Talous- ja rahaliiton historia

Talous- ja rahaliitto (EMU) on tulosta unionin taloudellisesta yhdentymisestä. Yhteinen raha, euro, on otettu käyttöön euroalueella, johon nykyään kuuluu 20 EU:n jäsenvaltiota. Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden Tanskaa lukuun ottamatta on otettava euro käyttöön täytettyään lähentymisperusteet. Euroopan keskuspankin johtokunnasta ja euroalueen keskuspankkien pääjohtajista koostuva eurojärjestelmä määrittelee yhteisen rahapolitiikan.

Oikeusperusta

1. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 3 artikla, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 3, 5, 119–144, 219 ja 282–284 artikla
2. Perussopimuksiin liitetyt pöytäkirjat: pöytäkirja N:o 4 Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä, pöytäkirja N:o 12 liiallisia alijäämiä koskevasta menettelystä, pöytäkirja N:o 13 lähentymisperusteista, pöytäkirja N:o 14 euroryhmästä ja pöytäkirja N:o 16, joka sisältää Tanskaa koskevan poikkeuslausekkeen
3. Hallitustenväliset sopimukset: sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus) ja Euro Plus -sopimus sekä sopimus Euroopan vakausmekanismin perustamisesta (EVM-sopimus).

Tavoitteet

EMU:lla on tarkoitus tukea kestävää talouskasvua ja korkeaa työllisyystasoa asianmukaisella talous- ja rahapoliittisella päätöksenteolla. Siihen kuuluu kolme pääalaa: i) päätavoitteena olevan hintavakauden ylläpitämiseen tähtäävä rahapolitiikka, ii) kestämättömästä julkisesta rahoituksesta mahdollisesti aiheutuvien kielteisten heijastusvaikutusten välttäminen, makrotalouden epätasapainon syntymisen ehkäiseminen jäsenvaltioissa sekä mahdollisuuden antaminen jäsenvaltioille sovittaa talouspolitiikkaansa tietyssä määrin yhteen, iii) sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistaminen.

Saavutukset

Eurosta on jo tullut osa arkea Euroopan unionin 20 jäsenvaltiossa. Yhteinen raha tarjoaa useita etuja, sillä se muun muassa alentaa rahaliikenteen kustannuksia, helpottaa matkustamista ja vahvistaa Euroopan kansainvälistä asemaa. Sen avulla sisämarkkinat saadaan täysimääräisesti toteutettua.

Talous- ja rahaliiton historia

Haagin huippukokouksessa vuonna 1969 valtion. tai hallitusten johtajat asettivat Euroopan yhdentymiselle uuden tavoitteen: talous- ja rahaliiton (EMU). Luxemburgin pääministerin Pierre Wernerin johtaman ryhmän laatimassa raportissa hahmoteltiin täysimittaisen talous- ja rahaliiton luomista kymmenen vuoden kuluessa. Bretton Woods -järjestelmän romahtaminen johti merkittävään valuuttakurssien epävakauteen, minkä vuoksi myös eurooppalaisten valuuttojen pariteetteihin kohdistui epäilyksiä. EMU-hanke keskeytyi äkillisesti.

Vuoden 1972 Pariisin huippukokouksessa yhteisö pyrki vauhdittamaan uudelleen rahapoliittista yhdentymistä luomalla ”käärme putkessa” -mekanismin, jolla pyrittiin kansallisten valuuttojen (käärme) hallittuun kelluntaan dollariin nähden kapeassa vaihteluvälissä (putki). Öljykriisi, dollarin heikkous ja talouspolitiikan erot johtivat siihen, että useimmat jäsenvaltiot jättäytyivät jo alle kahdessa vuodessa pois mekanismista. Sitä sovellettiin enää ”Saksan markan alueella”, johon kuuluivat Saksa, Benelux-maat ja Tanska.

Vuoden 1978 huippukokouksessa Brysselissä lähdettiin jälleen rakentamaan rahapoliittisesti vakaata aluetta luomalla kiinteisiin mutta mukautettaviin valuuttakursseihin perustuva Euroopan valuuttajärjestelmä. Kaikkien jäsenvaltioiden valuutat Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta osallistuivat valuuttakurssimekanismiin, josta käytettiin lyhennettä ERM I. Valuuttakursseille määriteltiin keskuskurssit Euroopan valuuttayksikköön ecuun (European Currency Unit) nähden. Tämä Euroopan laskentayksikkö ecu oli mekanismiin osallistuvien valuuttojen painotettu keskiarvo. Kymmenen vuoden aikana Euroopan valuuttajärjestelmä vähensi monin tavoin valuuttakurssien vaihtelua: järjestelmän joustavuus ja poliittinen tahto taloudelliseen lähentymiseen mahdollistivat valuuttakurssien vakauden.

Sisämarkkinaohjelman hyväksymisen (1985) myötä tuli yhä selvemmäksi, että sisämarkkinoiden mahdollisuuksia ei voitaisi täysin hyödyntää niin kauan kuin valuutanvaihtokustannukset olivat suhteellisen suuret ja valuuttakurssien vaihteluihin liittyi edelleen jossain määrin epävarmuutta.

Vuonna 1988 Hannoverin Eurooppa-neuvostossa päätettiin perustaa komitea tarkastelemaan talous- ja rahaliittoa komission silloisen puheenjohtajan Jacques Delorsin johdolla. Komitean raportti (ns. Delorsin raportti) valmistui vuonna 1989, ja siinä ehdotettiin päättäväisiä toimia EMUn toteuttamiseksi kolmessa vaiheessa. Erityisesti siinä korostettiin, että olisi tehostettava talouspolitiikkojen yhteensovittamista, otettava käyttöön kansallisten budjettivajeiden rajoittamista koskevia sääntöjä ja perustettava riippumaton elin, joka vastaisi unionin rahapolitiikasta. Tämä elin oli Euroopan keskuspankki (EKP). Delorsin raportin perusteella Madridin Eurooppa-neuvosto päätti vuonna 1989 käynnistää EMUn ensimmäisen vaiheen eli vapauttaa täysin pääomien liikkumisen 1. heinäkuuta 1990 mennessä.

Joulukuussa 1989 Strasbourgin Eurooppa-neuvosto kehotti kutsumaan koolle hallitustenvälisen konferenssin, jossa määritettäisiin, miten perussopimuksia on muutettava, jotta EMU voitaisiin toteuttaa. Hallitustenvälisen konferenssin työn tuloksena syntyi sopimus Euroopan unionista, joka hyväksyttiin virallisesti Maastrichtin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1991 ja joka tuli voimaan 1. marraskuuta 1993.

Sopimuksessa määrättiin, että EMU toteutetaan kolmessa vaiheessa (joidenkin vaiheiden avainpäivämäärät jätettiin avoimiksi, joten ne oli vahvistettava tulevissa Eurooppa-neuvostoissa tilanteen kehittymisen mukaisesti):

1. Vaihe 1 (1. heinäkuuta 1990–31. joulukuuta 1993): pääomien vapaan liikkuvuuden käyttöönotto jäsenvaltioiden välillä.
2. Vaihe 2 (1. tammikuuta 1994–31. joulukuuta 1998): jäsenvaltioiden talouspolitiikkojen lähentäminen ja niiden keskuspankkien välisen yhteistyön tehostaminen. Rahapolitiikkojen yhteensovittamista varten perustettiin Euroopan rahapoliittinen instituutti (ERI).
3. Vaihe 3 (1. tammikuuta 1999 alkaen): yhteisen rahapolitiikan toteuttaminen eurojärjestelmän valvonnassa ensimmäisestä päivästä lähtien sekä eurosetelien ja -kolikkojen vaiheittainen käyttöönotto kaikissa euroalueen jäsenvaltioissa. Kolmanteen vaiheeseen siirtyminen oli mahdollista vasta, kun oli saavutettu huomattavaa pysyvää lähentymistä, jota mitattiin perussopimuksissa määrätyillä lähentymisperusteilla. Budjettisäännöistä oli määrä tulla sitovia, ja jäsenvaltioille voitiin määrätä seuraamuksia, jos ne eivät noudata sääntöjä. Euroalueen rahapolitiikan määrittäminen annettiin tehtäväksi eurojärjestelmälle, joka koostuu EKP:n johtokunnan kuudesta jäsenestä ja euroalueen kansallisten keskuspankkien pääjohtajista.

Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat periaatteessa – noudattamalla perussopimuksia – sopineet ottavansa euron käyttöön (SEU:n 3 artikla ja SEUT:n 119 artikla). Käyttöönotolle ei kuitenkaan ole asetettu määräaikaa, ja jotkut jäsenvaltiot eivät ole vielä täyttäneet kaikkia lähentymisperusteita. Näihin jäsenvaltioihin sovelletaan tilapäistä poikkeusta. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta ja Tanska ilmoittivat, että ne eivät aio osallistua EMUn kolmanteen vaiheeseen eivätkä näin ollen myöskään aio ottaa euroa käyttöön. Nykyisin vain Tanskaan sovelletaan poikkeusta, joka koskee osallistumista EMUn kolmanteen vaiheeseen, mutta maa voi halutessaan edelleen lopettaa poikkeuksen soveltamisen. Tämän asiakirjan laatimishetkellä unionin 27 jäsenvaltiosta 20 on ottanut euron käyttöön.

Eurooppaa vuosina 2009–2012 koetelleen valtionvelkakriisin seurauksena EU:n johtajat sitoutuivat EMUn vahvistamiseen muun muassa parantamalla sen ohjaus- ja hallintajärjestelmää. SEUT:n 136 artiklan muuttaminen mahdollisti vaikeuksissa olevien jäsenvaltioiden tukemiseen tarkoitetun pysyvän tukimekanismin perustamisen edellyttäen, että mekanismi perustuu hallitustenväliseen sopimukseen, että koko euroalueen vakaus on uhattuna ja että rahoitustuki on sidottu tiukkoihin ehtoihin. Tämä johti siihen, että lokakuussa 2012 perustettiin Euroopan vakausmekanismi (EVM), jolla korvattiin useita tilapäisiä mekanismeja. Lisäksi EKP:n pääjohtaja Mario Draghi ilmoitti vuonna 2012, että EKP on toimivaltansa rajoissa ”valmis tekemään kaikkensa” euron säilyttämiseksi. Tätä varten se perusti rahapoliittisten suorien kauppojen (OMT) välineen. OMT:n ansiosta EKP voi ostaa vaikeuksissa olevan jäsenvaltion valtionvelkakirjoja edellyttäen, että maa allekirjoittaa yhteisymmärryspöytäkirjan EVM:n kanssa. Tällä tavoin EKP:n tuelle asetetaan välillisesti tiukat ehdot. Talous- ja rahaliiton sekundaarilainsäädäntöä vahvistettiin, jotta vältettäisiin valtionvelkakriisin toistuminen. Perustettiin talouspolitiikan EU-ohjausjakso, jolla lujitettiin vakaus- ja kasvusopimusta, otettiin käyttöön makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely ja pyrittiin edelleen vahvistamaan talouspolitiikan koordinointia. Tätä parannettua talouden ohjausjärjestelmää täydennettiin hallitustenvälisillä sopimuksilla, kuten sopimuksella talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta (vakaussopimus) ja Euro Plus -sopimuksella.

Komission vuonna 2012 julkistama tiedonanto ”Suunnitelma tiiviin ja aidon talous- ja rahaliiton luomiseksi” oli ensimmäinen yritys kehittää EMUa edelleen. Perimmäisenä tavoitteena oli poliittisen unionin perustaminen. Toisen vuonna 2012 käynnistetyn aloitteen, ”Neljän puheenjohtajan kertomuksen”, tavoitteet olivat maltillisempia, eikä sillä onnistuttu saamaan aikaan merkittäviä muutoksia talous- ja rahaliiton ohjausjärjestelmään. Vuonna 2015 komission, Eurooppa-neuvoston ja euroryhmän puheenjohtajat, EKP:n pääjohtaja ja Euroopan parlamentin puhemies julkaisivat kertomuksen ”Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistely” (ns. viiden puheenjohtajan kertomus), jonka pohjana oli komission suunnitelma. Siinä hahmoteltiin uudistussuunnitelma, jonka tarkoituksena on saavuttaa aito talous-, rahoitus-, fiskaali- ja poliittinen unioni (vuoteen 2025 mennessä). Komission suunnitelmassa tai viiden puheenjohtajan kertomuksessa esitettyjen suurten suunnitelmien täysimittainen toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin EU:n perussopimusten muuttamista merkittävästi. Koska tällaisia muutoksia ei ole sen jälkeen tehty, ei kaikkein kunnianhimoisimpia hankkeita ole voitu toteuttaa.

Covid-19-pandemian synnyttämä talouskriisi on aiheuttanut huomattavia paineita julkiselle taloudelle. Neuvosto aktivoi maaliskuussa 2020 vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kasvattaa julkista velkaansa tietyn aikaa suuremmaksi kuin finanssipoliittisissa säännöissä sallitaan. Tämä mahdollistaa muun muassa sen, että julkinen velka suhteessa BKT:hen voi ylittää tilapäisesti 60 prosentin raja-arvon ilman, että siitä aiheutuu EU:n määräämiä seuraamuksia. Jäsenvaltioita, joiden julkinen velka suhteessa BKT:hen on jo erittäin suuri, pyydetään kuitenkin kasvattamaan velkaansa hyvin varovaisesti. Vaikka yleinen poikkeuslauseke on aktivoitu, seuraamusten määrääminen on edelleen mahdollista vakaus- ja kasvusopimuksen puitteissa. Saman kuun aikana eli maaliskuussa 2020 EKP käynnisti pandemiaan liittyvän arvopaperien osto-ohjelman (PEPP), jonka puitteissa jälkimarkkinoilta voidaan osaa suuria määriä julkisen sektorin velkakirjoja. Tämä tuo markkinoille likviditeettiä ja auttaa välttämään suuret erot Saksan valtion joukkolainojen ja muutamien erittäin velkaantuneiden EU-jäsenvaltioiden valtion joukkovelkakirjojen välillä. Tarkoitukseen varatut määrät ovat hyvin suuria, mutta ohjelman kesto on rajallinen.

EKP arvioi strategiaa uudelleen kesällä 2021, ensimmäisen kerran sitten vuoden 2003, tavoitteenaan 2 prosentin inflaatiovauhti keskipitkällä aikavälillä. Tavoite voidaan ylittää väliaikaisesti ja ilmastonmuutos voidaan ottaa huomioon eurojärjestelmän päätöksissä.

Vuosia jatkuneen äärimmäisen löyhän rahapolitiikan vaikutukset yhdessä ja pandemian jälkeinen taloustilanne sekä Ukrainan sodan seuraukset, etenkin energian hintojen jyrkkä nousu, johtivat euroalueen inflaation historialliseen kiihtymiseen, josta nähtiin ensimmäisiä merkkejä vuonna 2022. Sen kerrannaisvaikutuksena ostovoiman dramaattinen heikkeneminen johti voimakkaisiin palkankorotusvaatimuksiin, jotka saattavat aiheuttaa palkka-hintakierteen. Eurojärjestelmä teki rahapolitiikassaan täyskäännöksen: se vähensi omaisuuserien ostoja ja nosti korkoja. EKP pyrki vastaamaan pelkoihin, että erittäin velkaantuneiden maiden valtionvelkakirjoissa olisi liiallisia marginaaleja, ja ilmoitti heinäkuussa 2022 välineestä markkinoiden hajanaisuuden torjumiseksi eli rahapolitiikan välittymisen suojavälineestä.

Kesällä 2022 keskustelu vakaus- ja kasvusopimuksen mahdollisista muutoksista kiihtyi eurojärjestelmässä ja euroalueen jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden kannat kuitenkin poikkesivat toisistaan niin huomattavasti, että merkittävien muutosten toteutettavuus oli epävarmaa. Yhteisymmärrykseen päästiin kuitenkin siitä, että erittäin velkaantuneille maille annetaan lisäaikaa supistaa julkisen talouden velkasuhdettaan tasolle, joka alittaa 60 prosentin raja-arvon. Lisäksi ollaan yksimielisiä siitä, että vakaus- ja kasvusopimuksen liian monimutkaisia täytäntöönpanomenettelyjä yksinkertaistetaan mahdollisuuksien mukaan samalla kun velan ja alijäämän nykyiset 60 ja 3 prosentin raja-arvot säilytetään. Yleinen poikkeuslauseke on tarkoitus poistaa käytöstä vuoden 2023 lopussa.

Komissio esitti huhtikuussa 2023 lainsäädäntöehdotuksia vakaus- ja kasvusopimuksen muuttamiseksi ja kehotti saattamaan lainsäädäntömenettelyn päätökseen vuoden 2023 loppuun mennessä. Jos ehdotukset hyväksyttäisiin nykymuodossaan, niillä siirrettäisiin merkittävästi päätösvaltaa neuvostolta komissiolle (jolla ei perussopimusten mukaan ole tällä alalla käytännöllisesti katsoen lainkaan valtaa), jolloin komissio voisi vaikuttaa suoraan yksittäisten euroalueen jäsenvaltioiden julkisen talouden sopeuttamisuraan. Komissiolla olisi myös mahdollisuus vaikuttaa tosiasiallisesti kunkin euroalueen jäsenvaltion talouspolitiikkaan valvomalla kansallisia uudistuksia ja investointeja. Sekä neuvostossa että parlamentissa on kuitenkin esitetty hyvin poikkeavia kantoja, mikä herättää epäilyksen nopeasta läpimurrosta.

Euroalueen inflaatio alkoi hidastua vuonna 2023, kun korkoja oli nostettu yksitoista kertaa, mutta se on edelleen selvästi 2 prosentin tavoitteen yläpuolella.

Euroopan parlamentin rooli

Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen parlamentti on osallistunut toisena lainsäätäjänä useimpien talouden ohjausjärjestelmää määrittävien yksityiskohtaisten sääntöjen hyväksymiseen (muun muassa SEUT:n 121, 126 ja 136 artiklan mukaisesti). Perussopimuksessa kuitenkin määrätään, että joistakin asiakokonaisuuksista parlamenttia vain kuullaan. Tällaisia ovat esimerkiksi vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä osa sekä makrotalouden valvonta. Lisäksi parlamenttia kuullaan seuraavissa asioissa:

1. —euron ja EU:n ulkopuolisten valuuttojen vaihtokursseja koskevat sopimukset
2. euroon siirtymiseen kelpuutettavien maiden valinta
3. EKP:n johtokunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja neljän muun jäsenen nimittäminen
4. tietyt osat lainsäädännöstä, jolla pannaan täytäntöön liiallista alijäämää koskeva menettely.

EKP toimittaa parlamentille vuosittain vuosikertomuksensa, jonka EKP:n pääjohtaja esittelee täysistunnossa. Vastauksena vuosikertomukseen parlamentti antaa yleensä valiokunta-aloitteisen mietinnön. Parlamentilla ei ole toimivaltaa puuttua päätöksentekoon talouspolitiikan EU-ohjausjakson eri vaiheissa, mutta toimeenpanovallan käyttäjät, komissio ja neuvosto, pitävät sen säännöllisesti ajan tasalla. Parlamentin rooli unionin talouden ohjauksessa ja hallinnassa vahvistui jossain määrin talouspolitiikan EU-ohjausjakson käyttöönoton myötä, erityisesti parlamentin, neuvoston asiaan liittyvien kokoonpanojen ja komission välisen taloudellisen vuoropuhelun käynnistyttyä. Parlamentti voi osallistua EU-ohjausjaksoon hyväksymällä asiaa käsitteleviä valiokunta-aloitteisia mietintöjä.

Parlamentti ei luonnollisestikaan ole virallisesti mukana hallitustenvälisten sopimusten (kuten vakaussopimus) laatimisessa eikä hallitustenvälisten mekanismien (kuten EVM) perustamisessa ja toiminnassa, mutta se luo erilaisia yhteyksiä hallituksiin ja osallistuu niiden kanssa käytäviin keskusteluihin.

Lisätietoja tästä aiheesta on talous- ja raha-asioiden valiokunnan verkkosivustolla.

 

Christian Scheinert

10-2023