Välispoliitika – eesmärgid, vahendid ja saavutused

Euroopa Liidu ühisele välis- ja julgeolekupoliitikale (ÜVJP) pandi alus 1993. aastal ja seda on hilisemate aluslepingutega tugevdatud. Parlament kontrollib ÜVJPd ja osaleb selle arendamises, eelkõige toetades Euroopa välisteenistuse, ELi eriesindajate ning ELi delegatsioonide tegevust. Euroopa Parlamendi eelarvepädevus aitab kujundada ÜVJP haaret ja ulatust ning ELi välistegevust toetavaid rahastamisvahendeid.

ÜVJP areng aluslepingutes

Euroopa Liidu ühisele välis- ja julgeolekupoliitikale (ÜVJP) pandi alus 1993. aastal Euroopa Liidu lepinguga (ELi leping), eesmärgiga säilitada rahu, tugevdada rahvusvahelist julgeolekut, edendada rahvusvahelist koostööd ning arendada ja kindlustada demokraatiat, õigusriigi põhimõtteid ning inimõiguste ja põhivabaduste järgimist.

ELi lepinguga loodi nn kolme samba süsteem, milles ÜVJP moodustas teise samba. 1997. aasta Amsterdami lepinguga sätestati tõhusam otsustusprotsess, mis sisaldas konstruktiivset hääletamisest hoidumise võimalust ja kvalifitseeritud häälteenamust. Euroopa Ülemkogu lõi 1999. aasta detsembris ühise välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ametikoha. 2003. aasta Nice'i lepinguga tehti mõningad muudatused, et otsustamisprotsessi sujuvamaks muuta, ning volitati nõukogu 2001. aasta jaanuari otsusega loodud poliitika- ja julgeolekukomiteed teostama kriisiohjamisoperatsioonide poliitilist kontrolli ja andma sellealaseid strateegilisi suuniseid.

1. jaanuaril 2009 jõustunud Lissaboni lepinguga sai EL juriidilise isiku staatuse, kaotati liidu kolme samba süsteem ning pandi paika tema välisteenistuse institutsiooniline ülesehitus. Lepinguga lisandus uusi ÜVJPs osalejaid, sh liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (kes on ühtlasi ka komisjoni asepresident) ja Euroopa Ülemkogu alaline eesistuja. Lisaks Euroopa välisteenistuse loomisele ajakohastati aluslepinguga ka ühist julgeoleku- ja kaitsepoliitikat (ÜJKP), mis kujutab endast ÜVJP lahutamatut osa (5.1.2).

ÜVJP õiguslik alus sätestati ELi lepingus ja seda muudeti Lissaboni lepinguga. ELi lepingu V jaotise artiklid 21–46 sisaldavad üldsätteid liidu välistegevuse kohta ning erisätteid ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) kohta. Euroopa Liidu toimimise lepingus käsitletakse liidu välistegevust viienda osa artiklites 205–222; seda puudutavad ka seitsmenda osa artiklid 346 ja 347.

Euroopa Parlamendi välispoliitilised volitused ja vahendid

Hoolimata oma piiratud ametlikust rollist välispoliitilises otsustusprotsessis on parlament algusest peale toetanud ÜVJP kontseptsiooni ja püüdnud selle kohaldamisala laiendada. Seoses viimasel kümnendil ilmnenud rahvusvaheliste probleemidega on Euroopa Parlament korduvalt nõudnud ELi välisministri ametikoha ja ELi diplomaatilise teenistuse loomist. Praktikas on parlament hakanud teataval määral tegema mitteametlikku koostööd välisküsimustes nii Euroopa välisteenistuse, ELi eesistujariigi, nõukogu sekretariaadi ja komisjoni kui ka liikmesriikide parlamentidega.

ELi lepingu artikli 36 kohaselt peab liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja Euroopa Parlamendiga regulaarselt konsulteerima ÜVJP põhiaspektide ja -valikute küsimustes ning teavitama parlamenti selle poliitikavaldkonna arengust. Parlament korraldab kaks korda aastas mõttevahetuse ÜVJP eduaruannete üle ning esitab nõukogule ja liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale küsimusi ja annab neile soovitusi.

Parlamendi õigust olla ÜVJP/ÜJKP küsimustes teavitatud ja konsulteeritud kindlustati 2010. aastal veelgi kõrge esindaja poliitilist vastutust käsitleva avaldusega. Avalduses nähti muu hulgas ette:

  • suurendada nn ühiste konsultatiivkohtumiste tähtsust, mis võimaldab selleks volitatud Euroopa Parlamendi liikmete rühmal kohtuda oma kolleegidega nõukogu poliitika- ja julgeolekukomiteest, Euroopa välisteenistusest ja komisjonist, et arutada kavandatavaid ja käimasolevaid ÜJKP tsiviilmissioone;
  • kinnitada parlamendi erikomisjoni õigust saada ÜVJPga ja ÜJKPga seotud konfidentsiaalset teavet. Selle õiguse aluseks on 2002. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe;
  • pidada parlamendikomisjonide korraldatavate koosolekute ja kuulamiste ajal arutelusid missioonide ja delegatsioonide juhtide jt ELi kõrgete ametnikega;
  • volitada kõrget esindajat esinema vähemalt kaks korda aastas Euroopa Parlamendi ees, et anda aru ÜVJP/ÜJKP hetkeolukorrast ning vastata küsimustele.

Lisaks mainitud poliitilisele dialoogile teostab parlament oma volitusi eelarvemenetluse kaudu. Parlament kui üks kahest ELi eelarvepädevast institutsioonist peab kinnitama ÜVJP iga-aastase eelarve. Kolmepoolsetel läbirääkimistel nõukogu ja komisjoniga aitab Euroopa Parlament ka kujundada asjakohaseid välispoliitika rahastamisvahendeid.

Parlament kontrollib regulaarselt Euroopa välisteenistuse tegevust ning annab välisteenistusele soovitusi struktuursetes küsimustes, alates teenistuse geograafilisest ja soolisest tasakaalustatusest kuni tema suheteni teiste ELi institutsioonide ja liikmesriikide diplomaatiliste teenistustega. Lisaks peab parlament regulaarset dialoogi kõrge esindajaga ning teatavatesse piirkondadesse või teatavates küsimustes määratud ELi eriesindajatega. Parlamendikomisjonid, kes aitasid luua Euroopa välisteenistust, vahetavad ka arvamusi välisteenistuse delegatsioonide värskelt ametisse nimetatud juhtidega.

Parlamendil on oma roll ka rahvusvaheliste lepingute läbirääkimiste ja täitmise järelevalves. Selliste lepingute sõlmimiseks vajab nõukogu Euroopa Parlamendi nõusolekut (5.2.1, 5.2.3).

Euroopa Parlamendi ÜVJPga seotud sisestruktuurid

Suur osa parlamendi ÜVJP alasest tööst tehakse valdkondlikes komisjonides, eeskätt väliskomisjonis (AFET) ja selle kahes allkomisjonis (julgeoleku ja kaitse allkomisjon (SEDE) ja inimõiguste allkomisjon (DROI)), samuti rahvusvahelise kaubanduse komisjonis (INTA) ja arengukomisjonis (DEVE). Need komisjonid kujundavad ÜVJPd avaldatavate raportite ja arvamuste kaudu. Nad on ka parlamendi peamised kontaktpunktid suhtlemisel üleilmsete juhtimisstruktuuride (sh ÜRO), teiste ELi institutsioonide, nõukogu eesistujariikide ja liikmesriikide parlamentidega.

ÜVJP alast tööd teevad ka Euroopa Parlamendi delegatsioonid, kelle ülesanne on säilitada ja arendada parlamendi rahvusvahelisi kontakte (eelkõige parlamentidevahelise koostöö kaudu), edendades ELi põhiväärtusi, sh vabadust, demokraatiat, inimõigusi, põhivabadusi ja õigusriigi põhimõtet. Praegu on Euroopa Parlamendil 44 alalist parlamentidevahelist delegatsiooni, mis hõlmavad parlamentaarseid ühiskomisjone, parlamentaarseid koostöökomisjone, muid parlamendidelegatsioone ning parlamentaarseid ühisassambleesid.

Parlamentidevahelised delegatsioonid on näiteks:

  • AKV–ELi parlamentaarne ühisassamblee, mis on moodustatud selleks, et tuua kokku Euroopa Parlamendi liikmed ja valitud esindajad nendest Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani (AKV) piirkonna riikidest, kes on allkirjastanud Cotonou lepingu;
  • EuroLat – mitmepoolne parlamentaarne ühisassamblee, mis sai alguse 1999. aasta juunis loodud ELi ning Ladina-Ameerika ja Kariibi mere piirkonna vahelisest kahepoolsest strateegilisest partnerlusest;
  • EuroNesti parlamentaarne assamblee – ELi idapartnerluse parlamentaarne foorum, mis ühendab Euroopa Parlamendi ja idapartnerluse riikide parlamentide liikmeid;
  • Vahemere Liidu parlamentaarne assamblee (PA-UfM) esindab Vahemere Liidu (endine Euroopa – Vahemere piirkonna partnerlus ehk Barcelona protsess) parlamentaarset mõõdet.

Euroopa Parlamendi mõju ÜVJP-le

Euroopa Parlamendi kaasamine ÜVJPsse aitab tõhustada demokraatlikku kontrolli selle poliitika üle. Parlament on innukalt toetanud Lissaboni lepingu järgset institutsioonilist struktuuri, pooldades suurema rolli andmist Euroopa välisteenistusele, ELi delegatsioonidele ja ELi eriesindajatele, samuti sidusamat poliitikat ja tulemuslikumat ÜVJPd. Parlament on nõudnud ELi välispoliitika poliitiliste ja finantsvahendite suuremat sidusust, et vältida dubleerimist ja ebaefektiivsust.

Parlament on toiminud platvormina kogemuste vahetamiseks institutsioonide ja valitsuste tasandi poliitikakujundajate, samuti kodanikuühiskonna ja teadmuspõhiste kogukondade (nt mõttekodade ja teadlaste) vahel, aidates tõsta üldsuse teadlikkust ÜVJPst ja hõlbustades mitmesuguste ELi-siseste ja ELi-väliste, riiklike ja mitteriiklike partnerite osalemist. Oma tegevusega on Euroopa Parlament suurendanud ELi välispoliitika nähtavust ning toiminud sillana ELi institutsioonide ja kodanike vahel.

Üldine välis- ja julgeolekupoliitika strateegia ja Euroopa Parlament

Euroopa Ülemkogu tegi 2015. aasta juunis kõrgele esindajale ülesandeks valmistada 2016. aasta juuniks ette ELi üldine välis- ja julgeolekupoliitika strateegia. See otsus tehti ülemaailmsel tasandil toimuvatele peamistele muutustele ja probleemidele antud kõrge esindaja strateegilise hinnangu põhjal, milles järeldati, et 2003. aastal vastu võetud Euroopa julgeolekustrateegia vajab muutmist. Üldise strateegia eesmärk oli luua lai strateegiline raamistik, mis võimaldaks ELil mõista praeguseid rahvusvahelisi probleeme ning reageerida neile jõuliselt ja sidusalt, kasutades oma laiaulatuslikku vahendite ja mehhanismide valikut.

Euroopa Parlament osales üldise strateegia konsultatsiooniprotsessis koos liikmesriikide, parlamentide, ekspertide ja laiema üldsusega. Parlament korraldas üldise strateegia teemalisi väliskomisjoni (AFET) koosolekuid ja ekspertide kuulamisi ning võttis vastu resolutsiooni pealkirjaga „EL muutuvas maailmas, mis on üha rohkem ühendatud, vaidlustatum ja keerukam“, milles väljendati parlamendi soove ELi välispoliitika tulevase suuna kohta.

28. juunil 2016 tutvustas kõrge esindaja Euroopa Liidu üldist välis- ja julgeolekupoliitika strateegiat Euroopa Ülemkogule. ELi üldine strateegia, mille rõhk on julgeolekul, mille eesmärk on strateegiline sõltumatus ning milles lähenetakse Euroopa keskkonnale põhimõttekindlalt, kuid pragmaatiliselt, tähendab 2003. aasta Euroopa julgeolekustrateegiaga võrreldes olulist põhimõttelist muutust. ELi üldine strateegia sisaldab ELi välispoliitika jaoks viit prioriteeti:

  • liidu julgeolek;
  • Euroopa Liidust idas ja lõunas asuvate riikide ja ühiskondade vastupanuvõime;
  • ühtne lähenemisviis konfliktidele;
  • piirkondlikud koostöökorraldused;
  • ülemaailmne juhtimine 21. sajandil.

Uue strateegia rakendamiseks vaatab EL läbi praegused valdkondlikud strateegiad ning koostab ja viib ellu uued temaatilised või geograafilised strateegiad kooskõlas üldise strateegia prioriteetidega. Nende seas on valdkondlik strateegia, milles määratletakse ELi tsiviil- ja sõjalise tasandi eesmärgid, ülesanded, nõuded ja esmatähtsad võimed.

Kõrge esindaja tutvustas 14. novembril 2016 välisasjade nõukogule ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika rakenduskava. Selle eesmärk on kujundada strateegias sisalduva kaitse- ja julgeolekupoliitilise visiooni põhjal tegevuskavad. Rakenduskavas esitatakse kolm prioriteetide rühma, mille täitmisele iga ÜJKP missioon saab kaasa aidata:

  • reageerimine väliskonfliktidele ja -kriisidele,
  • partnerite võimekuse tugevdamine;
  • ELi ja tema kodanike kaitsmine.

Euroopa Liidu üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegia rakendamiseks julgeoleku ja kaitse valdkonnas ning selle uute eesmärkidega vastavusse viimiseks tehakse rakenduskavas 13 ettepanekut, sh: vaadata igal aastal koordineeritult läbi kaitsekulutused; parandada ELi sõjalist kiirreageerimist, kasutades selleks ka ELi lahingugruppe; ning arendada uut ühtset alalist struktureeritud koostööd (PESCO) nende liikmesriikide vahel, kes on valmis julgeoleku ja kaitse vallas suuremaid kohustusi võtma. 2017. aastal tegeleti nende küsimustega edasi ning lõpptulemusena avaldati Euroopa Komisjoni algatus „Euroopa Kaitsefondi käivitamise kohta“, milles komisjon täpsustab ettepanekuid ELi kaitsevaldkonna investeeringute stimuleerimiseks ja struktureerimiseks. Tehakse ettepanek anda teadusuuringutele otsetoetust, kaasrahastada Euroopa kaitsevaldkonna tööstusliku arendamise programmi raames arendustegevust ja toetada ELi liikmesriikide kaitsevõime tugevdamist. Üldise strateegia esimeseks aastapäevaks avaldas komisjoni asepresident ning kõrge esindaja Federica Mogherini selle rakendamise aruande, milles avaldatakse kiitust kiirete edusammude eest, muu hulgas NATOga tehtavas koostöös. Nõukogu võttis 11. detsembril 2017 vastu otsuse alalise struktureeritud koostöö käivitamise kohta ja 25 koostöös osaleva liikmesriigi nimekirja. 2018. aasta märtsis võttis ta vastu alalise struktureeritud koostöö projektide nimekirja (17 projekti näiteks kaitsealase väljaõppe, suutlikkuse suurendamise ja tegevusvalmiduse valdkonnas). 19. novembril 2018 võttis nõukogu vastu 17 uut projekti (vt lähemalt 5.1.2).

2018. aasta lõpus avaldas Euroopa Parlament ühise välis- ja julgeolekupoliitika rakendamise aastaaruande[1]. Parlamendiliikmed väljendasid veendumust, et ELi ees seisvaid probleeme saab lahendada vaid ühiselt ning nõudsid sellist tõeliselt ühtset ELi välis- ja julgeolekupoliitikat, mille aluseks oleks strateegiline sõltumatus ja lõimimine, muu hulgas võimete lõimimine tööstuse ja operatiivtegevuse valdkonnas. Muu hulgas soovitatakse aruandes tugevdada ELi välissekkumistele vastupanu võimet ja töötada koos rahvusvaheliste partneritega välja ühine strateegia; tugevdada stabiilsust ja heaolu Lääne-Balkani riikides; soodustada majandussidemete tugevdamise teel veelgi tihedamaid sidemeid idapartnerluse riikidega; ning edendada Vahemere lõunaranniku riikide ja Sahara-taguse Aafrika sotsiaalset ja majandusarengut. Lisaks tunnustatakse aruandes alalise struktureeritud koostöö (PESCO) ja kaitsekulutuste iga-aastase koordineeritud läbivaatamise positiivset mõju kaitsekoostööle.

 

[1]Vastuvõetud tekstid, P8_TA(2018)0513.

Tuula Turunen

Välissuhete poliitika