Subsidiaarsuse põhimõte
Valdkondades, kus liidul ei ole ainupädevust, määratakse Euroopa Liidu lepingus sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega kindlaks tingimused, mille korral liidul on liikmesriikidest suurem pädevus meetmeid võtta.
Õiguslik alus
Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõige 3 ning protokoll (nr 2) subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta.
Eesmärgid
Euroopa Liit lähtub oma pädevuse kasutamisel subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetest. Valdkondades, mis ei kuulu ELi ainupädevusse, on subsidiaarsuse põhimõtte eesmärk kaitsta liikmesriikide suutlikkust teha otsuseid ja võtta meetmeid. Selle põhimõtte kohaselt on liidu sekkumine õigustatud juhul, kui liikmesriigid ei suuda „kavandatud meetme ulatuse või toime tõttu“ piisavalt saavutada meetme eesmärke ja neid saab paremini saavutada liidu tasandil. Põhimõtte ELi aluslepingutesse lisamise eesmärk on tuua otsuste tegemine kodanikele võimalikult lähedale kooskõlas läheduse põhimõttega, millele on osutatud Euroopa Liidu lepingu artikli 10 lõikes 3.
Saavutused
A. Päritolu ja ajalugu
Subsidiaarsuse põhimõte sätestati ametlikult 1992. aastal allkirjastatud ELi lepingus, milles osutati Euroopa Ühenduse asutamislepingus sisalduvale põhimõttele. Põhimõte oli (küll mitte selle nime all) juba 1986. aastal allkirjastatud ühtse Euroopa aktiga kasutusele võetud keskkonnapoliitika valdkonnas. Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohus sedastas oma 21. veebruari 1995. aasta otsuses (T-29/92), et enne Euroopa Liidu lepingu jõustumist ei olnud subsidiaarsuse põhimõte üldine õiguspõhimõte ega ühenduse meetmete õiguspärasuse mõõdupuu.
Aastal 1997 allkirjastatud Amsterdami lepinguga lisati EÜ asutamislepingule protokoll subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta (edaspidi „1997. aasta protokoll“), muutmata EÜ asutamislepingu (uue numeratsiooni järgi) artikli 5 teises lõigus esitatud subsidiaarsuse põhimõtte sõnastust. Subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamise üldise lähenemisviisi suhtes lepiti juba kokku 1992. aastal toimunud Euroopa Ülemkogu Edinburghi kohtumisel ning see muutus subsidiaarsust käsitleva protokolliga õiguslikult siduvaks ja kohtulikult kontrollitavaks.
Aastal 2007 allkirjastatud Lissaboni lepinguga, millega muudeti ELi lepingut ja EÜ asutamislepingut, lisati subsidiaarsuse põhimõte ELi lepingu artikli 5 lõikesse 3 ning tunnistati kehtetuks EÜ asutamislepingu asjaomane säte, kuid võeti üle selle sõnastus. Samuti lisati lepinguga selge viide subsidiaarsuse põhimõtte piirkondlikule ja kohalikule mõõtmele. Lissaboni lepinguga asendati ühtlasi 1997. aasta protokoll uue protokolliga nr 2, mille peamine erinevus on liikmesriikide parlamentide uus roll subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrollimisel (1.3.5).
B. Mõiste
Subsidiaarsuse põhimõtte üldine eesmärk on tagada madalama tasandi asutusele teatav sõltumatus kõrgema tasandi asutusest või kohaliku asutuse sõltumatus keskvõimust. Seega hõlmab see võimu jagamist eri juhtimistasandite vahel – see põhimõte on föderaalriikide institutsiooniline alus.
ELi kontekstis reguleeritakse subsidiaarsuse põhimõtte abil pädevuse kasutamist valdkondades, kus liidul ei ole ainupädevust. Subsidiaarsuse põhimõte välistab liidu sekkumise, kui liikmesriigid on võimelised ise reguleerima teatavat valdkonda tõhusalt keskvalitsuse, piirkondlikul või kohalikul tasandil. Liidul on õigus kasutada oma pädevust üksnes juhul, kui liikmesriigid ei suuda kavandatud meetme eesmärke piisavalt saavutada ja kui liidu tasandil meetme võtmine võib anda lisaväärtust.
Vastavalt ELi lepingu artikli 5 lõikele 3 eeldab liidu institutsioonide sekkumine subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt kolme tingimuse olemasolu: a) tegemist ei tohi olla liidu ainupädevusse kuuluva valdkonnaga (jagatud pädevus); b) liikmesriigid ei suuda kavandatud meetme eesmärke piisavalt saavutada (vajadus); c) kavandatud meedet saab selle ulatuse või toime tõttu paremini saavutada liidu tasandil (lisaväärtus).
C. Kohaldamisala
1. Liidu pädevuste kindlaksmääramine
Subsidiaarsuse põhimõtet kohaldatakse ainult valdkondades, kus liidul ja liikmesriikidel on jagatud pädevus. Pärast Lissaboni lepingu jõustumist on liidu pädevused varasemast täpsemalt kindlaks määratud. Aastal 2007 allkirjastatud ja 2009. aastal jõustunud Euroopa Liidu toimimise lepingu I jaotise esimeses osas jagatakse liidu pädevused kolme kategooriasse (ainupädevus, jagatud pädevus ja toetav pädevus) ning loetletakse neile kolmele kategooriale vastavad valdkonnad.
2. Subsidiaarsuse põhimõtte kohaldajad
Subsidiaarsuse põhimõte kehtib kõikide ELi institutsioonide suhtes ja sellel on praktiline tähendus eelkõige seadusandlikus menetluses. Lissaboni lepinguga tugevdati liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Kohtu rolli subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrollimisel. Lisaks subsidiaarsuse põhimõtte piirkondliku mõõtme selgele väljatoomisele tugevdati Lissaboni lepingus ka Euroopa Regioonide Komitee rolli ja anti seadusandliku pädevusega piirkondlikele parlamentidele võimalus osaleda liikmesriikide parlamentide vastava otsuse korral varajase hoiatamise mehhanismis.
D. Liikmesriikide parlamentide kontroll
ELi lepingu artikli 5 lõike 3 teise lõigu ja artikli 12 punkti b kohaselt tagavad liikmesriikide parlamendid, et subsidiaarsuse põhimõttest peetakse kinni vastavalt protokollis nr 2 sätestatud korrale. Vastavalt sellele korrale (varajase hoiatamise mehhanism) võib iga liikmesriigi parlament või selle koda kaheksa nädala jooksul alates seadusandliku akti eelnõu edastamise kuupäevast saata Euroopa Parlamendi ja komisjoni presidendile ning nõukogu eesistujale põhjendatud arvamuse selle kohta, miks kõnealune eelnõu ei vasta tema arvates subsidiaarsuse põhimõttele. Kui põhjendatud arvamused esindavad vähemalt kolmandikku liikmesriikide parlamentide häältest ((kahekojaliste parlamentide puhul kummalgi kojal üks hääl ja ühekojaliste parlamentide puhul kaks häält), tuleb eelnõu uuesti läbi vaadata (kollane kaart). Seadusandliku akti eelnõu koostanud institutsioon võib otsustada eelnõu samaks jätta, seda muuta või selle tagasi võtta ning seda otsust tuleb põhjendada. Politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades käsitlevate õigusaktide eelnõude puhul on alampiir madalam (neljandik häältest). Kui seadusandliku tavamenetluse raames vaidlustatakse õigusakti ettepaneku vastavus subsidiaarsuse põhimõttele vähemalt riikide parlamentidele omistatud häälte lihthäälteenamusega ja komisjon otsustab oma ettepaneku juurde jääda, saadetakse küsimus tagasi seadusandjale (Euroopa Parlament ja nõukogu), kes esitavad esimese lugemise seisukoha. Kui seadusandja on arvamusel, et seadusandlik ettepanek ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele, võib selle tagasi lükata 55% nõukogu liikmete enamusega või Euroopa Parlamendi antud häälte enamusega (oranž kaart).
Seni on kollase kaardi menetlust kasutatud kolm korda ja oranži kaardi menetlust mitte kordagi. Kollast kaarti kasutati esmakordselt 2012. aasta mais komisjoni ettepaneku puhul võtta vastu määrus kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamise kohta asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis (Monti II)[1] . Neljakümnest liikmesriigi parlamendist või nende kojast oli 12 seisukohal, et ettepaneku sisu ei ole kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Komisjon võttis lõpuks ettepaneku tagasi, kuid jäi siiski seisukohale, et subsidiaarsuse põhimõtet ei rikutud. Oktoobris 2013 kasutasid kollast kaarti 11 liikmesriigi 14 parlamendikoda pärast seda, kui esitati ettepanek võtta vastu määrus Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta[2]. Pärast liikmesriikide parlamentide esitatud põhjendatud arvamuste analüüsimist otsustas komisjon ettepaneku samaks jätta[3], väites, et see on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. Kolmandat korda kasutasid kollast kaarti 11 liikmesriigi 14 parlamendikoda mais 2016 töötajate lähetamise direktiivi läbivaatamise ettepaneku[4] suhtes. Ka kõnealusel juhul põhjendas[5] komisjon üksikasjalikult, miks ta oma ettepaneku juurde jääb. Komisjon oli seisukohal, et ettepanek ei ole vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega, kuna töötajate lähetamise puhul on tegemist piiriülest laadi küsimusega.
Euroopa Liidu parlamentide Euroopa Liidu asjade komisjonide konverents (COSAC) on riikide parlamentidele kasulik platvorm subsidiaarsuse kontrolliga seotud teabe jagamiseks. Lisaks hõlbustab Euroopa Regioonide Komitee hallatav subsidiaarsuse järelevalve võrgustik teabevahetust kohalike ja piirkondlike omavalitsuste ning ELi institutsioonide vahel. Subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku liikmete hulka kuuluvad seadusandlike volitustega piirkondlikud parlamendid ja valitsused, seadusandlike volitusteta kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused ning kohalike omavalitsuste liidud ELis. Võrgustik on avatud ka Euroopa Regioonide Komitee riikide delegatsioonidele ja riikide parlamentidele.
E. Euroopa tuleviku konverents
2017. aasta märtsis lõi komisjon parema õigusloome tegevuskava osana sihtotstarbelise subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühma „Teeme vähem, aga paremini“ ning käivitas eelkõige komisjoni presidendi Junckeri valge raamatuga algatatud arutelu Euroopa tuleviku üle. Rakkerühma eesmärk on 1) anda soovitusi selleks, kuidas paremini kohaldada subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid; 2) teha kindlaks poliitikavaldkonnad, mille töö saaks ELi liikmesriikidele edasi delegeerida või lõplikult tagasi anda, ja 3) leida viise kohalike ja piirkondlike omavalitsuste paremaks kaasamiseks ELi poliitika kujundamisse ja rakendamisse.
Rakkerühma soovituste põhjal avaldas komisjon 2018. aasta oktoobris subsidiaarsuse paketi, mille eesmärk on tugevdada subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte rolli ELi poliitikakujundamises. Üks peamisi töörühma soovitusi, mida arvesse võeti, oli lisada komisjoni parema õigusloome suunistesse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse hindamise tabel ning kasutada seda komisjoni järelduste esitamiseks mõjuhinnangutes, hinnangutes ja seletuskirjades.
Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtted olid ka Euroopa tuleviku konverentsil arutlusel, nagu on märgitud ühisdeklaratsioonis Euroopa tuleviku teemalise konverentsi kohta, millele on alla kirjutanud Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni juhid.
F. Kohtulik kontroll
Subsidiaarsuse põhimõttest kinnipidamist võidakse kontrollida ka tagantjärele (pärast seadusandliku akti vastuvõtmist) Euroopa Kohtu menetluse raames, nagu on ette nähtud ka protokollis. Liidu institutsioonidel on selle põhimõtte kohaldamisel lai kaalutlusõigus, kuigi Euroopa Kohus leidis oma otsustes kohtuasjades C-84/94 ja C-233/94, et vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 296 kehtib subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamise suhtes põhjendamiskohustus. Nimetatud nõue on täidetud juhul, kui põhjendusi tervikuna lugedes on selge, et kõnealusest põhimõttest on kinni peetud. Oma uuemates otsuses (kohtuasi C-547/14, Philip Morris, punkt 218) kinnitas kohus, et peab kontrollima, „kas liidu seadusandja võis üksikasjalike andmete alusel järeldada, et seatud eesmärki saab paremini saavutada liidu tasandil võetava meetmega“. Mis puudutab menetluslikke tagatisi, eriti kohustust esitada põhjendused subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast, siis tuletas kohus meelde, et seda kohustust tuleb „hinnata mitte üksnes vaidlustatud akti sõnastusest lähtudes, vaid võttes arvesse ka selle konteksti ja konkreetse juhtumi asjaolusid“ (punkt 225).
Liikmesriigid võivad esitada oma õigussüsteemi kohaselt oma riigi parlamendi või selle koja nimel kohtule seadusandliku akti tühistamise hagi subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise põhjendusel. Sama võib teha ka Euroopa Regioonide Komitee õigusaktide puhul, kui ELi toimimise lepinguga on ette nähtud temaga konsulteerimine.
Euroopa Parlamendi roll
Euroopa Parlament oli subsidiaarsuse kontseptsiooni algataja, kui ta lisas Euroopa Liidu lepingu projekti vastuvõtmisel 14. veebruaril 1984. aastal sellesse sätte, mille kohaselt juhul, kui leping annab mingi pädevuse samaaegselt nii liidule kui ka liikmesriikidele, on liikmesriikidel otsustusõigus seni, kuni liit ei ole vastavat õigusakti vastu võtnud. Ühtlasi rõhutas parlament, et ühendus peaks sekkuma üksnes selliste ülesannete täitmiseks, mida on tulemuslikum ellu viia ühiselt kui igal liikmesriigil eraldi.
Euroopa Parlament lisas need ettepanekud paljudesse resolutsioonidesse (nt 23. novembri ja 14. detsembri 1989. aasta, 12. juuli ja 21. novembri 1990. aasta ning 18. mai 1995. aasta resolutsioonid), milles ta kinnitas oma toetust subsidiaarsuse põhimõttele.
A. Institutsioonidevahelised kokkulepped
Euroopa Parlament on võtnud hulgaliselt meetmeid, et täita oma aluslepingute kohast rolli subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamisel. Parlamendi kodukorra artiklis 43 sätestatakse, et „seadusandliku ettepaneku läbivaatamisel pöörab Euroopa Parlament erilist tähelepanu sellele, kas ettepanek järgib subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet“. Parlamendikomisjonidest on õiguskomisjonil horisontaalne vastutus kontrollida subsidiaarsuse põhimõtte järgimist. Selleks koostab õiguskomisjon korrapäraselt raporti Euroopa Komisjoni subsidiaarsust ja proportsionaalsust käsitlevate aastaaruannete kohta.
Nõukogu, Euroopa Parlament ja komisjon allkirjastasid 25. oktoobril 1993. aastal institutsioonidevahelise kokkuleppe[6], mis väljendab selgelt nimetatud kolme institutsiooni tahet selles suunas kindlalt edasi liikuda. Institutsioonid kohustuvad sellega järgima subsidiaarsuse põhimõtet. Kokkuleppes määratakse subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamise korraga kindlaks liidu institutsioonidele aluslepingutega antud pädevuse kasutamise üksikasjad aluslepingutega seatud eesmärkide saavutamiseks. Komisjon kohustus võtma subsidiaarsuse põhimõtet arvesse ja näitama, et seda järgitakse. Sama teevad ka parlament ja nõukogu neile antud pädevuse raames.
Vastavalt Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni paremat õigusloomet käsitlevale 13. aprilli 2016. aasta institutsioonidevahelisele kokkuleppele (millega asendatakse 2003. aasta detsembri kokkulepe ja 2005. aasta novembri institutsioonidevaheline ühine lähenemisviis mõjuhinnangule) peab komisjon seletuskirjas põhjendama kavandatavaid meetmeid subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast ja võtma seda arvesse oma mõjuhinnangutes. Lisaks leppisid parlament ja komisjon 20. novembri 2010. aasta raamkokkuleppes[7] kokku teha koostööd liikmesriikide parlamentidega, et lihtsustada riikide parlamentidel subsidiaarsuse põhimõttega seotud kontrollivolituste rakendamist.
B. Euroopa Parlamendi resolutsioonid
Euroopa Parlament oli juba oma 13. mai 1997. aasta resolutsioonis[8] seisukohal, et subsidiaarsuse põhimõte kujutab endast siduvat õigusnormi, ja tuletas meelde, et selle rakendamine ei tohiks takistada ELi ainupädevuse kasutamist ega olla ettekäändeks ühenduse õigustiku kahtluse alla seadmiseks. Parlament märkis oma 8. aprilli 2003. aasta resolutsioonis[9], et tekkivad erimeelsused oleks kõige parem lahendada poliitilisel tasandil, võttes teadmiseks ka sel ajal Euroopa Tulevikukonvendil tehtud ettepanekud liikmesriikide parlamentidele subsidiaarsusküsimustes nn varajase hoiatamise mehhanismi loomise kohta. Selline mehhanism võetigi üle Lissaboni lepingusse (vt eespool ja 1.3.5).
Oma 13. septembri 2012. aasta resolutsioonis[10] väljendas parlament heameelt selle üle, et liikmesriikide parlamendid osalevad tihedamalt seadusandlike ettepanekute kontrollis subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast, ning tegi ettepaneku uurida, kuidas vähendada liikmesriikide parlamentide ees seisvaid takistusi subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli mehhanismis osalemisel.
Oma 18. aprilli 2018. aasta resolutsioonis[11] märkis parlament, et liikmesriikide parlamentide esitatud põhjendatud arvamuste arv on järsult suurenenud, mis näitab nende üha suuremat osalemist liidu otsustusprotsessis. Samuti peeti selles tervitatavaks liikmesriikide parlamentide huvi võtta ennetavam roll rohelise kaardi menetluse kasutamise abil. Selles osas soovitas Euroopa Parlament kasutada täiel määral ära olemasolevad vahendid, mis võimaldavad liikmesriikide parlamentidel osaleda õigusloomeprotsessis ilma uusi institutsioonilisi ja haldusstruktuure loomata.
Oma 13. veebruari 2019. aasta resolutsioonis Euroopa tulevikku käsitleva arutelu seisu kohta[12] rõhutas Euroopa Parlament kohalike omavalitsuste ja eelkõige seadusandlike volitustega piirkondlike parlamentide olulist rolli. Euroopa Parlament võttis samuti teadmiseks subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühma „Teeme vähem, aga paremini“ soovitused, kuid märkis, et paljud neist, eelkõige seoses riikide parlamentide rolli ja vajadusega reformida varajase hoiatamise süsteemi, on parlament juba esile tõstnud.
Oma 24. juuni 2021. aasta resolutsioonis[13] juhtis Euroopa Parlament tähelepanu sellele, et kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused rakendavad ja kasutavad ligikaudu 70% ELi õigusaktidest, ning kutsus komisjoni üles kaasama neid paremini oma konsultatsiooniprotsessidesse ja integreerima näidistabeli, milles hinnatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist, kogu otsustusprotsessi. Parlament rõhutas samuti, et subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrollimehhanismi menetluse praegune struktuur sunnib liikmesriikide parlamente pühendama liiga palju aega lühikeste tähtaegadega tehnilistele ja õiguslikele hinnangutele, mis raskendab eesmärgiks seatud Euroopa poliitikavaldkondi käsitleva poliitilise arutelu süvendamist.
Eeva Pavy