglamentos de 24 de junio y de 19 de diciembre de 1988) destinada básicamente a introducir un enfoque coordinado de la programación y el funcionamiento de los Fondos Estructurales. El Tratado de Maastricht amplió el alcance de la ayuda del FSE, tal como se describe en el artículo 146 (según la numeración del TCE anterior al Tratado de Lisboa), para incluir la «adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas de producción». En el siguiente periodo de programación (1994-1999) se duplicó el nivel de la financiación asignada a la cohesión económica y social (141 000 millones de ecus). Se confirmaron las iniciativas comunitarias, que habían sido proyectos piloto en el periodo anterior, y se le asignó un presupuesto más sustancial (9 % de los recursos totales de los Fondos Estructurales). Se facilitó la cofinanciación de dos programas destinados a apoyar proyectos transnacionales innovadores: «ADAPT», destinado a ayudar a empresarios y trabajadores a anticiparse al cambio industrial y a hacer frente a sus efectos, y «Empleo», cuyos cuatro apartados promovían la integración de los grupos vulnerables en el mercado laboral.

En el ámbito de la Agenda 2000, se simplificó el marco general de los Fondos Estructurales para el periodo de programación 2000-2006. Al FSE, con un presupuesto de 60 000 millones de euros, se le encargó la doble tarea de contribuir a la política de cohesión y a la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) (2.3.3) y se redefinió su ámbito de intervención en consecuencia. Se cofinanció únicamente una iniciativa comunitaria: EQUAL, centrada en apoyar proyectos innovadores y transnacionales tendentes a abordar la discriminación y las desventajas en el mercado laboral.

En el periodo de programación 2007-2013 se conservaron solo tres Fondos Estructurales, a saber, el FSE, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión. Juntos debían alcanzar los objetivos de convergencia (al que se asignó el 81 % de los recursos), competitividad regional y empleo (se asignó el 16 % de sus recursos a regiones no incluidas en el objetivo de convergencia) y cooperación territorial europea para promover el desarrollo armonioso en toda la Unión (2,5 % de los recursos).

Los recursos de los Fondos Estructurales se distribuyen entre los Estados miembros de acuerdo a una fórmula que tiene en cuenta la población y su densidad, la prosperidad regional, el desempleo y el nivel de educación. La correspondiente negociación entre los Estados miembros coincide con la del marco financiero plurianual (MFP) de un determinado periodo. Una de las características principales de los Fondos Estructurales es el principio de adicionalidad, por el que los Estados miembros no pueden utilizar dichos Fondos para gastos nacionales que habrían programado en cualquier caso.

En el periodo 2007-2013, el FSE, junto con los demás instrumentos financieros de la política de cohesión de la Unión, cumplió una función clave en el marco del plan de acción de recuperación de la Unión, adoptado por el Consejo Europeo en diciembre de 2008, así como en el Plan Europeo de Recuperación Económica coordinado, presentado por la Comisión en noviembre de ese mismo año.

B. Periodo de programación actual (2014-2020)

1. Cinco Fondos Estructurales regidos por normas comunes

Los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el periodo 2014-2020, a saber, el FEDER, el FSE, el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), se rigen en la actualidad por un conjunto de normas comunes. Por otra parte, una serie de reglamentos específicos para cada fondo define los ámbitos de intervención y otras particularidades. El Reglamento (UE) n.º 1303/2013, de 17 de diciembre de 2013, define principios, reglas y normas comunes para la aplicación de los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. El Reglamento (UE) n.º 1304/2013, de 17 de diciembre de 2013, establece las misiones del Fondo Social Europeo (FSE), incluidos el ámbito de sus ayudas, disposiciones específicas y las categorías de gastos subvencionables.

Con una asignación global de 74 000 millones de euros (en comparación con el importe programado de 75 000 millones de euros para el periodo 2007-2013), el FSE cofinancia programas operativos nacionales o regionales, cuya duración coincide con los siete años del marco financiero plurianual y que son propuestos por los Estados miembros y aprobados por una decisión de la Comisión.

Se centra en los cuatro objetivos temáticos siguientes:

  • promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad laboral;
  • promover la inclusión social y luchar contra la pobreza y la discriminación;
  • invertir en educación, formación y formación profesional para la adquisición de capacidades y un aprendizaje permanente;
  • mejorar la capacidad institucional de las autoridades públicas y las partes interesadas y la eficiencia de la administración pública.

El papel del FSE se ha reforzado en el periodo 2014-2020 con la asignación a este Fondo de un porcentaje mínimo jurídicamente vinculante del 23,1 % de los recursos totales destinados a la cohesión.

2. Fondo Social Europeo e Iniciativa de Empleo Juvenil

El Reglamento del FSE comprende la Iniciativa de Empleo Juvenil (IEJ), que se financia con los siguientes fondos: las asignaciones del FSE a los Estados miembros (3 200 millones de euros), una línea presupuestaria específica de la Unión (3 200 millones de euros) y la cofinanciación nacional de la parte correspondiente al FSE. La IEJ apoya a los jóvenes que ni estudian ni trabajan ni siguen ninguna formación (ninis) en las regiones cuyo nivel de desempleo juvenil supera el 25 %. En febrero de 2015, a fin de acelerar la puesta en marcha de la Iniciativa en los Estados miembros, la Comisión propuso una enmienda al Reglamento del FSE para aumentar del 1-1,5 % al 30 % el porcentaje de prefinanciación de la IEJ (que ha de abonarse tras la adopción de los programas operativos) para el presupuesto de 2015.

A principios de 2017, para celebrar el sexagésimo aniversario del Fondo, la Comisión informó de que solo en el periodo 2007-2013 este había ayudado a casi diez millones de europeos a encontrar empleo. La comisaria Marianne Thyssen se refirió al FSE como «sesenta años de historias de éxito» e hizo hincapié en que se trataba de una inversión directa en los ciudadanos. La ocasión marcó asimismo el inicio de la reflexión sobre la financiación en capital humano en la Unión más allá de 2020.

El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó su propuesta de marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027. Incluía un renovado Fondo Social Europeo Plus (FSE+) con un presupuesto de 101 000 millones de euros con vistas a apoyar la aplicación de los principios del pilar europeo de derechos sociales. El FSE+ fusionará el Fondo Social Europeo (FSE), la Iniciativa de Empleo Juvenil (IEJ), el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD), el Programa de la Unión para el Empleo y la Innovación Social (EaSI) y el programa en el ámbito de la salud.

Las prioridades del FSE + son:

  • fomentar reformas para mejorar la resiliencia económica y social y la convergencia social al alza, y la accesibilidad, la resiliencia y la eficacia de los sistemas de asistencia sanitaria y las políticas de salud pública, en especial mediante una mejor adaptación a las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo;
  • invertir en educación y capacidades (especialmente las competencias digitales básicas) a fin de adaptarse a las necesidades de la economía, promover el empleo mediante acciones que permitan la (re)incorporación al mercado laboral, sobre todo para los jóvenes y los desempleados de larga duración, y abordar nuevos riesgos para la salud relacionados con los cambios en las formas de trabajo;
  • atención específica a la situación de los migrantes y su integración en el mercado laboral;
  • promover la inclusión social, garantizando un nivel elevado de protección de la salud, evitando y combatiendo la pobreza y la desigualdad;
  • apoyar la movilidad en el mercado laboral y la innovación social;
  • reducir las desigualdades de acceso a la salud pública y asistencia sanitaria de calidad entre los Estados miembros, proteger a los ciudadanos frente a graves amenazas para la salud transfronterizas, reforzar los sistemas de salud con especial atención a su transformación digital y apoyar la legislación de la Unión en materia de salud.

3. Instrumentos de integración en el mercado laboral que complementan el FSE

El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) se creó como un instrumento de la política de competitividad, no de cohesión, del MFP 2007-2013 para apoyar a los trabajadores despedidos a causa de cambios estructurales importantes en los patrones del comercio mundial debidos a la globalización. Mientras que el FSE apoya programas plurianuales dirigidos a alcanzar los objetivos estructurales a largo plazo de mantener o reinsertar a las personas en el mercado laboral, el FEAG responde a emergencias específicas, como despidos masivos debidos a la globalización, durante un periodo de tiempo limitado.

A la luz de la crisis, el Reglamento FEAG [Reglamento (CE) n.º 1927/2006] se modificó temporalmente hasta el final de 2011 para cubrir los despidos consecuencia de dicha crisis, así como para ofrecer tasas de cofinanciación comprendidas entre el 50 % y el 65 %. El Parlamento y el Consejo adoptaron el nuevo Reglamento del FEAG para el periodo 2014-2020 [Reglamento (UE) n.º 1309/2013] en diciembre de 2013, con un presupuesto de hasta 150 millones de euros. Además de los despidos causados por los cambios estructurales debidos a la globalización, cubre los despidos derivados de las crisis económicas y financieras mundiales.

El 2 de mayo de 2018, la Comisión propuso un nuevo FEAG revisado con un presupuesto de 1 600 millones de euros que se ampliará para cubrir a los trabajadores que pierden su empleo como resultado de una reestructuración provocada por la automatización o la digitalización. El umbral para el número de despidos que puede activar el apoyo del FEAG también se reducirá de 500 a 250.

Papel del Parlamento Europeo

La influencia del Parlamento Europeo sobre el FSE ha ido aumentando con el transcurso de los años. En virtud del Tratado de Maastricht, las disposiciones generales que regulan los Fondos se sometían a su aprobación y, con arreglo al Tratado de Ámsterdam, la adopción de normas de aplicación relativas al FSE está sujeta al procedimiento de codecisión. El Parlamento considera que el FSE es el instrumento más importante de la Unión para combatir el desempleo. Por ello, siempre ha preconizado el funcionamiento eficiente del Fondo y ha solicitado una legislación y unos procedimientos más sencillos para aumentar la eficacia y la calidad de la ayuda del FSE.

Con el paso de los años, el Parlamento ha ampliado el alcance de la ayuda del FSE a fin de abarcar los esfuerzos para luchar contra la desigualdad entre hombres y mujeres, la discriminación y la exclusión social facilitando el acceso de los grupos vulnerables al empleo. Apoyó la propuesta de la Comisión relativa a la contribución del FSE para afrontar la crisis económica y, en su resolución de 7 de octubre de 2010, el Parlamento pidió reforzar el FSE como el motor principal para la aplicación de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

Gracias al Parlamento, en el periodo de programación (2014-2020) el FSE suma el 23,1 % de la financiación total de la Unión destinada a la cohesión, y un 20 % de la asignación del FSE a cada Estado miembro deberá dedicarse a la inclusión social. Con arreglo a la propuesta de MFP para 2021-2027, estas cifras se incrementarán respectivamente hasta un 27 % y un 25 % (de los cuales 2 % para los más desfavorecidos). El Parlamento también insistió en que el FEAG se abriera a nuevas categorías de beneficiarios, como los trabajadores por cuenta propia.

Ante la reciente oleada de refugiados, el Parlamento, en una resolución de 5 de julio de 2016, recordó que la integración profesional es un trampolín para la inclusión social y destacó que puede recurrirse al FSE para financiar medidas que faciliten la integración de los refugiados en los mercados de trabajo europeos, al tiempo que reclamaba un aumento de la importancia de este Fondo. La Comisión asumió estas preocupaciones en su propuesta de MFP para 2021-2027, de 2 de mayo de 2018, al añadir a las prioridades del FSE+ una referencia específica a los migrantes y a su integración en el mercado laboral.

 

Stefan Schulz