Yhteinen maatalouspolitiikka vuoden 2020 jälkeen

EU:n toimielimet olivat sitoutuneet hyväksymään uuden uudistuksen ennen joulukuuta 2020. Tässä aikataulussa ei kuitenkaan pysytty. Neuvotteluilla (trilogeilla) pyritään pääsemään lopulliseen sopimukseen ennen kesää 2021.

Oikeusperusta

Yhteistä maatalouspolitiikkaa (YMP) vuoden 2020 jälkeen käsittelevät lainsäädäntöehdotukset (COM(2018)0392, COM(2018)0393 ja COM(2018)0394, 1.6.2018). Ehdotukset vuosia 2021–2027 koskevaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi (COM(2018)0322, 2.5.2018 ja COM(2020)0443, 28.5.2020).

YMP vuoden 2020 jälkeen

Vuoden 2020 jälkeen sovellettavan YMP:n työstäminen aloitettiin EU:n neuvoston silloisen puheenjohtajavaltion Alankomaiden järjestämässä epävirallisessa kokouksessa toukokuussa 2016. Seuraavat neuvoston puheenjohtajavaltiot ovat jatkaneet työtä käynnistämällä keskustelun maatalouden tärkeimmistä haasteista.

Komissio puolestaan perusti tammikuussa 2016 työryhmän pohtimaan maatalouden markkinapolitiikan tulevaisuutta. Työryhmä esitti loppuraporttinsa marraskuussa 2016. Mitä tulee toiseen pilariin, syyskuussa 2016 järjestetyssä Cork 2.0 -konferenssissa hyväksyttiin julkilausuma, joka listasi Euroopan maaseudun kehittämispolitiikan tulevaisuuden kymmenen pääsuuntausta.

Komissio antoi 14. syyskuuta 2016 monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 tarkistuksen yhteydessä ehdotuksen nk. koontiasetukseksi (COM(2016)0605), joka kattaa lukuisia unionin politiikka-aloja, myös YMP:n. Alun perin tavoitteena oli pelkästään tehdä teknisiä mukautuksia voimassa oleviin perussäädöksiin välineiden yksinkertaistamiseksi. Euroopan parlamentin ansiosta menettelystä sukeutui YMP:n todellinen pienimuotoinen uudistus. Parlamentti esitti markkinoita käsittelevän työryhmän suositusten pohjalta lisätarkistuksia eri mekanismien parantamiseksi. Tekstistä päästiin sopimukseen neuvoston kanssa lokakuussa ja se julkaistiin joulukuussa 2017 (asetus (EU) 2017/2393, EUVL L 350, 29.12.2017). Se toi parannuksia tuottajaorganisaatioiden toimintamahdollisuuksiin, lujitti maatalousvakuutuksia ja tulonvakautusvälineitä sekä selkeytti viherryttämistukia ja nuorten viljelijöiden tukia koskevia sääntöjä ja aktiiviviljelijän määritelmää (jota jäsenvaltiot voivat soveltaa hyvin joustavasti).

Komissio käynnisti helmikuussa 2017 YMP:n tulevaisuutta koskevan julkisen kuulemisen, joka päättyi toukokuussa 2017. Tämän jälkeen se antoi 29. marraskuuta 2017 tiedonannon ruoan ja maanviljelyn tulevaisuudesta (COM(2017)0713). Siinä ei anneta selvää vastausta siihen, mitä käytännön toimia tarvitaan, vaan painotetaan maatalousalan hallinnointia ja ehdotetaan YMP:n täytäntöönpanomallin radikaalia muuttamista. Komission tiedonannosta laadittiin Euroopan parlamentissa valiokunta-aloitteinen mietintö (esittelijänä Dorfmann), jonka pohjalta hyväksyttiin päätöslauselma täysistunnossa 30. toukokuuta 2018 (P8_TA(2018)0224).

YMP:n viimeisimmän uudistuksen konteksti

YMP:n vuoden 2013 uudistuksesta päätettiin keskellä taantumaa. Taloudelliset olosuhteet ja toimielinten toimintaympäristö ovat sittemmin muuttuneet. Talous kasvoi jälleen, vaikkakin heikosti, ennen kuin se kääntyi taas laskuun covid-19-pandemian seurauksena. Geopoliittiset muutokset ovat lisänneet markkinoiden epävarmuutta: Ison-Britannian EU-ero toteutui tammikuussa 2020 ja EU:n ja Yhdysvaltojen perinteinen kumppanuus oli kriisissä Trumpin presidentiksi valinnan jälkeen. Myös monenvälinen kauppayhteistyö polkee paikallaan, eikä yhä yleisemmillä kahdenvälisillä sopimuksilla pystytä kompensoimaan protektionismin ja kauppasodan vaikutuksia. Uudenlaisia haasteita aiheuttavat ilmastonmuutos ja kestävyys, joihin on pyritty vastaamaan Pariisin sopimuksen (COP 21) voimaantulolla. Tekniset innovaatiot ja etenkin digitaalinen vallankumous vaikuttavat merkittävästi elintarvikkeiden tuotantoon, jalostukseen ja jakeluun.

EU ja Iso-Britannia pääsivät 24. joulukuuta 2020 sopimukseen tulevista suhteistaan. Tällä sopimuksella säilytettiin olennaisin ja sovittiin kauppajärjestelmästä ilman tulleja tai kiintiöitä, jotta voitiin ottaa huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan asema Euroopan suurimpana kauppakumppanina erityisesti maatalous- ja elintarvikealalla (3.2.3, taulukko VI). Sopimus ei kuitenkaan hälvennä kaikkia epäilyjä uusien tullimenettelyjen seurauksista ja toimijoille aiheutuvista ylimääräisistä hallinnollisista kustannuksista. Lisäksi pandemia aiheuttaa epävarmuutta maatalousmarkkinoilla. Komissio ennustaa, että covid-19-kriisin vaikutusten vuoksi kasvu on hidasta ja että EU:n talous ja sen myötä maatalousala eivät palaa pandemiaa edeltäneelle tasolleen ennen vuotta 2023.

Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevat rahoitusehdotukset

Komission ehdotuksessa vuosia 2021–2027 koskevasta monivuotisesta rahoituskehyksestä (COM(2018)0322, 2.5.2018) vahvistettiin tuleva maatalousbudjetti. Vaikka unioni käyttää jatkossakin huomattavan osan talousarviomäärärahoistaan maatalouteen (28,5 % kauden kokonaisbudjetista) (3.2.3, taulukko I), maatalousmäärärahoihin on ehdotettu huomattavia leikkauksia reaalisesti (15 %). Tämä johtuu nettomaksaja Ison-Britannian EU-erosta ja unionin uusien poliittisten painopisteiden (muuttoliike, ulkorajat, digitaalitalous, liikenne) rahoitustarpeista.

Covid-19-pandemian aiheuttaman talouskriisin vuoksi vuoden 2018 ehdotus pitkän aikavälin budjetista korvattiin toukokuussa 2020 toisella ehdotuksella, jota tukee talouden elpymissuunnitelma ”Next Generation EU”. Euroopan parlamentti ilmaisi kantansa 14. marraskuuta 2018 (P8_TA(2018)0449), 23. heinäkuuta 2020 (P9_TA(2020)0206) ja 17. joulukuuta 2020 (P9_TA(2020)0360) antamissaan päätöslauselmissa. Neuvoteltuaan hartaasti budjettivallan käyttäjät pääsivät asiasta viimein sopimukseen 17. joulukuuta 2020 (asetus (EU, Euratom) 2020/2093). Vuosina 2021–2027 yhteiseen maatalouspolitiikkaan osoitetaan määrärahoja yhteensä 336,4 miljardia euroa vuoden 2018 kiinteinä hintoina. Määrää kannattaa verrata vuosien 2014–2020 määrärahoihin, joista on vähennetty Isoon-Britanniaan liittyvät menot (3.2.3, taulukko I, sarake 1). Ensimmäinen pilari on yhä ensisijainen (Euroopan maatalouden tukirahasto eli maataloustukirahasto saa 258,6 miljardia, mikä on 78,4 % määrärahoista), vaikka sen budjetti kutistuukin 10 prosenttia. Suuri häviäjä on kuitenkin maaseudun kehittäminen (Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto eli maaseuturahasto, joka saa 77,8 miljardia). Sen määrärahoja leikataan 19 prosenttia (3.2.3, taulukko I, sarake 5).

Vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen hyväksyminen mahdollisti myös EU:n tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti Eurooppa” voimaantulon. Sen määrärahat ovat 95,5 miljardia euroa, joista noin 10 miljardia euroa on varattu maataloudelle.

Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevat lainsäädäntöehdotukset

Komissio esitti toukokuussa 2018 antamansa monivuotista rahoituskehystä koskevan ehdotuksen pohjalta YMP:n lainsäädäntökehyksen vuosiksi 2021–2027 (COM(2018)0392, COM(2018)0393 ja COM(2018)0394, 1.6.2018). Uudistuksessa on keskeisellä sijalla YMP:n täytäntöönpanomalli, jossa tuloksia ja toissijaisuusperiaatetta painotetaan enemmän ja jäsenvaltioille annetaan merkittävämpi rooli maatalousalan tukitoimien toteuttamisessa. Tulevaisuudessa unionin osaksi jäisi vahvistaa politiikan perusparametrit (YMP:n tavoitteet, perusvaatimukset ja ensimmäisen ja toisen pilarin toimenpiteiden päätyypit), kun taas jäsenvaltioiden olisi laadittava monivuotisia strategiasuunnitelmia, joilla yhteisesti sovitut poliittiset ja määrälliset tavoitteet voidaan saavuttaa.

Tulevaisuuden YMP:ssä olisi yhdeksän tavoitetta, jotka kuvastavat sen monia taloudellisia, ympäristöön liittyviä, sosiaalisia ja alueellisia tehtäviä. Kahden pilarin rakenne säilytetään samoin kuin kaksi maatalousalan rahastoa. Niistä tuetaan kansallisia ohjelmia toimenpidevalikoimalla, joka koostetaan soveltamalla yhdennettyä lähestymistapaa. Suorat tuet ovat joka tapauksessa ensisijainen osa myös uutta YMP:tä. YMP:n uuden hallintotavan lisäksi uudistusehdotusten pääkohtia ovat seuraavat:

  • Ensimmäisessä pilarissa suorien tukien uudelleenjakoa tehostetaan: komissio ehdotti tuen vähentämistä 60 000 eurosta alkaen ja pakollisen tukikaton asettamista 100 000 euroon tilaa kohden. Alakohtaiset tukiohjelmat siirretään yhteisestä markkinajärjestelystä (YMJ) uusiin kansallisiin strategiasuunnitelmiin.
  • Uusi viherryttämisjärjestelmä on paljon entistä joustavampi rakenteeltaan ja hallinnoltaan, ja viimeksi mainittu annetaan kansallisten viranomaisten tehtäväksi. Se koostuu kolmesta osasta: uudet vaatimukset (pakollisia mutta yksityiskohdiltaan joustavampia), ilmastoa ja ympäristöä koskevat ekojärjestelmät (jotka rahoitetaan maataloustukirahastosta ja jotka korvaavat nykyiset viherryttämistuet) sekä ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet (jotka rahoitetaan maaseuturahastosta).
  • Toisessa pilarissa maaseuturahasto ei enää ole koheesiopolitiikan yhteiseen kehykseen kuuluva rakennerahasto, yhteisrahoitusosuutta pienennetään 10 prosenttiyksikköä ja komissio keskittää tukitoimia tavoitteenaan yksinkertaistaminen. Leader-ohjelmaan aletaan soveltaa koheesiopolitiikan sääntöjä, vaikka sitä rahoitetaan maatalousbudjetista.

Meneillään olevat keskustelut

Saksan puheenjohtajakauden jälkeen neuvoston puheenjohtajana aloitti Portugali 1. tammikuuta 2021. Se sitoutui sopimaan YMP:tä koskevasta kompromissista Euroopan parlamentin kanssa ennen kesää 2021. Ensimmäiset trilogit ovat jo mahdollistaneet jonkinasteisen lähentymisen lainsäätäjien välillä seuraavissa kysymyksissä: 1) vaatimusten yksinkertaistaminen niille maanviljelijöille, jotka toteuttavat vastaavia toimenpiteitä ekojärjestelmien puitteissa, 2) suuntaa-antavan, ei-sitovan luettelon laatiminen ekojärjestelmien käytännöistä, 3) parlamentin ehdotuksesta niiden tuotteiden määrän lisääminen, joihin voidaan soveltaa julkista interventiota, 4) viiniköynnösten istutusoikeuksien jatkaminen vuoteen 2045 (kompromissi neuvoston ehdottaman vuoden 2040 ja parlamentin ehdottaman vuoden 2050 välillä) ja pinta-alojen lisäyksen rajoittaminen yhteen prosenttiin, 5) alkoholittomat viinit, joilla on suojattu alkuperänimitys (SAN) ja suojattu maantieteellinen merkintä (SMM), 6) tuloksellisuuden tarkastelu komission laatiman kertomuksen pohjalta (kertomus laaditaan joka toinen vuosi eikä vuosittain, kuten komissio ehdotti) ja 7) sallittujen poikkeamarajojen pienentäminen suhteessa strategiasuunnitelmissa asetettujen tavoitteiden indikaattoreihin (35 % ensimmäisessä uudelleentarkastelussa vuonna 2025, 25 % toisessa uudelleentarkastelussa vuonna 2027), kun neuvosto ehdotti alun perin 45:tä prosenttia ja parlamentti 25:tä prosenttia.

Nämä trilogit ovat kuitenkin osoittaneet myös, että neuvoston puheenjohtajavaltiolla ei juuri ole liikkumavaraa, sillä sen on hyväksytettävä jokainen neuvoteltava asia kansallisilla asiantuntijoilla. Trilogeissa ovat nousseet esiin keskeisimmät erimielisyydet, jotka koskevat muun muassa seuraavia: 1) aktiiviviljelijän määritelmä, 2) YMP:n soveltamisen hybridimalli, jossa yhdistyvät tietynasteinen vaatimustenmukaisuuden (sääntöjenmukaisuuden) valvonta ja uusi tuloksellisuuden seurantajärjestelmä ja jota parlamentti oli ehdottanut mutta jonka komissio ja neuvosto hylkäsivät, sillä ne pelkäsivät hallinnon monimutkaistuvan, 3) parlamentin ehdottama suorien tukien sosiaalinen ehdollisuus (suurin osa jäsenvaltioista katsoi, että aihetta olisi käsiteltävä erillisessä säädöksessä tai kansallisilla toimenpiteillä), 4) suorien tukien ylärajan määritteleminen (jonka neuvoston mukaan olisi oltava vapaaehtoista ja parlamentin mukaan pakollista), 5) julkisten interventiojaksojen pidentäminen koko vuoden ajalle, 6) erityiset suojalausekkeet, joita parlamentin jäsenet ehdottivat ja joiden nojalla tuontituotteisin sovellettaisiin lisätulleja, jos ne eivät ole EU:n ympäristö- ja terveysnormien mukaisia, 7) välineet, joilla hallinnoidaan markkinoiden kriisitilanteita, ja 8) YMP:n viherryttäminen. Sen suhteen on noussut esiin huomattavia eroja kannoissa, jotka koskevat täydentäviin ympäristöehtoihin liittyviä käytäntöjä (neuvosto suosisi viljelyn monipuolistamista parlamentin vaatiman vuoroviljelyn sijaan), ekojärjestelmien vähimmäismäärärahoja (neuvoston ehdotus on 20 % suorista tuista ja parlamentin toivomus 30 %), mahdollista ekojärjestelmiin sovellettavaa pisteytysjärjestelmää (jota neuvosto pitää liian monimutkaisena) ja lopuksi tuottamattomien maa-alueiden prosenttiosuuksia maatiloilla.

Maatalousneuvottelujen viimeinen vaihe osui samaan aikaan Euroopan vihreän kehityksen ohjelmasta käytyjen keskustelujen kanssa. Nämä aloitettiin 11. joulukuuta 2019 komission tiedonannon (COM(2019)0640) pohjalta. Vihreän kehityksen ohjelmalla pyritään rakentamaan vuoteen 2050 mennessä kestävän ja ilmastoneutraalin kasvun malli, joka vaikuttaa merkittävästi EU:n maatalous- ja elintarvikejärjestelmään. Toukokuussa 2020 esitettiin alakohtaisia ehdotuksia, muun muassa vuoteen 2030 ulottuva biodiversiteettistrategia ja Pellolta pöytään -strategia, jolla pyritään vahvistamaan elintarviketurvaa, vähentämään torjunta-aineiden, lannoitteiden ja antibioottien kulutusta, tukemaan innovointia maataloudessa ja parantamaan kuluttajille tiedottamista (COM(2020)0380 ja COM(2020)0381, 20.5.2020). Komission joulukuussa 2020 kullekin jäsenvaltiolle antamien suositusten (COM(2020)0846) mukaisesti vihreän kehityksen ohjelmassa hyväksyttyjen toimintalinjausten olisi näyttävä myös kansallisissa strategiasuunnitelmissa, jotka on laadittava vuoden 2021 kuluessa ja joiden täytäntöönpano alkaa vuonna 2023.

Siirtymätoimenpiteet 31. joulukuuta 2022 saakka

Vuoden 2020 jälkeistä YMP:tä koskevasta uudistuksesta käytävien neuvottelujen päätökseen saamista odotellessa lainsäätäjät antoivat asetuksen (EU) 2020/2220 (EUVL L 437, 28.12.2020). Sillä jatketaan nykyisten sääntöjen voimassaoloa kahdella vuodella 31. joulukuuta 2022 saakka tietyin muutoksin. Seuraavassa mainitaan joitakin muutoksia nykyisiin sääntöihin verrattuna: tulojen laskusta tai ilmastoon tai tauteihin liittyvistä menetyksistä maksettavien korvausten kynnysarvoa lasketaan 30 prosentista 20 prosenttiin riskinhallintatoimenpiteiden puitteissa ja 7,5 miljardin euron lisämäärärahojen sisällyttäminen elpymissuunnitelman maatalousosioon (3.2.2). Vähintään 37 prosenttia näistä varoista on varattava luonnonmukaiseen maatalouteen, ympäristötoimiin ja eläinten hyvinvointiin ja 55 prosenttia investointeihin, jotka edistävät muutosjoustavaa, kestävää ja digitaalista talouden elpymistä, sekä toimintaansa aloittaville nuorille viljelijöille.

Asetuksella (EU) 2020/2220 on tarkoitus antaa jäsenvaltioille riittävästi aikaa laatia omat strategiasuunnitelmansa ja edistää sellaisten hallinnollisten rakenteiden luomista, joita uuden YMP:n menestyksekäs täytäntöönpano edellyttää. Myös maatalouden ja metsätalouden valtiontukisääntöjen voimassaoloa jatkettiin kahdella vuodella.

Euroopan parlamentin rooli

Euroopan parlamentti on vaatinut, että YMP:n rahoitus säilytetään reaalisesti nykytasolla vuoden 2020 jälkeen (P8_TA(2018)0449, 14.11.2018) (3.2.3, taulukko I, sarake 3). Maatalouden ja maaseudun kehittämisen valiokunta (AGRI) nimitti kullekin lainsäädäntöehdotukselle oman esittelijän: Esther Herranz (Euroopan kansanpuolueen ryhmä) vastaa YMP:n uutta rakennetta koskevasta ehdotuksesta, Ulrike Müller (Euroopan liberaalidemokraattien liiton ryhmä) uudesta monialaisesta asetuksesta ja Eric Andrieu (Euroopan parlamentin sosialistien ja demokraattien ryhmä) yhteistä markkinajärjestelyä koskevasta muutetusta ehdotuksesta. AGRI-valiokunta vahvisti huhtikuussa 2019 kantansa lainsäädäntöpaketin kolmeen osaan. Toukokuun 2019 EU-vaalien jälkeen parlamentin uudet jäsenet alkoivat tarkastella tarkistuksia, jotka AGRI-valiokunta ja ympäristövaliokunta olivat hyväksyneet edellisellä vaalikaudella, tarkoituksenaan saada ensimmäinen käsittely päätökseen. Tarkistuksista äänestettiin lopulta täysistunnossa 23. lokakuuta 2020 (P9_TA(2020)0287, P9_TA(2020)0288 ja P9_TA(2020)0289). Unionin lainsäätäjät aloittivat puheenjohtajavaltioiden Saksa ja Portugali johdolla neuvottelut (trilogit), joissa pyritään saamaan aikaan lopullinen sopimus ennen kesää 2021.

 

François Nègre