Eurooppalainen kansalaisaloite

Eurooppalainen kansalaisaloite on Euroopan unionin osallistuvan demokratian keskeinen väline, jonka avulla unionin kansalaiset voivat kehottaa komissiota tekemään ehdotuksen säädökseksi perussopimusten täytäntöönpanoa varten keräämällä vähintään miljoona allekirjoitusta vähintään neljäsosasta jäsenvaltioita. Kansalaisaloitetta koskevista menettelyistä ja edellytyksistä säädetään asetuksessa (EU) N:o 211/2011. Sen jälkeen kun asetusta alettiin soveltaa, komissiolle on esitetty menestyksekkäästi neljä aloitetta.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 11 artiklan 4 kohta
  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 24 artiklan 1 kohta
  • asetus (EU) N:o 211/2011
  • Euroopan parlamentin työjärjestyksen 211 ja 218 artikla

Tausta

Useimpien jäsenvaltioiden kansalaisilla on mahdollisuus tehdä kansalaisaloitteita kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla, mutta aloitteiden soveltamisalat ja niitä koskevat menettelyt eroavat huomattavasti toisistaan. Maastrichtin sopimuksella otettiin käyttöön Euroopan unionin kansalaisuuden käsite, josta on johdettu eurooppalainen kansalaisaloite (1.1.3). Jo vuonna 1996 ennen Amsterdamin hallitustenvälistä konferenssia Itävallan ja Italian ulkoministerit ehdottivat, että Euroopan parlamentissa käytössä olevan vetoomusoikeuden rinnalle luotaisiin kansalaisille oikeus tehdä valituksia, mutta konferenssi ei käsitellyt ehdotusta. Nykyistä kansalaisaloitetta lähinnä muistuttava kansalaisaloitejärjestelmä esiintyi ensi kerran ehdotuksessa perustuslakisopimukseksi (47 artiklan 4 kohta). Vaikka valmistelukunnan puheenjohtajisto ei hyväksynyt asian sisällyttämistä lopulliseen tekstiin, asia pysyi vireillä kansalaisjärjestöjen yhteisten ponnistelujen ansiosta. Perustuslakisopimuksen ratifioinnin epäonnistuttua vastaavanlaisia määräyksiä sisällytettiin Lissabonin sopimukseen.

Nykyään oikeus esittää kansalaisaloite vahvistetaan SEU:n II osastossa (Määräykset demokratian periaatteista). SEU:n 11 artiklan 4 kohdassa luodaan perusta tälle oikeudelle, ja SEUT:n 24 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleiset periaatteet säädökselle, jossa määritellään konkreettiset menettelyt ja edellytykset. Asetusehdotus syntyi kattavien kuulemisten tuloksena[1], ja neuvottelut lopullisesta asetustekstistä kestivät useita kuukausia. Asetusehdotus toimitettiin parlamentille ja neuvostolle 31. maaliskuuta 2010 ja poliittiseen sopimukseen päästiin 15. joulukuuta 2010, mikä mahdollisti asetustekstin virallisen hyväksymisen parlamentissa ja neuvostossa 16. helmikuuta 2011. Asetus (EU) N:o 211/2011 tuli voimaan 1. huhtikuuta 2011. Koska jäsenvaltiotasolla tarvittiin teknisiä mukautuksia sujuvan tarkistamismenettelyn luomiseksi, asetuksen varsinainen soveltaminen alkoi vasta vuotta myöhemmin. Komissio velvoitettiin antamaan 1. huhtikuuta 2015 mennessä ja sen jälkeen joka kolmas vuosi kertomus kansalaisaloiteasetuksen soveltamisesta sen mahdollista tarkistamista varten. Komissio hyväksyi tällaisen kertomuksen 31. maaliskuuta 2015 (COM(2015)0145) ja 28. maaliskuuta 2018 (COM(2018)0157). Kertomuksissa kuvataan kansalaisaloitteen nykytilannetta ja arvioidaan sen täytäntöönpanoa sekä mainitaan useita kuuden ensimmäisen täytäntöönpanovuoden aikana havaittuja ongelmia, jotka liittyvät uuteen institutionaaliseen ja sääntelykehykseen. Niissä korostetaan tiettyjä puutteita ja otetaan huomioon useita parlamentin mietinnöissä esitettyjä ehdotuksia sekä osia parlamentin aloitteesta tehdystä asiaa koskevasta tutkimuksesta[2].

Kansalaisaloiteasetuksen toimivuuteen on liittynyt huomattavia ongelmakysymyksiä siitä lähtien kun sitä alettiin soveltaa. Parlamentti on toistuvasti esittänyt asetuksen uudistamista menettelyjen yksinkertaistamiseksi ja virtaviivaistamiseksi. Lopulta 13. syyskuuta 2017 komissio esitti säädösehdotuksen kansalaisaloiteasetuksen tarkistamisesta[3]. Toimielinten välisiä neuvotteluja käytiin syyskuusta joulukuuhun vuonna 2018, ja parlamentti ja neuvosto pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen asetuksesta 12. joulukuuta 2018. Parlamentti hyväksyi sovitun tekstin 12. maaliskuuta 2019 ja neuvosto 9. huhtikuuta 2019. Lopullinen säädös allekirjoitettiin 17. huhtikuuta 2019, ja se odottaa julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Uusi kansalaisaloiteasetus korvaa asetuksen (EU) N:o 211/2011, ja sitä aletaan soveltaa 1. tammikuuta 2020. Oikeus esittää kansalaisaloite olisi erotettava selvästi oikeudesta esittää vetoomus, koska näitä koskevat menettelyt ovat monilta osin erilaiset. Vetoomuksia voivat esittää EU:n kansalaiset tai kaikki EU:n alueella asuvat luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt (4.1.4), ja vetoomusten on liityttävä unionin toimialaan kuuluviin asioihin ja koskettava suoraan vetoomuksen esittäjää. Vetoomukset osoitetaan Euroopan parlamentille, joka on kansalaisia suoraan edustava EU:n elin. Kansalaisaloite on suora kehotus unionin säädöksen antamiseksi, ja siinä on noudatettava erityisiä sääntöjä, jotta se voidaan ottaa huomioon. Lisäksi aloite osoitetaan käytännössä komissiolle, jolla on yksinoikeus esittää säädösehdotuksia. Tässä mielessä kansalaisaloite muistuttaa Euroopan parlamentille (SEUT:n 225 artikla) ja neuvostolle (SEUT:n 241 artikla) annettua aloiteoikeutta.

Menettely

A. Kansalaistoimikunta

Näin laajamittainen hanke edellyttää vähintään tietynasteista organisaatiorakennetta. Kansalaisaloitteen ensimmäisessä vaiheessa muodostetaan järjestelytoimikunta, jota kutsutaan kansalaistoimikunnaksi. Toimikunta koostuu vähintään seitsemästä henkilöstä, jotka ovat ainakin seitsemän eri jäsenvaltion asukkaita (mutta eivät välttämättä seitsemän eri kansallisuuden edustajia), ja heidän on ikänsä puolesta oltava oikeutettuja äänestämään Euroopan parlamentin vaaleissa. Toimikunnan on nimettävä yksi edustaja ja yksi varaedustaja, jotka toimivat kansalaisaloitteessa yhteyshenkilöinä.

Toisin kuin komissio ja parlamentti ehdottivat, vähimmäisikää aloitteen tukemiselle ei lasketa uudessa asetuksessa 16 vuoteen, mutta jäsenvaltioilla on halutessaan oikeus määrätä vähimmäisiäksi 16 vuotta.

B. Rekisteröinti

Ennen kuin toimikunta voi aloittaa tuenilmausten keruun kansalaisilta, sen on rekisteröitävä aloite komissiossa. Sitä varten on toimitettava seuraavat tiedot: kansalaisaloitteen nimi ja aihe sekä lyhyt kuvaus aloitteesta, ehdotettu oikeusperusta, tiedot kansalaistoimikunnan jäsenistä ja tiedot ehdotetun aloitteen kaikista tuki- ja rahoituslähteistä. Järjestäjät voivat toimittaa tarkempia tietoja liitteessä ja esittää esimerkiksi luonnoksen säädökseksi.

Komissio päättää kahden kuukauden kuluessa, rekisteröidäänkö ehdotettu aloite. Sitä ei rekisteröidä, jos menettelyjä koskevia vaatimuksia ei ole täytetty tai jos aloite ylittää komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi. Rekisteröinti evätään myös, jos kansalaisaloite on selvästi aiheeton, oikeuden väärinkäyttöä tai tehty haitantekotarkoituksessa taikka selvästi SEU:n 2 artiklassa esitettyjen unionin arvojen vastainen. Komission päätöksestä voi valittaa käyttäen oikeudellisia ja muita keinoja. Rekisteröidyt aloitteet julkistetaan komission verkkosivustolla.

Uuteen asetukseen on sisällytetty myös mahdollisuus aloitteiden osittaiseen rekisteröintiin. Tarkoituksena on helpottaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen tekemistä ja varmistaa, että mahdollisimman moni aloite tulee rekisteröidyksi.

C. Tuenilmausten kerääminen

Kun kansalaisaloite on rekisteröity, järjestäjät voivat aloittaa tuenilmausten keräämisen. Se on tehtävä 12 kuukauden kuluessa. Tuenilmaukset voidaan kerätä paperilla tai sähköisesti. Jos ne kerätään verkossa, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on ensin vahvistettava verkossa toteutettava keruujärjestelmä. Yksityiskohtaiset säännöt verkossa toteutettavien keruujärjestelmien teknisistä eritelmistä on annettu komission täytäntöönpanoasetuksessa (asetus (EU) N:o 1179/2011).

Riippumatta siitä, kerätäänkö tuenilmaukset paperilla tai sähköisesti, vahvistamiseen sovelletaan samoja tietovaatimuksia. Kyseiset vaatimukset määritellään jäsenvaltiotasolla asetuksen (EU) N:o 211/2011 liitteessä III. Yhdeksän jäsenvaltiota[4] ei vaadi kansalaisaloitteen allekirjoittajien henkilökohtaista tunnistenumeroa tai henkilöasiakirjan numeroa. Kaikissa muissa jäsenvaltioissa tällainen tunniste vaaditaan. Liitteessä mainitaan henkilöasiakirjojen tyypit, joita voidaan käyttää kussakin jäsenvaltiossa, jossa niitä vaaditaan.

Jotta kansalaisaloite voidaan ottaa komission käsiteltäväksi, siihen on kerättävä miljoona tuenilmausta 12 kuukauden kuluessa. Jotta aloite voidaan hyväksyä tietyssä jäsenvaltiossa, allekirjoittajia on oltava kyseisessä jäsenvaltiossa vähintään jäsenvaltiosta valittujen Euroopan parlamentin jäsenten määrä kerrottuna luvulla 750. Kussakin jäsenvaltiossa vaadittava tuenilmausten vähimmäismäärä noudattaa samaa alenevaa suhteellisuutta, jota sovelletaan Euroopan parlamentin edustajanpaikkojen jakamiseen jäsenvaltioiden kesken.

Uudessa kansalaisaloiteasetuksessa EU:n kansalaisille annetaan oikeus tukea kansalaisaloitetta riippumatta heidän asuinpaikastaan. Asetuksessa annetaan myös joustavampi mahdollisuus valita allekirjoitusten keruuajan alkamispäivä kuuden kuukauden sisällä aloitteen rekisteröinnistä. Lisäksi siinä yksinkertaistetaan allekirjoittajien henkilötietoja koskevia vaatimuksia. Jäsenvaltioilla on silti edelleen oikeus vaatia allekirjoittajia ilmoittamaan henkilökohtaisen tunnistenumeronsa kokonaisuudessaan.

Uudessa asetuksessa edellytetään, että komissio perustaa keskitetyn verkossa toteutettavan keruujärjestelmän ja huolehtii sen toiminnasta. Yksittäisistä keruujärjestelmistä luovutaan vaiheittain vuodesta 2022 lähtien.

Parlamentin vaatimuksesta uudessa asetuksessa lisätään myös kansalaisaloitteen järjestäjille osoitettua tukea perustamalla yhteyspiste kuhunkin jäsenvaltioon sekä verkkoyhteistyöalusta, joka tarjoaa tietoja ja apua, käytännön tukea sekä oikeudellista neuvontaa eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta.

D. Tarkistaminen ja vahvistaminen

Kerättyään vaadittavat tuenilmaukset riittävästä määrästä jäsenvaltioita järjestäjien on toimitettava tuenilmaukset toimivaltaisille kansallisille viranomaisille[5], joiden tehtävänä on vahvistaa komission jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella kokoamat tuenilmaukset. Viranomaisia, joille tämä tehtävä on annettu, ovat yleensä sisäministeriöt, vaalilautakunnat tai väestörekisteritoimistot. Jäsenvaltioiden viranomaisten on vahvistettava tuenilmaukset kolmen kuukauden kuluessa, mutta niiden ei tarvitse todentaa allekirjoituksia.

E. Toimittaminen ja tutkinta

Järjestäjiä kehotetaan tässä vaiheessa julkaisemaan jäsenvaltioiden viranomaisilta saadut tuenilmaisujen määrää koskevat todistukset. Niiden on myös toimitettava tiedot mistä tahansa lähteestä saadusta rahoituksesta ja noudatettava Euroopan tason poliittisten puolueiden ja Euroopan tason poliittisten säätiöiden perussäännöstä ja rahoituksesta annetussa asetuksessa (EU, Euratom) N:o 1141/2014[6] (sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU, Euratom) 2018/673[7]) vahvistettuja kynnysarvoja. Periaatteessa kaikki yli 500 euron summat on ilmoitettava.

Kun komissio on vastaanottanut kansalaisaloitteen, se on velvollinen julkaisemaan sen viipymättä kansalaisaloiterekisterissä ja järjestämään asianmukaisen tason tapaamisen aloitteen järjestäjien kanssa antaakseen näille mahdollisuuden kertoa tarkemmin aloitteestaan. Komission kanssa käydyn keskustelun jälkeen järjestäjillä on tilaisuus esitellä kansalaisaloitteensa parlamentin järjestämässä julkisessa kuulemisessa. Kuulemisen järjestää ehdotetun kansalaisaloitteen aiheeseen liittyvistä asioista vastaava valiokunta (parlamentin työjärjestyksen 211 artikla).

Uudessa kansalaisaloiteasetuksessa komissiolle annettua määräaikaa vastata pätevään aloitteeseen pidennetään kolmesta kuuteen kuukauteen. Komission on annettava tiedonanto, jossa esitetään sen oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kustakin aloitteesta sekä muodollinen luettelo toimista, joihin komissio aikoo ryhtyä, ja selkeä aikataulu niiden toteuttamiselle. Täyden avoimuuden varmistamiseksi asetuksessa edellytetään, että järjestäjät ilmoittavat säännöllisesti rahoituslähteensä sekä muun hankkeen saaman tuen. Komission on myös pidettävä huolta, että kansalaisaloiterekisterissä ja eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevalla julkisella verkkosivustolla on käytettävissä yhteydenottolomake, jotta kansalaisilla on mahdollisuus tehdä valitus tietojen täydellisyyteen ja oikeellisuuteen liittyvistä ongelmista.

Uuden kansalaisaloiteasetuksen sekä parlamentin työjärjestykseen tehtyjen muutosten myötä parlamentin rooli on kasvanut entisestään[8]. Menestyksekkäiden aloitteiden poliittista vaikutusta pyritään tehostamaan siten, että julkisen kuulemisen jälkeen parlamentti voi järjestää täysistuntokeskustelun ja hyväksyä päätöslauselman aiheesta. Näin voidaan arvioida aloitteen saamaa poliittista tukea. Parlamentti myös valvoo komission aloitteen perusteella toteuttamia toimia, jotka kuvataan komission tiedonannoissa.

Vireillä olevia hankkeita

Useat järjestöt ovat yrittäneet käynnistää kansalaisaloitteen tapaisia hankkeita jo ennen kuin kyseinen väline on ollut virallisesti käytettävissä ja ennen sitä koskevien yksityiskohtaisten menettelyjen vahvistamista. Euroopan vammaisfoorumi käynnisti vuonna 2007 yhden ensimmäisistä pilottihankkeista, jonka ilmoitettiin keränneen 1,2 miljoonaa allekirjoitusta. Sen jälkeen kun asetus kansalaisaloitteesta oli vuonna 2010 oli hyväksytty mutta ennen sen soveltamisen alkamista, Greenpeace ilmoitti keränneensä miljoona allekirjoitusta muuntogeenisten viljelykasvien käytön kieltämistä vaatineeseen adressiin. Kumpaakaan näistä hankkeista ei voida kuitenkaan pitää eurooppalaisena kansalaisaloitteena.

Yli 68 aloitetta on käynnistetty 1. huhtikuuta 2012 jälkeen. Näistä 21:ltä evättiin rekisteröinti siksi, että ne eivät kuuluneet komission toimivaltaan tehdä säädösehdotus, ja järjestäjät peruuttivat 15 aloitetta. Rekisteröitynä on tällä hetkellä 14 aloitetta. Toistaiseksi aloitteista vain neljä (Right2Water, One of Us, Stop Vivisection ja Ban Glyphosate) on saanut vaadittavan määrän allekirjoituksia ja esitetty komissiolle. Niistä ainoastaan Ban Glyphosate on esitetty vuoden 2014 jälkeen. Parlamentti järjesti kunkin aloitteen edustajien kanssa kuulemiset 17. helmikuuta 2014, 10. huhtikuuta 2014, 24. huhtikuuta 2015 ja 20. marraskuuta 2017. Komissio antoi kaikista neljästä aloitteesta vastauksen, jossa se esitti oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä. Kuutta eurooppalaista kansalaisaloitetta on käsitelty unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka totesi viimeisimmässä tuomiossaan T-646/13 (Minority SafePack v. komissio), että komissio ei ollut noudattanut velvollisuuttaan selittää yksityiskohtaisesti ja perustella päätöksensä evätä eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinti. Stop TTIP -aloitetta koskeneessa tuomiossaan T-754/14 (Michael Efler ym. v. komissio) tuomioistuin totesi, että eurooppalaisen kansalaisaloitteen kohteena voivat olla myös sellaiset säädökset kuin kauppaneuvottelujen aloittamista koskevat päätökset.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti on pitänyt kansalaisaloitetta erittäin tärkeänä. Se esitti ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa antamassaan päätöslauselmassa[9] ehdotuksen eurooppalaisen kansalaisaloitteen toteuttamisesta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen parlamentti osallistui aktiivisesti kansalaisaloiteasetuksesta käytyihin neuvotteluihin. Se on onnistunut tekemään kansalaisaloitteesta osallistavan demokratian käyttökelpoisen ja käyttäjäystävällisen välineen. Parlamentin ansiosta muun muassa tuenilmauksiin vaadittavien jäsenvaltioiden vähimmäismäärä laski yhteen neljäsosaan. Parlamentti vaati, että käsiteltäväksi ottamisen vahvistaminen on tehtävä ennakkorekisteröintivaiheessa. Se vaati myös, että kaikilla EU:n kansalaisilla ja EU:ssa asuvilla on kansalaisuudesta riippumatta oikeus allekirjoittaa eurooppalainen kansalaisaloite.

Parlamentti on esittänyt useita poliittisia kannanottoja, joissa se kehottaa yksinkertaistamaan ja sujuvoittamaan kansalaisaloitteen esittämismenettelyä ja lisäämään sen vaikutusta. Kansalaisaloitteen tarkasteluprosessista 28. lokakuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa[10] parlamentti vaati muun muassa tarkistamaan asetusta niin, että voidaan yksinkertaistaa henkilötietoja koskevia vaatimuksia ja antaa rahoitusta kansalaisaloitteen järjestämisen tukemiseksi. Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta alkoi vuonna 2017 valmistella valiokunta-aloitteista mietintöä, jonka tarkoituksena oli tällainen kansalaisaloiteasetuksen tosiasiallinen tarkistaminen. Komissio antoi lopulta syyskuussa 2017 parlamentin pyynnön ja julkisen kuulemisen perusteella ehdotuksen uudeksi kansalaisaloiteasetukseksi. Perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden valiokunta hyväksyi mietintönsä komission ehdotuksesta 20. kesäkuuta 2018, ja täysistuntoäänestyksessä 5. heinäkuuta 2018 päätettiin aloittaa toimielinten väliset neuvottelut uudesta kansalaisaloiteasetuksesta.

Parlamentti ja neuvosto pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen 12. joulukuuta 2018. Hyväksytty teksti allekirjoitettiin 17. huhtikuuta 2019, ja se odottaa julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä[11]. Se korvaa asetuksen (EU) N:o 211/2011, ja sitä aletaan soveltaa 1. tammikuuta 2020.

 

[1]Komission vihreä kirja (COM(2009)0622).
[2]”European Citizens Initiative – First lessons of implementation”, Kansalaisoikeuksien sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasioiden politiikkayksikkö (2014), saatavilla englanniksi osoitteessa
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/509982/IPOL_STU(2014)509982_EN.pdf
[3]Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta (COM(2017)0482).
[4]Alankomaat, Belgia, Irlanti, Saksa, Slovakia, Suomi, Tanska, Viro ja Yhdistynyt kuningaskunta.
[5]Luettelo toimivaltaisista kansallisista viranomaisista on osoitteessa http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/authorities-verification?lg=fi
[6]EUVL L 317, 4.11.2014, s. 1.
[7]EUVL L 114 I, 4.5.2018, s. 1.
[8]Euroopan parlamentin päätös 31. tammikuuta 2019 Euroopan parlamentin työjärjestyksen osan I lukujen 1 ja 4, osan V luvun 3, osan VII lukujen 4 ja 5, osan VIII luvun 1, osan XII, osan XIV ja liitteen II muuttamisesta (hyväksytyt tekstit, P8_TA(2019)0046).
[9]Euroopan parlamentin päätöslauselma 7. toukokuuta 2009, jossa komissiota kehotetaan tekemään ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kansalaisaloitetta koskevien määräysten täytäntöönpanosta (EUVL C 212 E, 5.8.2010, s. 99).
[10]Euroopan parlamentin päätöslauselma 28. lokakuuta 2015 eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta (EUVL C 355, 20.10.2017, s. 17).
[11]Tietoa lainsäädäntömenettelyn vaiheista on saatavilla englanniksi osoitteessa https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2017/0220(COD)&l=en

Petr Novak / Roberta Panizza