La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne  

La charte des droits fondamentaux expose les droits de base qui doivent être respectés par l’Union européenne et par ses États membres dans la mise en œuvre du droit de l’Union. Il s’agit d’un instrument juridiquement contraignant qui a été élaboré pour reconnaître explicitement et pour mettre en évidence le rôle joué par les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de l’Union.

Statut juridique  

La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a été proclamée solennellement par le Parlement, le Conseil et la Commission à Nice en 2000. Après quelques modifications, elle a été de nouveau proclamée en 2007. Toutefois, la proclamation solennelle n’a pas rendu la charte juridiquement contraignante. Ce n’est qu’avec l’adoption du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 que la charte a obtenu un effet direct. L’article 6, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne dispose que «l’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne […], laquelle a la même valeur juridique que les traités.» Par conséquent, la charte fait partie du droit primaire de l’Union; en tant que telle, elle sert de critère pour contrôler la validité du droit dérivé de l’Union et des dispositions nationales.

Contexte  

Les Communautés européennes (aujourd’hui l’Union européenne) ont été à l’origine créées en tant qu’organisation internationale dotée de compétences essentiellement économiques. C’est pour cette raison que le besoin d’établir des règles relatives au respect des droits fondamentaux ne s’est pas fait sentir. Pendant longtemps, les traités de l’Union ne mentionnaient pas non plus ces droits. Ils se limitaient à faire référence à la convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH).

Cependant, une fois que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a affirmé les principes d’effet direct (voir fiche 1.2.1) et de primauté du droit européen, un certain nombre de juridictions nationales ont commencé à s’inquiéter des possibles répercussions d’une telle jurisprudence sur la protection des valeurs constitutionnelles. Si le droit européen devait primer même sur le droit constitutionnel national, il lui serait alors possible de violer les droits fondamentaux nationaux. En réponse à cela, les Cours constitutionnelles allemande et italienne ont toutes deux rendu en 1974 un arrêt affirmant qu’elles étaient habilitées à examiner le droit européen pour s’assurer de sa conformité avec les droits constitutionnels [Solange I; Frontini]. Au fil du temps, la CJUE a également contribué, de par sa jurisprudence, au développement et au respect des droits fondamentaux en affirmant que les traités protégeaient également les droits fondamentaux qui découlent des traditions constitutionnelles communes aux États membres en tant que principes généraux du droit communautaire [Stauder contre Ville d’Ulm, C-29/69; arrêt rendu dans l’affaire C-11/70].

De la création des Communautés jusqu’aux premières décennies de l’Union européenne, la protection des droits fondamentaux a donc été confiée à la CJUE. Deux propositions ont toutefois été avancées à plusieurs reprises dans le but de combler ce vide juridique, caractérisé par l’absence d’un catalogue écrit explicite des droits fondamentaux.

A. La première prévoyait l’adhésion de la Communauté européenne à la CEDH, instrument régional déjà en place dont le but est de protéger les Droits de l’homme et dont la mise en œuvre correcte par les États parties est contrôlée par la Cour européenne des Droits de l’homme. Cette convention, adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe en 1950 et complétée par un certain nombre de protocoles, constitue un texte essentiel dans le domaine des droits fondamentaux. Elle se divise en deux parties: une section sur les droits et libertés comprenant 17 articles, et une section décrivant les procédures de fonctionnement et les compétences de la Cour européenne des Droits de l’homme, qui siège à Strasbourg. L’Union européenne en tant que telle n’est pas partie à la CEDH. En revanche, tous ses États membres le sont. L’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE) requiert que l’Union adhère à la CEDH, ce qui signifie que l’Union, comme c’est déjà le cas pour les États membres, sera soumise, en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux, au contrôle d’un organe juridique extérieur à l’Union européenne: la Cour européenne des Droits de l’homme. Cette adhésion permettra aux citoyens de l’Union ― mais aussi aux ressortissants d’États tiers présents sur le territoire de l’Union ― de contester directement devant la Cour, sur la base des dispositions de la CEDH, les actes juridiques adoptés par l’Union dans les mêmes conditions que les actes juridiques de ses États membres.

Les négociations y afférentes sont actuellement en cours entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe. En juillet 2013, la Commission a demandé à la CJUE de statuer sur la compatibilité du projet d’accord d’adhésion avec les traités. Le 18 décembre 2014, la CJUE a conclu que le projet d’accord d’adhésion de l’Union européenne à la CEDH n’était pas compatible avec le droit de l’Union (avis 2/13).

B. L’autre proposition était que la Communauté adopte sa propre charte des droits fondamentaux et que la CJUE veille à ce qu’elle soit appliquée correctement. Cette proposition a été discutée à maintes reprises au fil des ans et a été de nouveau présentée lors du Conseil européen de Cologne en 1999.

Processus de rédaction  

Les auteurs de la charte se sont inspirés principalement de la CEDH et des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire. Par ailleurs, la charte sociale européenne (un traité du Conseil de l’Europe) et la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs ont également servi de sources d’inspiration, dans la mesure où elles ne justifient pas uniquement des objectifs pour l’action de l’Union.

Ce groupe, appelé «convention», chargé de rédiger la charte, était composé des membres titulaires suivants:15 représentants des chefs d’État ou de gouvernement des 15 États membres de l’époque, un représentant du président de la Commission, 16 députés au Parlement européen et 30 députés des parlements nationaux (deux par pays). La composition de la convention et ses méthodes de travail ont servi de modèle pour la convention sur l’avenir de l’Europe (voir fiche 1.1.4).

Contenu  

La charte des droits fondamentaux est divisée en sept titres, dont six sont consacrés à une énumération de catégories spécifiques de droits, tandis que le dernier définit le champ d’application de la charte et les principes qui régissent son interprétation. Une caractéristique particulière de la charte est le regroupement novateur des droits qui abandonne la distinction traditionnelle entre, d’un côté, les droits civils et politiques et, de l’autre, les droits économiques et sociaux. En parallèle, la charte opère une nette distinction entre les droits et les principes. Ces principes doivent, conformément à l’article 52, paragraphe 5, être mis en œuvre par des actes législatifs supplémentaires et leur invocation devant le juge n’est admise que pour l’interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes.

La partie principale de la charte est divisée comme suit:

  • Le titre I («dignité») consacre le droit à la dignité humaine, le droit à la vie et le droit à l’intégrité de la personne et réaffirme l’interdiction de la torture et de l’esclavage.
  • Le titre II («libertés») consacre le droit à la liberté et au respect de la vie privée et familiale, le droit de se marier et de fonder une famille, le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, et le droit à la liberté d’expression et de réunion. Il affirme également le droit à l’éducation, le droit de travailler, le droit de propriété et le droit d’asile.
  • Le titre III («égalité») réaffirme le principe d’égalité et de non-discrimination ainsi que le respect de la diversité culturelle, religieuse et linguistique. Il prévoit par ailleurs une protection spécifique des droits de l’enfant, des personnes âgées et des personnes handicapées.
  • Le titre IV («solidarité») assure la protection des droits des travailleurs, notamment des droits de négociation et d’actions collectives et du droit à des conditions de travail justes et équitables. Il reconnaît aussi d’autres droits et principes supplémentaires, notamment le droit à la sécurité sociale et le droit d’accès à un système de soins de santé ainsi que les principes de protection de l’environnement et des consommateurs.
  • Le titre V («citoyenneté») énumère les droits des citoyens de l’Union: le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales, le droit à une bonne administration, le droit de pétition, le droit d’accès aux documents, le droit à la protection diplomatique et la liberté de circulation et de séjour (voir fiche 4.1.1).
  • Le titre VI («justice») réaffirme le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial, le droit de défense, les principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines et le droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction.

Si la charte réaffirme principalement des droits qui existaient déjà dans les États membres et qui ont été reconnus en tant que principes généraux du droit de l’Union, elle est également novatrice sous certains aspects. Ainsi, toute forme de discrimination motivée par le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle est désormais explicitement interdite. La valeur essentielle de la charte n’est pourtant pas liée à son caractère innovant, mais bien à la reconnaissance explicite du rôle pivot joué par les droits fondamentaux dans l’ordre juridique de l’Union.

Champ d’application et interprétation  

Le titre VII de la charte contient certaines dispositions générales régissant son interprétation et sa mise en œuvre. Le champ d’application de la charte peut s’avérer très large: la majorité des droits qu’elle reconnaît s’applique à tout un chacun, sans distinction de nationalité ou de statut. Cependant, certains droits ne sont octroyés qu’aux citoyens de l’Union (notamment la plupart des droits énumérés au titre V), tandis que d’autres sont pertinents pour les ressortissants d’un pays tiers (le droit d’asile par exemple) ou pour des catégories spécifiques de personnes (comme les travailleurs).

Le champ d’application de la charte est défini expressément à l’article 51, qui énonce que les dispositions de la charte ne s’adressent qu’aux institutions et aux organes de l’Union, ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Cette disposition permet de délimiter le champ d’application de la charte par rapport à celui des Constitutions nationales: la charte n’est pas contraignante pour les États membres, sauf s’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. De plus, la charte n’étend pas les pouvoirs ou les compétences de l’Union et garantit ainsi que son adoption en tant que telle n’accroît pas les prérogatives de l’Union au détriment de celles des États membres.

Les articles 52 et 53 contiennent des dispositions additionnelles qui confirment l’importance des traditions constitutionnelles nationales et du droit national. Le premier de ces articles dispose que les droits fondamentaux doivent être interprétés en harmonie avec les traditions constitutionnelles communes aux États membres, ainsi qu’avec la CEDH, et en tenant pleinement compte des législations et des pratiques nationales. L’article 53 énonce clairement que la charte ne peut limiter ou porter atteinte aux Droits de l’homme et aux libertés fondamentales reconnus par le droit de l’Union, par le droit international (notamment la CEDH), ainsi que par les Constitutions des États membres.

Si la charte comprend un ensemble de droits, il n’existe pas de garantie de protection illimitée. L’article 52 permet des limitations de l’exercice des droits, pour autant qu’elles soient prévues par la loi, qu’elles respectent le contenu essentiel des droits en question et qu’elles soient proportionnées et nécessaires pour répondre au besoin de protection de l’intérêt général ou des droits d’autrui. Par ailleurs, si certains droits sont formulés en termes absolus, d’autres ne sont accordés que «conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales», ce qui signifie que le champ d’application de tels droits peut être soumis à des limitations supplémentaires.

Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne  

L’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne a été établie par un règlement du Conseil de février 2007[1]. Elle est opérationnelle depuis mars 2007 et a son siège à Vienne. Son objectif est d’apporter aux institutions de l’Union et aux États membres une assistance et une expertise dans le domaine des droits fondamentaux. L’Agence n’est pas habilitée à traiter les plaintes individuelles et ne dispose ni de pouvoirs de décision en matière de réglementation ni de compétences pour surveiller la situation des droits fondamentaux dans les États membres aux fins de l’article 7 du traité UE. Un cadre pluriannuel de cinq ans définit les domaines sur lesquels doit porter son action. Ses tâches comprennent notamment la collecte, l’analyse, la diffusion et l’évaluation des informations et des données pertinentes, la réalisation de recherches et d’enquêtes scientifiques ainsi que d’études préparatoires et de faisabilité, et la publication de rapports thématiques et d’un rapport annuel sur les droits fondamentaux.

Rôle du Parlement européen  

A. Approche générale

En 1977, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont adopté une déclaration commune sur les droits fondamentaux, par laquelle ils se sont engagés à respecter les droits fondamentaux dans l’exercice de leurs pouvoirs. De plus, en 1979, le Parlement européen a adopté une résolution prônant l’adhésion de la Communauté européenne à la CEDH.

Le projet de traité de 1984 instituant l’Union européenne (voir fiche 1.1.2) précisait que l’Union devait protéger la dignité de l’individu et reconnaître à toute personne relevant de sa juridiction les droits et libertés fondamentaux tels qu’ils résultaient des principes communs des Constitutions des États membres, ainsi que de la CEDH. Il envisageait également l’adhésion de l’Union à la CEDH.

En avril 1989, le Parlement européen a proclamé la déclaration des droits et libertés fondamentaux. Toutefois, les tentatives ultérieures d’octroyer à cette déclaration le statut de document juridiquement contraignant se sont avérées infructueuses.

Depuis 1993, le Parlement organise chaque année un débat et adopte une résolution sur le sujet en s’appuyant sur un rapport de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures. Par ailleurs, il a adopté plusieurs résolutions qui traitent de questions spécifiques liées à la protection des droits fondamentaux dans les États membres.

En 1997, après l’adoption du traité d’Amsterdam, le Parlement européen a de nouveau réclamé l’adoption d’une charte des droits fondamentaux contraignante. Au cours de la procédure de rédaction qui a mené à l’adoption de la charte, le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions en insistant sur le fait que cet instrument devait devenir juridiquement contraignant en étant intégré dans les traités. Après la proclamation solennelle de la charte, le Parlement européen a regretté que celle-ci n’ait pas acquis de caractère juridiquement contraignant et a de nouveau demandé qu’elle soit intégrée dans les traités pour devenir juridiquement contraignante.

B. Actions spécifiques

Le Parlement européen s’est notamment attaché à codifier ces droits dans un document ayant force juridique. Le 5 avril 1977, il a signé une déclaration commune avec la Commission et le Conseil, par laquelle il s’engageait à protéger les droits fondamentaux, et a adopté sa propre déclaration sur le sujet en 1989. En 1994, il a élaboré un catalogue des droits fondamentaux garantis par l’Union. Il a accordé une importance essentielle à l’élaboration de la charte en en faisant «une de ses priorités de nature constitutionnelle»[2] et en précisant ses exigences, notamment:

  • la charte doit être dotée pleinement d’un caractère juridique contraignant en étant incorporée au traité UE, («une Charte [...] qui ne constituerait qu’une déclaration non contraignante et [...] se bornerait à énumérer des droits existants décevrait les attentes légitimes des citoyens»[3]); le Parlement a donc demandé que la charte soit incorporée au traité de Nice et au nouveau traité constitutionnel;
  • l’indivisibilité des droits fondamentaux doit être reconnue, en étendant le champ d’application de la charte à toutes les institutions, organes et politiques de l’Union, y compris celles relevant des deuxième et troisième piliers dans le cadre des compétences et fonctions qui lui ont été dévolues par les traités.

Le Parlement a enfin régulièrement demandé que l’Union adhère à la CEDH, soulignant que cette adhésion ne ferait aucunement double emploi avec la charte, laquelle a désormais force juridique obligatoire. Il a en outre appelé de ses vœux à plusieurs reprises l’établissement de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Dans deux résolutions de 2014, le Parlement a également préconisé la création d’un «mécanisme de Copenhague», qui constituerait un outil plus efficace pour assurer que les États membres respectent pleinement les valeurs fondamentales de l’Union ainsi que les exigences liées à la démocratie et à l’état de droit. Le 25 octobre 2016, le Parlement a adopté une résolution contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux[4].

[1]Règlement (CE) no 168/2007 du Conseil du 15 février 2007 portant création d'une Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, JO L 53 du 22.2.2007, p. 1. 
[4]Textes adoptés, P8_TA(2016)0409. 

Ottavio Marzocchi