Töötajate vaba liikumine  

Üks neljast ELi kodanike vabadusest on töötajate vaba liikumine. See hõlmab töötajate liikumisvabadust ja teises riigis elamise õigust, pereliikmete riiki sisenemise ja seal elamise õigust, õigust teises liikmesriigis töötada ning õigust samasugusele kohtlemisele nagu selle riigi kodanikel. Mõnes riigis kehtivad piirangud uute liikmesriikide kodanikele. Sotsiaaltoetuste kättesaadavust käsitlevaid eeskirju kujundatakse praegu välja peamiselt Euroopa Kohtu praktika abil.

Õiguslik alus  

Euroopa Liidu lepingu (ELi leping) artikli 3 lõige 2; Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 4 lõike 2 punkt a ning artiklid 20, 26 ja 45–48.

Direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil; määrus (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires; määrus (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta ning selle rakendusmäärus (EÜ) nr 987/2009.

Euroopa Liidu Kohtu praktika.

Eesmärgid  

Töötajate liikumisvabadus on üks ELi aluspõhimõtetest, mis on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 45 ja on töötajate põhiõigus. Sellega püütakse kaotada liikmesriikide töötajate kodakondsusel põhinevat diskrimineerimist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töö- ja töölevõtutingimuste puhul.

Saavutused  

Eurostati andmetel elas 2014. aasta lõpus 3 % ELi kodanikest (15,3 miljonit inimest) muus liikmesriigis kui see, mille kodakondsus neil on. Eurobaromeetri 2010. aasta uuringu andmetel vastas 10 % ELis küsitletud isikutest, et nad on varem mõnda aega elanud ja töötanud mõnes teises riigis, ning 17 % kavatses vaba liikumise õigust kunagi edaspidi kasutada.

A. Liikumisvabaduse praegune üldine kord

Igal liikmesriigi kodanikul on õigus otsida tööd teises liikmesriigis kooskõlas asjaomase liikmesriigi töötajatele kohaldatavate vastavate õigusnormidega. Tal on õigus saada riiklikust tööhõiveametist ilma kodakondsuse alusel diskrimineerimiseta samasugust abi nagu vastuvõtva liikmesriigi kodanikel, samuti on tal õigus viibida vastuvõtvas liikmesriigis sellise ajavahemiku jooksul, millest piisab töö otsimiseks, tööle kandideerimiseks ja tööle asumiseks. See õigus kehtib võrdselt kõigile töötajatele teistest liikmesriikidest, olenemata sellest, kas nad on alalise lepinguga töötajad, hooajatöölised, piiriülesed töötajad või teenusepakkujad. Töötajaid ei tohi diskrimineerida, näiteks seoses keelenõuetega, mis ei või olla rangemad, kui on kõnealuse töö jaoks mõistlik ja vajalik.

Need eeskirjad ei kehti lähetatud töötajatele, kes ei kasuta vaba liikumise õigust. Hoopis tööandjad kasutavad teenuste osutamise vabadust, et saata töötajaid ajutiselt välismaale. Lähetatud töötajaid kaitseb üksnes praegu läbivaadatav direktiiv 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega, millega kehtestatakse teatavad miinimumtöötingimused vastuvõtvas riigis töötamiseks, ning sellega seotud jõustamisdirektiiv 2014/67/EL, et hoida ära kohalike teenuseosutajate töötingimuste halvenemine (2.1.13).

1. Töötajate liikumisvabadus ja teises riigis elamise õigus

Direktiiviga 2004/38/EÜ loetakse ELi kodakondsus liikmesriikide kodanike põhistaatuseks, kui nad kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust ELi territooriumil. Esimese kolme kuu jooksul on igal ELi kodanikul õigus elada teise ELi liikmesriigi territooriumil, ilma et ta peaks täitma ühtegi tingimust või formaalsust, välja arvatud kohustus omada kehtivat isikutunnistust või passi. Pikemate perioodide puhul võib vastuvõttev liikmesriik nõuda, et kodanik registreeriks oma viibimise tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul.

Võõrtöötajate õiguse korral elada vastuvõtvas riigis rohkem kui kolm kuud kehtivad endiselt teatavad tingimused, mis erinevad sõltuvalt kodaniku staatusest: ELi kodanike puhul, kes ei ole töötajad ega füüsilisest isikust ettevõtjad, sõltub riigis elamise õigus sellest, kas neil on piisavalt ressursse, et mitte muutuda vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemile koormavaks, ja kas neil on ravikindlustus. ELi kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad alalise elamisõiguse.

Direktiiviga 2004/38/EÜ muudeti määrust (EMÜ) nr 1612/68 perekondade taasühinemise osas ning laiendati pereliikme määratlust (mille alla varem kuulusid vaid abikaasa, alla 21 aasta vanused alanejad sugulased või ülalpeetavad lapsed ja ülalpeetavad ülenejad sugulased), nii et see hõlmab ka registreeritud partnerit, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus peab registreeritud kooselu võrdseks abieluga. Neil pereliikmetel on kodakondsusest sõltumata õigus elada töötajaga samas riigis.

2. Töö

Seoses töö- ja töölevõtutingimustega vastuvõtva liikmesriigi territooriumil ei tohi teise liikmesriigi kodanikest töötajaid nende kodakondsuse tõttu kohelda erinevalt oma riigi kodanikest töötajatest. Ühe liikmesriigi kodanikel, kes töötavad teises riigis, on vastuvõtva liikmesriigi töötajatega samad sotsiaaltoetused, maksusoodustused ja eluaseme leidmise võimalused ning neil on õigus võrdsele kohtlemisele ametiühinguõiguste kasutamisel.

Õigus jääda vastuvõtvasse riiki pärast töötamise lõpetamist on nüüd sätestatud direktiivis 2004/38/EÜ. Tööotsijatel on õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis rohkem kui kuus kuud (Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-292/89, Antonissen), ilma et nad peaksid täitma ühtegi tingimust, kui nad jätkavad seal tööotsinguid ja neil on tegelik võimalus tööd leida. Selle aja jooksul ei tohi neid välja saata. Pärast alalise elamisõiguse omandamist vastuvõtvas liikmesriigis ei pea ELi kodanikud täitma enam mingeid muid tingimusi (näiteks piisavad rahalised vahendid), kuid võivad vajaduse korral kasutada vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabi samuti nagu asjaomase liikmesriigi kodanikud.

Pärast ELi kodakondsuse kasutuselevõtmist on Euroopa Kohus laiendanud sotsiaaltoetuste kättesaadavust teises liikmesriigis elavatele ELi kodanikele (kohtuasjad C-184/99, Grzelczyk; C-224/98, D’Hoop). Esmakordsete tööotsijate olukorra üle käivad praegu tõsised arutelud. Nende puhul ei saa rääkida töötaja staatuse säilitamisest. Kohtuasjades C-138/02 (Collins) ja C-22/08 (Vatsouras) leidis Euroopa Kohus, et asjaomastel ELi kodanikel on võrdne õigus saada rahalist abi, mis on mõeldud tööotsijatel tööturule pääsemise lihtsustamiseks. Sellist abi ei saa pidada sotsiaalabiks, mille andmist direktiiv 2004/38/EÜ ette ei näe. Sellegipoolest võivad liikmesriigid nõuda tegeliku seose tõendamist tööotsija ja kõnealuse liikmesriigi tööturu vahel. Euroopa Kohus selgitas eelnevalt töötanud töötajate olukorda Alimanovici kohtuasja (C-67/14) kohta tehtud otsuses. Asjaomased isikud olid töötanud ja seega säilitasid pärast töötuks jäämist kuueks kuuks töötaja staatuse (direktiivi artikli 7 lõike 3 punkt c). Kuid Euroopa Kohus väitis, et selle tähtaja möödudes võivad ELi kodanikud taotleda asjaomase riigi kodanikega võrdset kohtlemist ja ühtlasi sotsiaalabi võrdset kättesaadavust juhul, kui nende viibimine selles liikmesriigis vastab direktiivi tingimustele. Kuigi direktiivi artikli 14 lõike 4 punktis b keelatakse töötute ELi kodanike väljasaatmine seni, kuni nad jätkavad töö otsimist, lubatakse artikli 24 lõikes 2 liikmesriigil selgelt keelduda sotsiaalabi andmisest ELi kodanikele, kelle elamisõigus põhineb üksnes mitteväljasaatmise klauslil. Euroopa Kohus otsustas lisaks, et sotsiaalabile juurdepääsu otsustamisel ei ole individuaalne uurimine kohustuslik.

Teisalt võidakse ka toetuste andmine majanduslikult mitteaktiivsetele ELi kodanikele muuta sõltuvaks nende seaduslikult riigis elamisest, mis juba iseenesest eeldab piisavate rahaliste vahendite olemasolu. Euroopa Kohus otsustas hiljuti, et ELi kodanikul, kes oli vastuvõtvasse liikmesriiki tulnud üksnes toetuste saamise eesmärgil, ei ole õigust toetusi saada (kohtuasi C-333/13, Dano). Kohus otsustas, et õigus võrdsele kohtlemisele, mis hõlmaks ka toetuste kättesaadavust, eeldab direktiivi 2004/38/EÜ kohaselt seaduslikku riigis elamist, kuid hageja puhul see nii ei olnud, kuna tal ei olnud piisavalt rahalisi vahendeid. Kohus kinnitas kohtupraktikat 2016. aastal (kohtuasi C-308/14, komisjon vs. Ühendkuningriik), märkides, et miski ei takista seadmast majanduslikult mitteaktiivsetele liidu kodanikele sotsiaaltoetuste maksmist sõltuvusse nõudest, et nimetatud kodanikud vastavad vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elamise õiguse olemasolu tingimustele.

Kohtu selline otsus tundub lubavat liikmesriikidel jätta tagamata sotsiaaltoetuste võrdne kättesaadavus, ilma et peaks tingimata mitteaktiivse kodaniku elamisloa lõpetama. See uus lähenemisviis võib ohustada sotsiaalset sidusust vastuvõtvas liikmesriigis, sest sel viisil luuakse ELi kodanike alarühm, keda ei või välja saata, kuid kes peavad hakkama saama ilma sotsiaaltoetusteta, mida saavad samas olukorras olevad kõnealuse liikmesriigi kodanikud. Kuna kohus on tõlgendanud seadust selliselt, soovib komisjon oma ettepanekus sotsiaalkindlustuse koordineerimise eeskirjade muutmise kohta täpsustada välismaale kolivate mitteaktiivsete ELi kodanike õigusi (2.3.4).

Lisaks annab direktiivi artikkel 35 liikmesriikidele sõnaselgelt õiguse võtta kuritarvitamise või pettuse korral tagasi kõnealusest direktiivist tulenev mis tahes õigus.

B. Liikumisvabaduse piirangud

Aluslepinguga antakse liikmesriikidele õigus keelduda ELi kodanikule riiki sisenemise ja seal elamise õiguse andmisest seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervisega. Sellised meetmed peavad põhinema asjaomase isiku käitumisel, juhul kui see kujutab piisavalt tõsist ja reaalset ohtu riigi põhihuvidele. Direktiivis 2004/38/EÜ nähakse ette ka terve rida menetluslikke tagatisi.

ELi toimimise lepingu artikli 45 lõike 4 kohaselt ei kehti töötajate liikumisvabadus avaliku teenistuse kohta. Seda erandit on Euroopa Kohus tõlgendanud siiski väga kitsalt, mistõttu võib oma kodanike jaoks reserveerida vaid need töökohad, mille puhul on tegemist riigivõimu teostamisega ja riigi üldiste huvide kaitsmisega (näiteks riigi sise- või välisjulgeolek).

Pärast uute liikmesriikide ühinemist Euroopa Liiduga võib üleminekuperioodi jooksul kohaldada teatavaid tingimusi, mis piiravad neist riikidest lähtuvat, neisse riikidesse suunduvat ja nende riikide vahelist töötajate liikumisvabadust. Need piirangud ei puuduta välisriikidesse reisimist ja füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemist ja võivad liikmesriigiti erineda. Praegu kehtivad üleminekuperioodid Horvaatia kodanikele, mis tuleb kaotada hiljemalt 2020. aasta juuliks.

C. Meetmed liikumisvabaduse edendamiseks

Aluspõhimõte on, et iga ELi kodanik peaks saama töötada oma kutsealal igas liikmesriigis. Siiski takistavad sageli selle põhimõtte praktikas rakendamist riiklikud nõuded vastuvõtvas liikmesriigis teataval kutsealal töötamiseks. Kutsekvalifikatsioonide tunnustamise süsteemi on reformitud, et muuta tööturge paindlikumaks ja ergutada kvalifikatsioonide automaatset tunnustamist. Direktiiviga 2005/36/EÜ (mida uuendati direktiiviga 2013/55/EL) kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta konsolideeritakse ja ajakohastatakse 15 kehtivat direktiivi, mis hõlmavad peaaegu kõiki tunnustamiseeskirju (2.1.6), ning sätestatakse uuenduslikud elemendid, näiteks Euroopa kutsekaart ja reguleeritud kutsealade vastastikune hindamine.

EURES (Euroopa tööturuasutuste võrgustik) on koostöövõrgustik, milles osalevad Euroopa Komisjon, EMP ja ELi liikmesriikide tööturuasutused, muud partnerorganisatsioonid ja Šveits (vt 2.3.3). Määruse (EL) 2016/589 (millega asendati varasem määrus (EL) nr 492/2011) abil on EURES alates 2016. aastast täiustanud veelgi oma digiplatvormi iseteenindusvahendeid, et saada tõeliseks üleeuroopaliseks tööalase liikuvuse portaaliks, võttes kasutusele tööotsijate oskuste ja vabade töökohtade automaatse sobitamise. Liikmesriigid peaksid nüüd tegema EURESe portaalile kättesaadavaks kõik riigi tasandil avaldatud vabad töökohad ja töökohataotlused ning portaal peaks andma üldteavet sihtriigi elu- ja töötingimuste kohta, k.a keelekursused, ja pakkuma individuaalsemat karjääri- ja värbamisnõu. See kaasab sotsiaalpartnereid samuti paremini võrgustikku ning pakub paremat toetust piiriülestele partnerlustele.

EL on teinud suuri pingutusi, et luua töötajate liikuvust soodustav keskkond. Need hõlmavad järgmist:

  • Euroopa ravikindlustuskaart ja piiriülese tervishoiu direktiiv;
  • sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimine määruse (EÜ) nr 883/2004 ja rakendusmääruse (EÜ) nr 987/2009 (vaadatakse praegu läbi) abil (2.3.4);
  • 2014. aasta aprillis võeti vastu direktiiv 2014/50/EL, mis käsitleb miinimumnõudeid liikmesriikidevahelise töötajate liikuvuse suurendamiseks täiendavate pensioniõiguste omandamise ja säilitamise parandamise teel;
  • 2014. aasta aprillis võeti vastu direktiiv 2014/54/EL meetmete kohta, mis lihtsustavad töötajate vaba liikumise raames töötajatele antud õiguste kasutamist, milles nähakse töötajate diskrimineerimise vastu konkreetselt ette uued õiguskaitsevahendid.

2018. aasta märtsis esitas Euroopa Komisjon ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa Tööjõuamet. Tööhõive, sotsiaalküsimuste, oskuste ja töötajate liikuvuse voliniku Marianne Thysseni sõnul aitab see uus detsentraliseeritud ELi asutus üksikisikutel, ettevõtetel ja riikide haldusasutustel vaba liikumise võimalusi võimalikult hästi ära kasutada. Amet integreerib või võtab üle mitmesugused olemasolevad Euroopa algatused töötajate liikuvuse valdkonnas. Selle peamine eesmärk on tagada ELi õiguse parem jõustamine ja pakkuda tugiteenuseid liikuvatele töötajatele ja tööandjatele, aidates niiviisi kaasa töötajate õiglasele liikuvusele sotsiaalõiguste samba raames. Amet annab teavet, toetab riikide ametiasutuste koostööd piiriülestes olukordades ning tegutseb vahendajana piiriüleste vaidluste korral.

Töötajate liikuvuse tugevdamiseks töötab komisjon välja ettepanekut, et kehtestada 2018. aasta kevadel Euroopa sotsiaalkindlustusnumber. Selle eesmärk on lihtsustada liikuvate kodanike suhtlust avaliku sektori asutustega ning hõlbustada piiriülest halduskoostööd.

Euroopa Parlamendi roll  

Euroopa Parlamendi seisukoht on, et kõik tööhõivega seotud teemad kuuluvad ELi prioriteetide hulka. Parlament on alati rõhutanud, et EL ja liikmesriigid peaksid oma pingutusi koordineerima ning edendama töötajate vaba liikumist, mis on üks toimiva siseturu eesmärkidest. Parlamendil on siseturu loomisel ja parandamisel dünaamiline roll ning ta on alati energiliselt toetanud komisjoni pingutusi selles valdkonnas.

Oma 16. jaanuari 2014. aasta resolutsioonis vaba liikumise põhiõiguse järgimise kohta ELis tuletas parlament meelde, et õigust töötamise eesmärgil vabalt liikuda ei tohi seostada sotsiaalkindlustussüsteemide kuritarvitamisega (vt ka Euroopa Kohtu otsust kohtuasjas C-413/01, Ninni-Orasche), ja kutsus liikmesriike üles hoiduma meetmetest, mis võivad vaba liikumise õigust piirata.

Sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimisega seoses palus parlament oma 2014. aasta jaanuari resolutsioonis sotsiaalkaitse kohta kõigile, et komisjon vaataks läbi õigusaktid ja jälgiks sotsiaalkindlustussüsteemide rakendamist ja koordineerimist, et kaitsta ELi võõrtöötajate õigust saada hüvitisi.

 

Susanne Kraatz