Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

Euroopan unionin yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) kattaa EU:n poliittiset ja sotilaalliset rakenteet, sotilas- ja siviilioperaatiot sekä unionin ulkopuoliset operaatiot. Vuonna 2016 hyväksytty EU:n globaalistrategia on YTPP:n perusta, ja Lissabonin sopimus selventää toimielinnäkökohtia ja vahvistaa Euroopan parlamentin roolia. YTPP:tä on viime aikoina muutettu merkittävästi sekä strategisesti että toiminnallisesti, jotta se vastaisi turvallisuushaasteisiin ja kansalaisten vaatimuksiin EU:n aktiivisemmasta roolista.

Oikeusperusta

Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (YTPP) on erottamaton osa unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP)[1]. Sen perustana on Euroopan unionista tehty sopimus (SEU). SEU:n 41 artiklassa määrätään YUTP:n ja YTPP:n rahoituksesta, ja politiikkaa määritellään tarkemmin SEU:n V osaston 2 jakson (yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevat määräykset) 2 luvun 42–46 artiklassa sekä pöytäkirjoissa N:o 1, 10 ja 11 ja julistuksissa 13 ja 14. Euroopan parlamentin erityisroolista YUTP:ssä ja YTPP:ssä määrätään SEU:n 36 artiklassa.

Perussopimuksen YTPP:tä koskevat määräykset

Eurooppa-neuvosto ja Euroopan unionin neuvosto tekevät YTPP-päätökset (SEU:n 42 artikla). Päätökset tehdään yksimielisesti, lukuun ottamatta tiettyjä tärkeitä Euroopan puolustusvirastoa (SEU:n 45 artikla) ja pysyvää rakenteellista yhteistyötä (SEU:n 46 artikla) koskevia päätöksiä, jotka tehdään määräenemmistöllä. Ehdotuksia päätöksiksi tekee yleensä unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, joka toimii myös komission varapuheenjohtajana. Nykyinen korkea edustaja on Federica Mogherini.

Lissabonin sopimuksessa mainitaan voimavaroja ja puolustusmateriaalia koskeva eurooppalainen politiikka (SEU:n 42 artiklan 3 kohta), ja siinä kytketään YTPP unionin muihin politiikkoihin, kun siinä määrätään, että Euroopan puolustusvirasto suorittaa tehtävänsä ollen tarvittaessa yhteydessä komissioon (SEU:n 45 artiklan 2 kohta). Tämä koskee varsinkin unionin tutkimus-, teollisuus- ja avaruuspolitiikkoja, joiden kautta parlamentti voi pyrkiä vaikuttamaan aiempaa huomattavasti enemmän YTPP-asioihin.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentilla on oikeus tarkastella YTPP:tä ja esittää siitä näkemyksiään neuvostolle ja korkealle edustajalle (SEU:n 36 artikla). Parlamentti lisäksi valvoo YTPP:n talousarviota (SEU:n 41 artikla). Se käsittelee kahdesti vuodessa YUTP:n ja YTPP:n toteutuksessa saavutettua edistymistä ja laatii mietintöjä: YUTP:stä, jonka tekee ulkoasiainvaliokunta, joka sisällyttää siihen tarvittaessa YTPP:hen liittyviä seikkoja, ja YTPP:stä, jonka laatii turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alivaliokunta.

Euroopan parlamentti ja jäsenvaltioiden parlamentit ovat vuodesta 2012 lähtien järjestäneet puolivuosittain keskenään kokouksia, joissa on käsitelty YUTP:n piiriin kuuluvia asioita. Parlamenttien yhteistyöstä näissä asioissa määrätään Lissabonin sopimuksen pöytäkirjassa N:o 1, joka koskee kansallisten parlamenttien asemaa EU:ssa.

Lissabonin sopimukseen sisältyvät uudistukset ovat antaneet mahdollisuuden parantaa YTPP:n poliittista johdonmukaisuutta. Keskeinen institutionaalinen rooli on korkealla edustajalla, joka toimii ulkoasioiden neuvoston puheenjohtajana sen kokoontuessa puolustusministerikokoonpanossa (EU:n päätöksentekoelin YTPP-asioissa) ja johtaa Euroopan puolustusvirastoa. Parlamentin kuulemista ja sen kanssa käytävää vuoropuhelua koskevia poliittisia rakenteita ollaan kehittämässä, jotta parlamentti voi täyttää tehtävänsä YTPP:n kehittämisessä. Lissabonin sopimuksen mukaisesti parlamentti osallistuu unionin ulkosuhteiden luomiseen ja Euroopan turvallisuusstrategian täytäntöönpanosta laaditussa vuoden 2008 selvityksessä kuvatun haasteen käsittelyyn. ”Nykyajan demokratioissa, joissa tiedotusvälineet ja yleinen mielipide ovat keskeisiä politiikan muovaajia, kansalaisten sitoutuminen on ratkaisevan tärkeää ulkoisten sitoumuksiemme toteuttamiselle. Me lähetämme poliiseja, oikeudellisia asiantuntijoita ja sotilaita epävakaille alueille ympäri maailmaa. Hallitusten, parlamenttien ja EU:n toimielinten tehtävänä on tiedottaa, miten tämä edistää turvallisuutta jäsenvaltioissa.”

Euroopan parlamenttia kiinnostavat kysymykset

Parlamentti järjestää säännöllisesti keskusteluja, kuulemisia ja seminaareja, joiden aiheita ovat muun muassa YTPP:n siviili- ja sotilasoperaatiot, kansainvälisten kriisien turvallisuus- ja puolustusnäkökohdat, monenkeskiset yhteistyörakenteet turvallisuus- ja asevalvonta-asioissa sekä joukkotuhoaseiden leviämisen estämisessä, terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, hyvät käytännöt turvallisuuden ja puolustuksen tehostamisessa sekä EU:n oikeudellinen ja institutionaalinen kehitys näillä aloilla.

Korkean edustajan annettua vuonna 2010 julistuksen poliittisesta vastuusta parlamentti on osallistunut yhteisiin neuvottelukokouksiin, joita pidetään säännöllisesti tietojen vaihtamiseksi neuvoston, ulkosuhdehallinnon ja komission kanssa. Pohjois-Atlantin liitolla eli Natolla on tärkeä rooli Euroopan turvallisuuden varmistamisessa. Parlamentti osallistuu Naton parlamentaariseen yleiskokoukseen kehittääkseen osaltaan EU:n ja Naton suhteita mutta kunnioittaen molempien järjestöjen itsenäistä luonnetta.

Nopeasti kehittyvä YTPP

Vaikka YTPP ei muuttunut oleellisesti ensimmäisinä vuosina sen jälkeen, kun Lissabonin sopimus tuli voimaan vuonna 2009, sillä on hyvät mahdollisuudet kehittyä niin poliittisesti kuin institutionaalisesti.

Eurooppa-neuvosto asetti joulukuussa 2013 tavoitteita YTPP:n edistämiseksi, koska se katsoi valtioiden ja hallitusten päämiesten tarvitsevan strategista kannustusta YTPP:n tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisessä, puolustusvoimavarojen kehittämisen tehostamisessa ja Euroopan puolustusteollisuuden vahvistamisessa. Lisäksi se antoi korkealle edustajalle ja komissiolle tehtäväksi arvioida EU:n globaalin toimintaympäristön muutosten vaikutuksia. Tämän arvion perusteella kesäkuussa 2015 korkealle edustajalle annettiin tehtäväksi laatia vuonna 2016 EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittinen globaalistrategia, jonka korkea edustaja Federica Mogherini esitti Eurooppa-neuvostolle kesäkuussa 2016. EU:n globaalistrategiassa on määritelty viisi painopistettä EU:n ulkopolitiikalle: unionin turvallisuus, valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskyky itäisessä ja eteläisessä naapurustossamme, yhdennetty lähestymistapa konflikteihin, yhteistyöhön perustuvat alueelliset järjestelmät ja globaalihallinta 2000-luvulla. Jäsenvaltiot ilmaisivat tyytyväisyytensä globaalistrategiaan heinäkuussa ja sopivat siirtymisestä sen täytäntöönpanovaiheeseen. Täytäntöönpanoa tarkastellaan vuosittain yhdessä neuvoston, komission ja parlamentin kanssa.

EU:n jäsenvaltiot toistivat Bratislavassa 16. syyskuuta 2016 aikomuksensa vahvistaa EU:n yhteistyötä ulkoisen turvallisuuden ja puolustuksen alalla. Seuraavien 12 kuukauden tapahtumat osoittivat, että kaikki keskeiset EU:n toimielimet kykenevät vastaamaan nopeasti ja johdonmukaisesti jäsenvaltioiden pyyntöihin ja että jäsenvaltioilla on poliittista tahtoa edetä tässä prosessissa.

Neuvostolle esiteltiin marraskuussa 2016 turvallisuus- ja puolustusalan täytäntöönpanosuunnitelma, jolla oli määrä konkretisoida globaalistrategiassa esitetty puolustus- ja turvallisuusasioita koskeva visio. Jotta suunnitelma voidaan sovittaa yhteen uuden kunnianhimoisen tavoitetason kanssa, siinä esitetään 13 ehdotusta, mukaan lukien puolustusmenojen koordinoitu vuotuinen uudelleentarkastelu, jossa korostetaan panostusta EU:n nopean toiminnan parantamiseen myös käyttämällä EU:n taisteluosastoja sekä uutta pysyvää rakenteellisen yhteistyön muotoa niille jäsenvaltioille, jotka haluavat sitoutua turvallisuuteen ja puolustukseen tiiviimmin. Korkea edustaja Federica Mogherini esitti EU:n jäsenvaltioille 30. marraskuuta 2016 Euroopan puolustusalan toimintasuunnitelman (EDAP), jonka keskeiset ehdotukset koskivat EU:n puolustusrahastoa keskittyen puolustusalan tutkimukseen ja valmiuksien kehittämiseen. Neuvosto antoi myös päätelmät, joissa hyväksytään suunnitelma EU:n ja Naton yhteistyöstä Varsovassa tehtyjen päätösten täytäntöönpanosta (42 ehdotusta). Yhdessä nämä kolme suunnitelmaa – joista käytetään toisinaan nimeä ”puolustuksen talvipaketti” – ovat merkittävä askel kohti Lissabonin sopimuksen täytäntöönpanoa turvallisuuden ja puolustuksen aloilla.

Parlamentti on johdonmukaisesti ilmaissut olevansa valmis toimimaan asiassa ja viemään poliittisia aloitteita eteenpäin. Se ehdotti, että unionin vuoden 2015 talousarvioon otettaisiin varoja YTPP:n alan tutkimuksen pilottihanketta varten, mikä tarkoittaa, että EU:n varoja siirrettiin ensimmäisen kerran Euroopan puolustusvirastolle sotilaallisia vaatimuksia koskevan tutkimuksen toteuttamiseksi. Tämä jatkuu nyt puolustusalan tutkimusta koskevalla valmistelutoimella, jonka talousarvio on 90 miljoonaa euroa vuosiksi 2017–2019. Komission viimeisimmät ehdotukset, jotka koskevat puolustusalan tutkimuksen ja teknologian tukialoitetta vuoden 2020 jälkeiselle kaudelle, osoittavat, että parlamentin aloitteella oli merkitystä ja se toimi edelläkävijänä tärkeässä prosessissa.

YTPP:n toteuttamisen ratkaisevat vuodet 2017 ja 2018

Eurooppa-neuvosto tarkasteli edistystä maaliskuussa 2017 ja korosti sotilaskriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran perustamista. Se on uusi järjestely, jolla voidaan parantaa EU:n kykyä reagoida nopeammin, tehokkaammin ja saumattomammin suunniteltaessa ja toteutettaessa sotilasoperaatioita, joihin ei sisälly suoraa täytäntöönpanoa. Se pani merkille myös edistymisen muilla aloilla. Esimerkiksi marraskuussa 2018 se korosti, että viimeksi kuluneiden kahden vuoden aikana on saavutettu merkittävää edistystä muun muassa seuraavilla aloilla: YTPP-siviilialan sopimus, sotilaskriisinhallinnan suunnittelu- ja toteutusvoimavaran vahvistaminen, pysyvän rakenteellisen yhteistyön täytäntöönpano, puolustuksen koordinoitu vuosittainen tarkastelu ja EU:n puolustusrahasto, EU:n ja Naton yhteistyön tehostaminen, Euroopan rauhanrahastoa (EPF) koskevan ehdotuksen edistäminen ja sotilaallinen liikkuvuus. Joulukuussa 2018 EU:n johtajat totesivat myös turvallisuuden ja puolustuksen alalla saavutetun edistyksen, ja korostivat pysyvän rakenteellisen yhteistyön kehitystä, sotilaallista liikkuvuutta ja YTPP-siviilialan sopimusta.

Komissio antoi 7. kesäkuuta 2017 tiedonannon EU:n puolustusrahaston käyttöönotto, jossa esitettiin ehdotuksia EU:n puolustukseen tehtävien investointien edistämiseksi ja jäsentämiseksi. Siinä ehdotettiin suoria tukia tutkimukseen, kehittämisen yhteisrahoitusta ja tukea EU:n jäsenvaltioiden puolustusalan tuotteiden hankinnoille. Teollisuuden tukemiseksi laadittiin ehdotus asetukseksi Euroopan puolustusalan teollisen kehittämisen ohjelmasta (EDIDP). Globaalistrategian ensimmäisenä vuosipäivänä korkea edustaja Federica Mogherini julkaisi kertomuksen sen täytäntöönpanosta, jossa kiitettiin nopeaa edistymistä erityisesti Naton kanssa tehtävän yhteistyön ja komission käynnistämän Euroopan puolustusrahaston osalta.

EU:n puolustusrahaston valmiuksien kehittämistä koskevan osan, Euroopan puolustusteollisen kehittämisohjelman (EDIDP), osalta teollisuus-, tutkimus- ja energiavaliokunta (ITRE) tarkasteli yhdessä ulkoasiainvaliokunnan (AFET) sekä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alivaliokunnan (SEDE) kanssa komission kesäkuussa 2017 esittämää EDIDP:n perustamista koskevaa asetusehdotusta. Neuvosto ja parlamentti pääsivät 23. toukokuuta 2018 alustavaan sopimukseen lainsäädännöstä.

Myös pysyvän rakenteellisen yhteistyön täytäntöönpanossa edistyttiin huomattavasti vuonna 2018. Neuvosto hyväksyi 6. maaliskuuta 2018 täytäntöönpanoa koskevan etenemissuunnitelman. Siinä annettiin strategista ohjausta ja opastusta siitä, miten prosesseja, hallintoa ja hankkeita koskevaa tulevaa työtä jäsennellään ja miten sitoumusten noudattaminen olisi jaksotettava. Samana päivänä hyväksyttiin päätös, jolla virallisesti vahvistettiin alustava luettelo 17 yhteistyöhankkeesta. Neuvosto hyväksyi 19. marraskuuta 2018 luettelon 17 uudesta hankkeesta.

Päätöslauselmassaan YTPP:n täytäntöönpanoa koskevasta vuosikertomuksesta (joulukuu 2017) parlamentti, joka on innokas tukija ja aloitteentekijä näissä kysymyksissä, korosti olevansa vakuuttunut siitä, että pysyvän rakenteellisen yhteistyön aloittaminen puolustusalan hankkeissa ja puolustuksen koordinoitu vuotuinen tarkastelu auttaisivat jäsenvaltioita syventämään puolustusyhteistyötään ja käyttämään puolustusbudjettejaan tehokkaammin.

Samassa päätöslauselmassa parlamentti kehotti osoittamaan riittävästi varoja EU:n ulkoiseen toimintaan seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen (2021–2027) puitteissa ja kehotti EU:ta keskittämään voimavaransa ensisijaisiin strategisiin tavoitteisiin. Siinä korostettiin myös, että parlamentin on oltava riittävästi mukana näiden välineiden valvonnassa ja strategisessa ohjauksessa.

EU:n ja Naton suhteiden osalta korkea edustaja raportoi edistymisestä seuraavilla aloilla: hybridiuhkien ja ihmiskaupan torjunta, puolustusvalmiudet, puolustusteollisuus ja -tutkimus sekä kumppanuudet. Neuvosto antoi kesäkuussa 2018 päätelmät EU:n ja Naton yhteistyön 74 yhteisen toimen täytäntöönpanoa koskevasta kolmannesta tilanneselvityksestä. Seuraava selvitys julkaistaan kesäkuussa 2019. EU ja Nato allekirjoittivat heinäkuussa 2018 uuden yhteisen julistuksen ennen Naton huippukokousta 11.–12. heinäkuuta 2018. 

Parlamentti toimii edelleen omalla tavallaan ja toimivaltuuksiensa rajoissa auttaakseen saavuttamaan EU:n turvallisuusalan tavoitteet tehokkaasti ja näkyvästi unionin kansalaisten vaatimalla tavalla.

 

[1]Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osasto ”Yleiset määräykset unionin ulkoisesta toiminnasta ja erityismääräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta”. Katso myös luku 5.1.1 unionin ulkopolitiikasta.

Tuula Turunen

Ulkoasiat