La energía nuclear producida actualmente es el resultado de un proceso de fisión nuclear, que implica la división de átomos de uranio para generar energía. La energía nuclear es una alternativa a los combustibles fósiles que genera pocas emisiones de carbono y constituye un elemento esencial de la combinación energética de 14 de los 28 Estados miembros. Representa cerca del 30 % de la electricidad producida en la Unión. Sin embargo, a raíz del accidente de Chernóbil en 1986 y de la catástrofe nuclear de Fukushima (Japón) en 2011, ha surgido una intensa polémica en torno a la energía nuclear. La decisión de Alemania de eliminar progresivamente la energía nuclear para el año 2020 y el cierre temporal de dos reactores belgas como consecuencia del descubrimiento de fisuras en sus vasijas han aumentado la presión en favor del abandono de la energía nuclear en Europa. Si bien es decisión de los Estados miembros si incluir o no la energía nuclear en sus combinaciones energéticas, la legislación de la Unión pretende mejorar las normas de seguridad de las centrales nucleares y garantizar una manipulación y eliminación seguras de los residuos nucleares.

Base jurídica

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom), concretamente sus artículos 40 a 52 (inversiones, empresas comunes y abastecimiento) y 92 a 99 (mercado común nuclear).

Objetivos

Para hacer frente a la escasez general de fuentes de energía «convencionales» en los años cincuenta, los seis Estados fundadores de la Unión encontraron en la energía nuclear un medio de alcanzar la independencia energética. Puesto que cada país por separado no podía asumir los costes de la inversión en energía nuclear, los Estados fundadores se unieron para formar la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Los objetivos generales del Tratado Euratom consisten en contribuir a la creación y el crecimiento de industrias nucleares europeas, de manera que todos los Estados miembros puedan beneficiarse del desarrollo de la energía atómica, y en garantizar la seguridad del suministro. Al mismo tiempo, el Tratado garantiza normas de seguridad elevadas para la población, así como que los materiales nucleares destinados principalmente a fines de uso civil no sean utilizados para fines militares. Las competencias otorgadas por el Tratado Euratom se limitan al uso civil y pacífico de la energía nuclear. La legislación actualmente en vigor tiene por objeto garantizar un elevado nivel de seguridad.

Resultados

A. Seguridad nuclear

La seguridad nuclear se ocupa de la explotación segura de las instalaciones nucleares, así como de la protección contra las radiaciones y la gestión de residuos radiactivos. La Unión promueve las normas de seguridad más elevadas para todos los tipos de actividad nuclear civil, en particular la producción de electricidad, la investigación y el uso médico. Los Estados miembros han de crear marcos nacionales en relación con los requisitos de seguridad nuclear, la concesión de licencias a las instalaciones nucleares, la supervisión y la adopción de medidas que aseguren el cumplimiento.

Tras el accidente nuclear de Fukushima, la Comisión llevó a cabo una evaluación completa del riesgo y de la seguridad de todas las centrales nucleares de la Unión, a fin de examinar la seguridad y la solidez de las instalaciones nucleares en caso de fenómenos naturales extremos. La Comisión presentó una evaluación global positiva de las actuales normas de seguridad europeas, pero destacó la necesidad de realizar nuevas mejoras para garantizar una mayor armonía entre los Estados miembros y ponerse al día con las mejores prácticas internacionales (COM(2012)0571). En consecuencia, en 2014, se actualizaron las normas de seguridad relativas a las instalaciones nucleares a escala de la Unión (Directiva 2014/87/Euratom). En febrero de 2015, la Comisión propuso la revisión de los requisitos de información en virtud de los artículos 41 y 44 del Tratado Euratom, con el fin de adaptarlos a la evolución de las políticas. Por otra parte, los requisitos de notificación deben ser más claros para los inversores y el proceso de notificación en sí debe ser más eficaz. La Comisión anunció, en su programa de trabajo más reciente sobre la Unión de la Energía, que los planes se publicarían en 2018 (COM(2017)0688).

1. Protección contra las radiaciones

La exposición a radiaciones ionizantes resulta muy peligrosa para la salud humana (tanto para la población en general como para los trabajadores de los sectores médico, industrial y nuclear) y para el medio ambiente. Con el fin de reflejar el progreso científico, mejorar la coherencia jurídica y abordar las cuestiones relativas a las fuentes de radiación naturales y la protección del medio ambiente, se ha actualizado y simplificado el conjunto de legislaciones de la Unión en el ámbito de la protección contra las radiaciones. La Directiva 2013/59/Euratom del Consejo, de 5 de diciembre de 2013, establece normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes[1]. Esta Directiva simplifica la legislación europea ya que reemplaza cinco directivas, al tiempo que introduce requisitos vinculantes en relación con la protección frente al radón en recintos cerrados, el uso de materiales de construcción y la evaluación de impacto ambiental de las evacuaciones de efluentes radiactivos de las instalaciones nucleares. Otra directiva, la Directiva 2013/51/Euratom, de 22 de octubre de 2013[2], se centra en el control de las sustancias radiactivas en las aguas destinadas al consumo humano.

Varios Reglamentos han establecido condiciones para la importación de productos agrícolas originarios de terceros países como consecuencia del accidente ocurrido en la central nuclear de Chernóbil (Reglamento 733/2008/CE, ampliado por el Reglamento 1048/2009/CE, el Reglamento 1635/2006/CE y el Reglamento 1609/2000). El Reglamento 2016/52/CE establece tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los alimentos y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica.

2. Transporte de sustancias y residuos radiactivos

El Reglamento 1493/93/CE, de 8 de junio de 1993, introduce un sistema comunitario de declaración de los traslados de sustancias radiactivas entre los Estados miembros, con vistas a garantizar que las autoridades competentes reciben el mismo nivel de información a efectos del control de la protección contra la radiación que antes de 1993, cuando todavía existían controles fronterizos.

En 1992, se estableció en la Unión un sistema de autorización previa para los traslados de residuos radiactivos, que fue modificado sustancialmente en 2006. La Directiva 2006/117/Euratom del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativa a la vigilancia y al control de los traslados de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado, tiene por objetivo garantizar un nivel de protección adecuado de la población frente a dichos traslados. La Directiva fija y enumera una serie de criterios, definiciones y procedimientos rigurosos que han de aplicarse al transporte de residuos radiactivos y combustible nuclear gastado, tanto entre Estados miembros como con terceros países.

3. Gestión de residuos

En 2011 se creó un marco jurídico en la Unión para la gestión de los residuos mediante la adopción de la Directiva 2011/70/Euratom del Consejo relativa a la gestión del combustible nuclear gastado y de los residuos radiactivos. Prevé un estrecho control de los programas nacionales de construcción y gestión de los depósitos finales, así como normas de seguridad jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros tuvieron que presentar sus primeros informes sobre la aplicación de los programas nacionales en 2015.

B. Control de seguridad de los materiales nucleares

Con el paso del tiempo se han ido adoptando y modificando una serie de reglamentos con vistas a establecer un sistema de control de seguridad que garantice que los materiales nucleares se usan únicamente para los fines declarados por los usuarios y que vele por el cumplimiento de las obligaciones internacionales, entre ellos, el Reglamento (Euratom) 302/2005 de la Comisión. Estos controles cubren el ciclo completo del combustible nuclear: desde la extracción de los materiales nucleares en los Estados miembros, o su importación desde terceros países, hasta la exportación fuera de la Unión. La Comisión se encarga del control de los materiales nucleares civiles dentro del territorio de la Unión.

C. Investigación, actividades de formación e información en el ámbito nuclear

La investigación nuclear se financia en Europa a través de programas marco plurianuales. El Programa Euratom de acciones de investigación y formación en materia nuclear complementa, pero conservando su independencia, el programa Horizonte 2020, el programa marco de la Unión Europea de investigación e innovación. El importe asignado al Programa Euratom para el periodo 2014-2018 es de 1 608 millones de euros, divididos entre tres programas específicos: acciones indirectas de investigación sobre la energía de fusión (728 millones de euros), fisión y protección contra las radiaciones (315 millones de euros) y acciones directas emprendidas por el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión (559 millones de euros). En el ámbito de la fisión nuclear, se estableció en 2007 una Plataforma Tecnológica para una Energía Nuclear Sostenible, en aras de una mejor coordinación de la investigación y el desarrollo, así como de la demostración y la implantación. En el ámbito de la fusión, la Unión es miembro fundador y principal socio financiero del ITER, un proyecto internacional de desarrollo e investigación en materia de fusión nuclear, que está construyendo en la actualidad el mayor reactor de fusión nuclear experimental del mundo en Cadarache, Francia. Mediante la Decisión 2007/198/Euratom del Consejo, se estableció la Empresa Común Europea para el ITER y el desarrollo de la energía de fusión, con vistas a promover la investigación científica y el desarrollo tecnológico en el ámbito de la fusión. Sus miembros son Euratom, representado por la Comisión, los Estados miembros de la Unión y algunos terceros países que han celebrado acuerdos de cooperación con Euratom.

La Directiva 2014/87/Euratom del Consejo establece las condiciones relativas a la transparencia y la información a disposición de los trabajadores y del público en general en relación con la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares.

Papel del Parlamento Europeo

El papel del Parlamento en el proceso de toma de decisiones contemplado en el Tratado Euratom es limitado ya que solo cuenta con poderes consultivos y su opinión no es vinculante. No obstante, en sus diferentes resoluciones sobre este tema, siempre ha destacado la necesidad de aclarar el reparto de responsabilidades entre las instituciones de la Unión y los Estados miembros, así como de fortalecer el marco común de la Unión con respecto a varios aspectos de las instalaciones nucleares, y ha hecho hincapié en la importancia de los requisitos de seguridad y protección del medio ambiente. En su Resolución, de julio de 2011, sobre las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020[3], el Parlamento apoyó con firmeza la decisión de la Comisión de introducir pruebas de resistencia para las centrales nucleares europeas. En marzo de 2013, el Pleno del Parlamento aprobó una Resolución suplementaria en la que destacaba las limitaciones de las pruebas de resistencia llevadas a cabo por la Comisión en 2012 y pedía la inclusión de nuevos criterios en las pruebas futuras, a saber, deterioro del material, errores humanos y fallos en las vasijas de los reactores. El Parlamento instó a una plena implantación de las mejoras de seguridad[4].

En su Posición en primera lectura, de junio de 2011, sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la seguridad de la gestión del combustible nuclear gastado y los residuos radiactivos[5], el Parlamento apoyó la propuesta de la Comisión de prohibición total de las exportaciones de residuos radiactivos, mientras que el Consejo se mostró a favor de permitir dichas exportaciones en condiciones muy estrictas. El Parlamento también solicitó que se especificara que la Directiva atañe a la protección del medio ambiente, así como que se introdujeran disposiciones que aseguraran la información al público y su participación en lo que se refiere a la gestión de los residuos.

En su Posición en primera lectura, de marzo de 2013, sobre la Directiva del Consejo relativa al control de las sustancias radiactivas en las aguas destinadas al consumo humano[6], el Parlamento solicitó la modificación de la base jurídica (de los artículos 31 y 32 del Tratado Euratom al artículo 192 del TFUE) y, en consecuencia, la aplicación del procedimiento legislativo ordinario. El Parlamento propuso asimismo disposiciones adicionales sobre la mejora de la información suministrada a los consumidores, la realización de controles aleatorios de la calidad del agua y una gestión diferenciada de los niveles de radiación natural y de contaminación antropogénica. Aclaró también las responsabilidades de los Estados miembros y la Comisión.

En su Posición en primera lectura, de octubre de 2013, sobre la propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las normas de seguridad básicas para la protección contra los peligros derivados de la exposición a radiaciones ionizantes[7], el Parlamento solicitó de nuevo la modificación de la base jurídica, del Tratado Euratom al TFUE. Amplió asimismo el ámbito de aplicación de la Directiva a cualquier situación de exposición planificada, existente, accidental o de emergencia, redujo los límites de dosis para los que la exposición está permitida y reforzó las sanciones y las reparaciones de los daños. También mejoró el sistema de información a la población.

En su Posición en primera lectura sobre la Directiva Euratom por la que se establece un marco comunitario para la seguridad nuclear de las instalaciones nucleares (Directiva 2014/87/Euratom por la que se modifica la Directiva 2009/71/Euratom), el Parlamento pidió a los Estados miembros una comunicación más transparente en relación con la seguridad de las instalaciones nucleares y los riesgos asociados. Asimismo, el Parlamento propuso que las revisiones interpares se realizasen cada ocho años en lugar de cada diez años, y pidió que se informase al Parlamento de los resultados de estas revisiones, así como de las medidas y los planes adoptados. El Consejo, no obstante, no incorporó estas disposiciones en el texto final de la Directiva 2014/87/Euratom.

 

[1]DO L 13 de 17.1.2014, p. 1.
[2]DO L 296 de 7.11.2013, p. 12.
[3]DO C 33 E de 5.2.2013, p. 46.
[4]DO C 36 de 29.1.2016, p. 76.
[5]DO C 390 E de 18.12.2012, p. 147.
[6]DO C 36 de 29.1.2016, p. 195.
[7]DO C 208 de 10.6.2016, p. 697.

Frédéric Gouardères