Ulkorajojen valvonta  

Rajaturvallisuuspolitiikkaa on kehitetty merkittävästi luomalla erilaisia välineitä ja virastoja, kuten Schengenin tietojärjestelmä (SIS), viisumitietojärjestelmä (VIS) ja Euroopan raja- ja merivartiovirasto. EU:hun suuntautuvien erilaisten muuttovirtojen kasvun aiheuttamat haasteet sekä lisääntynyt huoli turvallisuudesta ovat johtaneet uuteen toiminnan kauteen.

Oikeusperusta  

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 67 ja 77 artikla

Tavoitteet  

Schengen-alue eli yhtenäinen alue ilman sisärajatarkastuksia edellyttää yhteistä ulkorajavalvontapolitiikkaa. Unionissa on sen vuoksi luotava yhteiset säännöt ulkorajoilla tehtäville rajatarkastuksille ja otettava asteittain käyttöön yhdennetty rajaturvallisuuspolitiikka.

Saavutukset  

Ensimmäinen askel kohti yhteistä ulkorajavalvontapolitiikkaa otettiin 14. kesäkuuta 1985, jolloin viisi Euroopan talousyhteisön silloisesta kymmenestä jäsenvaltiosta allekirjoitti kansainvälisen sopimuksen, niin kutsutun Schengenin sopimuksen, luxemburgilaisessa Schengenin rajakaupungissa. Sitä täydennettiin viisi vuotta myöhemmin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä yleissopimuksella[1]. Schengenin säännöstöllä (kuten näitä sopimuksia ja sääntöjä yhteisesti kutsutaan) luotu rajaton Schengen-alue käsittää nykyisin 26 Euroopan valtiota.

A. Schengenin säännöstö ulkorajojen ylittämisestä

Nykyinen ulkorajoja koskeva Schengenin säännöstö perustuu EU:n oikeusjärjestykseen Amsterdamin sopimuksella (1.1.3) sisällytettyyn alkuperäiseen säännöstöön. Sen muodostavat säännöt käsittävät useita erilaisia toimenpiteitä, jotka voidaan jakaa karkeasti viiteen luokkaan.

Ulkorajojen valvonnan keskeinen pilari on ensinnäkin Schengenin rajasäännöstö, jossa vahvistetaan ulkorajojen ylittämistä koskevat säännöt ja rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille koskevat edellytykset. Toiseksi kaikilla jäsenvaltioilla ei ole valvottavia ulkorajoja eivätkä rajat ylittävät liikennevirrat vaikuta niihin samalla tavoin, joten EU pyrkii rahastojensa avulla korvaamaan osan jäsenvaltioille ulkorajoilla aiheutuvista kustannuksista. Rahoituskaudella 2014–2020 taloudellisen taakan jakamisessa käytetty mekanismi on nimeltään ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusväline. Kolmas toimenpideryhmä liittyy sellaisten maahanmuuttoa ja rajaturvallisuutta koskevien keskitettyjen tietokantojen perustamiseen kuin Schengenin tietojärjestelmä (SIS) ja viisumitietojärjestelmä (VIS) sekä Eurodac-järjestelmä, joka on eurooppalainen sormenjälkitietokanta turvapaikanhakijoiden tunnistamiseksi ja Dublin-asetuksen asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi (lisätietoja Eurodac-tietokannasta ja Dublin-asetuksesta on luvussa 4.2.2). Ihmissalakuljettajia[2] koskevien neljännen ryhmän toimenpiteiden tarkoituksena on ehkäistä laitonta maahantuloa, kauttakulkua ja maassa oleskelua sekä asettaa näitä koskevia seuraamuksia. Viides toimenpidepaketti liittyy rajaturvallisuutta koskevaan operatiiviseen yhteistyöhön, josta vastaa Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex).

1. Schengenin tietojärjestelmä (SIS)

Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä, joka tuli voimaan vuonna 2013, muodostaa tiedonhallintainfrastruktuurin, jolla tuetaan rajavalvontaa ja siihen liittyviä poliisi- ja oikeudellisen yhteistyön turvallisuustehtäviä. Järjestelmään osallistuvat valtiot tekevät ilmoituksia etsintäkuulutetuista tai kadonneista henkilöistä, kadonneesta tai varastetusta omaisuudesta ja maahantulokielloista tietokantaan, jota voivat käyttää suoraan kaikki poliisit ja muut lainvalvontaviranomaiset sekä kaikki ne viranomaiset, jotka työssään tarvitsevat tietokannassa olevia tietoja. Kun järjestelmässä olevista ilmoituksista tarvitaan lisätietoja, näitä tietoja vaihdetaan kaikkiin Schengen-valtioihin perustettujen SIRENE-järjestelmän (Supplementary Information Request at the National Entry) kansallisten toimistojen verkoston kautta. Ne koordinoivat SIS-järjestelmässä tehtyihin ilmoituksiin liittyviä toimenpiteitä ja varmistavat asianmukaiset toimenpiteet, jos esimerkiksi etsintäkuulutettu henkilö pidätetään tai Schengen-alueelle yrittää saapua henkilö, jolla on maahantulokielto, tai jos kadonnut henkilö löydetään tai varastettu auto tai henkilötodistus takavarikoidaan. Sitä hallinnoi, kuten VIS- ja Eurodac-järjestelmiäkin, vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava virasto, eu-LISA, joka sijaitsee Tallinnassa, Virossa. 31. joulukuuta 2016 mennessä oli tehty yhteensä 70,8 miljoonaa ilmoitusta. Suurin osa ilmoituksista koskee kadonneita tai varastettuja asiakirjoja (yli 39 miljoonaa) ja varastettuja ajoneuvoja (noin 5 miljoonaa).

2. Viisumitietojärjestelmä (VIS)

Viisumitietojärjestelmän tarkoituksena on parantaa yhteisen viisumipolitiikan toteuttamista, konsuliyhteistyötä ja viisumiasioita hoitavien keskusviranomaisten tietojenvaihtoa. Vuonna 2014 VIS-järjestelmässä käsiteltiin noin 8,5 miljoonaa viisumia. Se koostuu tällä hetkellä kahdesta erillisestä järjestelmästä, VIS:n keskustietokannasta ja sormenjälkien automaattisesta tunnistusjärjestelmästä (AFIS), ja se on yhdistetty Schengen-valtioiden kaikkiin viisumeja myöntäviin konsulaatteihin ja ulkorajojen rajanylityspaikkoihin. VIS-järjestelmän ansiosta rajavartijat voivat tarkistaa näissä rajanylityspaikoissa, onko biometrisen viisumin haltija ja hakija yksi ja sama henkilö. Tämä tapahtuu vertaamalla sormenjälkiä sekä viisumiin liitettyihin biometrisiin tietoihin että koko VIS-järjestelmän tietoihin. Tietokannan tarkoituksena on sellaisten henkilöiden tunnistaminen, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltioiden alueelle tuloa ja siellä oleskelua ja asumista koskevia edellytyksiä. Lainvalvontaviranomaiset, Europol ja erityisten olosuhteiden vallitessa kolmannet maat ja kansainväliset organisaatiot voivat käyttää järjestelmää. VIS-järjestelmän käyttö turvapaikka- ja lainvalvontatarkoituksissa on edelleen hajanaista jäsenvaltioissa, ja tietojen laatuongelmat johtuvat enimmäkseen siitä, että tietokantaa ei hyödynnetä optimaalisesti

3. Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex)

Myös Frontexina[3] tunnetun Euroopan raja- ja merivartioviraston toimipaikka sijaitsee Varsovassa. Viraston päätehtävänä on tukea ulkorajojen yhdennettyä valvontaa, jota pidetään olennaisena osana vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta (4.2.1). Lainsäädännössä Euroopan raja- ja merivartiovirastolle on nyt annettu laajennettu operatiivinen toimeksianto, joka kattaa ulkorajojen yhdennetyn valvonnan kaikki keskeiset osatekijät ja joka perustuu Frontexin operatiivisiin tehtäviin rajatarkastuksissa ja -valvonnassa, jotta varmistetaan tehokas muuttovirtojen hallinta, mukaan luettuina valtuudet toteuttaa yhteisiä palautuslentoja, ja taataan turvallisuuden korkea taso EU:ssa. Se auttaa myös turvaamaan EU:n vapaan liikkuvuuden, mutta sen on kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia. Euroopan raja- ja merivartiovirastolla on lupa työskennellä kansallisten viranomaisten kanssa EU:ssa ja tehdä yhteistyötä EU:n ulkopuolisten maiden kanssa. Lisäksi se voi toteuttaa yhteisiä operaatioita yhteistyössä kolmansien maiden kanssa ja sellaisten kolmansien maiden alueella, joiden naapurina on vähintään yksi EU:n jäsenvaltio.

B. EU:n ulkorajojen valvonnan kehitys

Muutoksia on vauhdittanut lukuisten ihmisten hukkuminen Välimerellä viime vuosina sekä pakolais- ja siirtolaisvirtojen valtava kasvu syyskuusta 2015. Ennen Euroopan humanitaarisen pakolaiskriisin alkamista ainoastaan kolme maata oli turvautunut aitojen pystyttämiseen ulkorajoilla estääkseen maahanmuuttajien ja pakolaisten pääsyn alueelleen: Espanja (jossa rakennustyöt saatiin päätökseen vuonna 2005 ja niitä laajennettiin vuonna 2009), Kreikka (jossa työt saatiin päätökseen vuonna 2012) ja vastauksena Kreikan toimiin Bulgaria (jossa työt saatiin päätökseen vuonna 2014). Vastoin Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään, että ”pääsy voidaan evätä vain perustellulla päätöksellä, jossa ilmoitetaan epäämisen täsmälliset syyt”, yhä suurempi määrä jäsenvaltioita on ryhtynyt asteittain rakentamaan rajamuureja tai -aitoja tarkoituksenaan estää summittaisesti maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden pääsy alueelleen. Aitojen pystyttämistä Schengen-alueen ulkorajoille koskevien yksiselitteisten EU:n säätöjen puuttuessa jäsenvaltiot ovat myös asettaneet esteitä kolmansille maille (erityisesti Marokolle ja Venäjälle), mukaan luettuina liittymistä edeltävässä vaiheessa olevat ehdokasvaltiot (entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Serbia ja Turkki), ja yhdelle Schengen-alueen ehdokasvaltiolle – Kroatialle. Aitoja on rakennettu myös Schengen-alueella, esimerkiksi Itävallan ja Slovenian välinen aita, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Strasbourgissa on tutkinut Espanjan toimia Melillassa.

Ulkorajojen yhdennetyn valvonnan mukaisesti EU:n rajavalvontatoimenpiteiden sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus kytkeytyvät entistä enemmän toisiinsa. Tämä suuntaus näkyy siinä, että puolustuksesta vastaavien toimijoiden osuus ulkorajojen yhdennetyssä valvonnassa on yhä suurempi sekä suorissa operatiivisissa toimissa (johtotoiminnot) että kolmansille maille rajavalvonnan alalla annetun tuen (koulutus, mentorointi ja seurantatoimet) osalta. Yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) keskeinen osatekijä – EUNAVFOR MED SOPHIA -operaatio – on vain yksi esimerkki jäsenvaltioiden laivastojen operatiivisesta osallistumisesta ulkorajojen yhdennetyn valvonnan täytäntöönpanoon. Sotilaallisten toimijoiden alkuperäinen toimeksianto tässä operaatiossa oli salakuljettajien vastainen toiminta. Toimeksiantoa kuitenkin laajennettiin äskettäin, ja nyt siihen kuuluvat virallisesti ulkorajojen yhdennettyyn valvontaan liittyvät tehtävät ja erityisesti seurantatoimet, etsintä- ja pelastusoperaatiot merellä sekä tietojenvaihto jäsenvaltioiden lainvalvontavirastojen, Euroopan raja- ja merivartioviraston ja Europolin kanssa.

Euroopan raja- ja merivartiovirasto on yhdessä muiden asianomaisten EU:n virastojen kanssa ollut tärkeässä asemassa myös, kun on reagoitu joitakin jäsenvaltioita kohtaaviin toisenlaisiin haasteisiin eli kun on perustettu järjestelykeskuksia (”hotspot”) ja muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiä. Ryhmien toiminta edellyttää yhteistyötä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (4.2.2), Europolin (4.2.7) ja Frontexin sekä kansallisten viranomaisten ja muiden virastojen välillä, jotta EU:hun saapuvien henkilöiden henkilöllisyys ja heidän suojelutarpeensa voidaan selvittää ja jotta voidaan rekisteröidä heidät sekä järjestää niiden henkilöiden palauttaminen, joilla ei ole oikeutta oleskeluun. Sekä merioperaatiot että jäsenvaltioille annettu välitön tuki järjestelykeskuksissa ovat EU:n konkreettisia tapoja reagoida tilanteeseen, jossa on kyse sekä humanitaarisesta kriisistä että rajaturvallisuushaasteista.

Lisääntyneet pakolais- ja siirtolaisvirrat sekä kasvava terrorismin uhka ovat johtaneet unionin tason rajaturvallisuuden korostumiseen. Erityisesti ns. vierastaistelijoiden ongelman johdosta hyväksyttiin äskettäin ehdotus, joka koskee Schengen-alueelle tulevien ja sieltä poistuvien unionin kansalaisten pakollisten tarkastusten käyttöönottoa maarajoilla, satamissa ja lentokentillä muuttamalla Schengenin rajasäännöstöä.

Rajapolitiikan muut keskeiset kehityskohteet liittyvät älykkäitä rajoja koskevaan toimenpidepakettiin, jonka tarkoituksena on nykyaikaistaa rajaturvallisuutta automatisoimalla rajatarkastukset ja parantamalla rajanylitystietojen laatua ja tukkimalla EU:n kolmen laajan tietokannan (SIS, VIS ja Eurodac) jättämät mahdolliset tietoaukot kahdella alueella, jotka liittyvät ulkorajojen valvontaan, eli vähentämällä laittomaan maahanmuuttoon liittyviä oleskeluajan ylityksiä sekä torjumalla terrorismia ja vakavia rikoksia.

Komission ehdottaman paketin tarkistetussa versiossa käsitellään seuraavia keskeisiä puutteita: kolmansien maiden kansalaisia koskevien rajatarkastusten laatu ja nopeus eivät ole riittäviä, nykyisen järjestelmän mukaisesti on mahdotonta varmistaa järjestelmällinen ja luotettava kolmansien maiden kansalaisten Schengen-alueella oleskelun seuranta ja kolmansien maiden kansalaisia on vaikea tunnistaa, jos he päättävät tuhota viralliset asiakirjansa Schengen-alueelle tultuaan.

Älykkäitä rajoja koskeva vuoden 2016 versio ei rajoitu pelkästään rajavalvontaa koskeviin tavoitteisiin, kuten odotusajan lyhentäminen rajatarkastuksissa, henkilöllisyystarkastusten laadun parantaminen ja entistä tarkempien tietojen kerääminen oleskeluajan ylittäneistä henkilöistä, vaan se palvelee myös uutta tarkoitusta: lainvalvontaviranomaisten pääsy tietojärjestelmiin ja rajatarkastusten aikana kerättyjen matkustajien tietojen hyödyntäminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi hyväksyttiin äskettäin rajanylitystietojärjestelmä (EES) ja vastaava muutos Schengenin rajasäännöstöön[4]. Kyseisellä asetuksella luodaan oikeudelliset puitteet ja tekninen infrastruktuuri automaattista tietojenkeruuta ja kaikkien kolmansien maiden kansalaisten rajanylitysten järjestelmällistä tallentamista varten. Tämä koskee (viisumivelvollisia tai viisumipakosta vapautettuja) henkilöitä, jotka vierailevat Schengen-alueella lyhytaikaisesti (enintään 90 päivän ajan minkä tahansa 180 päivän jakson aikana). Järjestelmä myös rekisteröi kunkin kolmannen maan kansalaisen käyttämän ajan Schengen alueella. EES on suunniteltu siten, että se laskee kaikkien kolmansien maiden kansalaisten oleskelun pituuden tallentamalla rajanylitystiedot ja tekee hälytyksen, jos se havaitsee oleskeluajan ylityksen.

Asetuksen mukaisesti uuden keskitetyn EU:n tietokannan on tarkoitus olla toiminnassa vuonna 2020. eu-LISAlle on annettu tehtäväksi EES:n toteuttaminen yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

Lisäksi komissio esitti marraskuussa 2016 lainsäädäntöehdotuksen EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmän (ETIAS) perustamisesta. Tavoitteiltaan Yhdysvaltojen tunnetun sähköisen ESTA-matkustuslupajärjestelmän kaltaisen järjestelmän luominen johtaisi viisumivaatimuksesta vapautettujen matkustajien lisävalvontaan. ETIAS-järjestelmän avulla määritettäisiin kaikkien viisumivaatimuksesta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten oikeus matkustaa Schengenin alueelle ja tällaisen matkustamisen mahdollisesti aiheuttama turvallisuusriski tai maahanmuuton riski. Tietoja matkustajista koottaisiin ennen heidän matkaansa.

Euroopan parlamentin rooli  

Parlamentti on suhtautunut kaksijakoisesti ulkorajavalvontapolitiikan kehittämiseen. Se on laajalti tukenut Frontexin ja muiden EU:n virastojen vahvempaa roolia toiminnan organisoinnissa ja kehottanut usein lujittamaan tätä roolia entisestään, kun EU pyrkii ratkaisemaan Välimeren alueen muuttoliikekriisiä. Parlamentin näkemys Frontexin kehityksestä on ollut suurelta osin myönteinen, mutta se on suhtautunut selvästi varauksellisemmin älykkäitä rajoja koskevaan pakettiin. Komission tehtyä ehdotuksensa vuonna 2013 parlamentti esitti voimakkaan epäilyksensä henkilötietojen valtavasta teknisestä keräämisestä ja laajamittaisesta käsittelystä, jota ulkorajoilla on ehdotettu tehtäväksi. Parlamentin huolenaiheena ovat myös älykkäisiin rajoihin liittyvän tekniikan ennustetut kustannukset samoin kuin sen hyötyihin liittyvät epäilyt. Parlamentti totesikin toisesta kertomuksesta EU:n sisäisen turvallisuuden strategian täytäntöönpanosta 12. syyskuuta 2013 antamassaan päätöslauselmassa, että muuttoliikkeen ja rajavalvonnan alan uusien tietotekniikkajärjestelmien, kuten älykkäitä rajoja koskevien aloitteiden, mahdollista kehittämistä olisi tutkittava tarkoin erityisesti välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Se palasi tähän asiaan komissiolle ja neuvostolle syyskuussa 2015 esittämässään suullisessa kysymyksessä, jossa se pyysi niiden näkemyksiä järjestelmän käytöstä lainvalvontatarkoituksiin ja siitä, mikä merkitys on unionin tuomioistuimen tuomiolla, jonka se antoi huhtikuussa 2014 tietojen säilyttämisestä annetusta direktiivistä (4.2.8). Parlamentin vastaus tarkistettuun ehdotukseen jää nähtäväksi. Mikäli Dublin III -asetuksen[5] ehdotetussa uudistuksessa ei tapahdu nopeaa edistystä, parlamentti voi jäädyttää meneillään olevat neuvottelut kaikista asioista, jotka ovat oikeus- ja sisäasiainministereiden kannalta kiinnostavia, kuten äskettäin tehty yhteentoimivuutta koskeva ehdotus, Eurodac-järjestelmän tarkistaminen ja muut tärkeät asiat[6]. Parlamentti sovelsi onnistuneesti tätä lähestymistapaa jo vuonna 2012 niin sanotun Schengen freeze -kiistan yhteydessä, kun se päätti keskeyttää yhteistyön neuvoteltavina olevien keskeisten oikeus- ja sisäasioita koskevien asiakirjojen osalta vastauksena neuvoston päätökseen muuttaa Schengen-alueen hallinnointia koskevan lainsäädäntöpaketin oikeusperustaa.

 

[1]Schengenin säännöstö – Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta 19 päivänä kesäkuuta 1990 tehty yleissopimus (EYVL L 239, 22.9.2000, s. 19). 
[2]Neuvoston direktiivi 2002/90/EY ja neuvoston puitepäätös 2002/946/YOS. 
[3]Asetus (EU) 2016/1624, annettu 14. syyskuuta 2016, EUVL L 251, 16.9.2016, s. 1. 
[4]Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/2226, annettu 30 päivänä marraskuuta 2017, rajanylitystietojärjestelmän (EES) perustamisesta jäsenvaltioiden ulkorajat ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa, maastalähtöä ja pääsyn epäämistä koskevien tietojen rekisteröimiseksi ja edellytysten määrittämisestä pääsylle EES:n tietoihin lainvalvontatarkoituksissa sekä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetusten (EY) N:o 767/2008 ja (EU) N:o 1077/2011 muuttamisesta, EUVL L 327, 9.12.2017, s. 20. 
[5]Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, annettu 4 päivänä toukokuuta 2016, kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu teksti). 
[6]Luonnos Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselmaksi ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu teksti). 

Udo Bux