La politique de sécurité et de défense commune  

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) définit l’architecture des structures politiques et militaires de l’Union et trace le cadre des missions et opérations militaires et civiles à l’étranger. La stratégie globale de l’Union européenne de 2016 fixe la stratégie relative à la PSDC, tandis que le traité de Lisbonne prévoit les aspects institutionnels et renforce le rôle du Parlement européen. D’importantes modifications stratégiques et opérationnelles ont récemment été apportées à la PSDC afin de l’adapter aux enjeux de sécurité et de renforcer l’action de l’Union pour répondre à la demande des citoyens.

Base juridique  

La PSDC fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne (PESC)[1]. Le traité sur l’Union européenne (traité UE) établit la PSDC. L’article 41 régit le financement de la PESC et de la PSDC; cette dernière est décrite plus avant dans les articles 42 à 46 du titre V, chapitre 2, section 2, («Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune»), ainsi que dans les protocoles 1, 10 et 11, et les déclarations 13 et 14. Le rôle du Parlement européen dans la PESC et la PSDC est défini à l’article 36 du traité UE.

Dispositions des traités relatives à la PSDC  

Les décisions relatives à la PSDC sont prises par le Conseil européen et le Conseil de l’Union européenne (article 42 du traité UE). Elles sont adoptées à l’unanimité, à quelques exceptions notables concernant l’Agence européenne de défense (AED, article 45 du traité UE) et la coopération structurée permanente (article 46 du traité UE), pour lesquelles les décisions sont votées à la majorité. Les propositions de décision sont normalement présentées par le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également Vice-président de la Commission (HR/VP), fonctions actuellement occupées par Federica Mogherini.

Le traité de Lisbonne a introduit la notion de politique européenne des capacités et de l'armement (article 42, paragraphe 3, du traité UE), et il a établi un lien entre la PSDC et d’autres politiques de l’Union en disposant que l’AED accomplit ses missions en liaison avec la Commission, le cas échéant (article 45, paragraphe 2, du traité UE). Ce lien concerne notamment les politiques de l’Union relatives à la recherche, à l’industrie et à l’espace, pour lesquelles il a été conféré au Parlement la possibilité d’acquérir une influence bien plus importante que par le passé dans le cadre de la PSDC.

Rôle du Parlement européen  

Le Parlement a un droit de regard sur la PSDC et peut, à cet égard, prendre l’initiative de s’adresser à la HR/VP ainsi qu’au Conseil (article 36 du traité UE). Il exerce également son autorité sur le budget de la PSDC (article 41 du traité UE). Le Parlement mène deux fois par an un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC et de la PSDC, et adopte deux rapports: l’un sur la PESC, élaboré par la commission des affaires étrangères (AFET) et comportant des éléments relatifs à la PSDC, si nécessaire, et un autre sur la PSDC, élaboré par la sous-commission «sécurité et défense» (SEDE).

Depuis 2012, le Parlement européen et les parlements nationaux des États membres organisent chaque année deux conférences interparlementaires afin de débattre des questions relatives à la PESC. La coopération interparlementaire dans ces domaines est prévue par le protocole 1 annexé au traité de Lisbonne, lequel décrit le rôle des parlements nationaux au sein de l’Union.

Plusieurs innovations dans le traité de Lisbonne ont amélioré la cohérence politique de la PSDC. La VP/HR tient le rôle principal sur le plan institutionnel: elle préside le Conseil «Affaires étrangères» dans sa configuration réunissant les ministres de la défense (l’organe décisionnel de la PSDC) et dirige l’AED. Le cadre politique régissant la consultation et le dialogue avec le Parlement évolue de sorte que ce dernier puisse concourir pleinement à l’élaboration de la PSDC. En vertu du traité de Lisbonne, le Parlement contribue à définir les relations extérieures de l’Union et participe à la mission énoncée dans le «rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité» de 2008: «Dans les démocraties modernes, où les médias et l’opinion publique jouent un rôle clé dans la définition des politiques, l’appui des citoyens est fondamental pour que nous puissions maintenir nos engagements à l’étranger. Nous déployons des policiers, des experts judiciaires et des soldats dans des zones instables dans le monde entier. Il incombe aux gouvernements, aux parlements et aux institutions de l’Union de faire savoir que nous contribuons ainsi à notre propre sécurité».

Questions revêtant un intérêt pour le Parlement européen  

Le Parlement européen organise régulièrement des débats, auditions et séminaires consacrés à différents sujets, dont les missions civiles et militaires de la PSDC, les crises internationales ayant des répercussions sur la sécurité et la défense, les cadres multilatéraux de sécurité, les questions du contrôle et de la non-prolifération des armements, la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, les bonnes pratiques visant à l’optimisation de la sécurité et de la défense, l’évolution juridique et institutionnelle de l’Union dans ces domaines.

À la suite de la déclaration de la VP/HR de 2010 sur la responsabilité politique, le Parlement participe aux réunions communes de consultation organisées régulièrement avec le Conseil, le SEAE et la Commission. Étant donné le rôle clé de l’OTAN dans la sécurité européenne, le Parlement participe à son Assemblée parlementaire afin d’établir une relation Union-OTAN qui respecte la nature indépendante des deux parties.

La PSDC: une politique en évolution rapide  

Si la PSDC n’a pas subi de modification profonde les premières années suivant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, elle recelait un grand potentiel d’évolution, à la fois politique et institutionnelle.

Conscient de la nécessité de donner un élan stratégique aux chefs d’État ou de gouvernement, le Conseil européen a fixé en décembre 2013 plusieurs objectifs visant à faire avancer la PSDC: une meilleure efficacité et une plus grande incidence de la PSDC; le développement des capacités en matière de défense; le renforcement de l’industrie européenne de la défense. Il a également chargé la VP/HR ainsi que la Commission d’analyser les conséquences des mutations dans l’environnement de l’Union en général. À la lumière de cette analyse, la VP/HR a été chargée en juin 2015 d’élaborer pour 2016 une stratégie globale de l’Union européenne en matière de politique étrangère et de sécurité (SGUE). La SGUE a été présentée au Conseil européen par la VP/HR en juin 2016. La stratégie identifie cinq priorités pour la politique étrangère de l’Union: la sécurité de l’Union; la résilience des États et des sociétés dans le voisinage oriental et méridional de l’Union; l’élaboration d’une stratégie coordonnée à l’égard des conflits; les ordres régionaux de coopération; et la gouvernance mondiale au XXIe siècle. En juillet, les États membres ont accueilli favorablement la SGUE et ont décidé de passer à la phase d’application, qu’ils réexamineront annuellement en consultation avec le Conseil, la Commission et le Parlement.

À Bratislava, le 16 septembre 2016, les États membres de l’Union ont réaffirmé leur intention de renforcer la coopération au sein de l’Union en matière de sécurité extérieure et de défense. Les événements des douze mois qui ont suivi ont démontré la capacité de toutes les institutions européennes concernées à répondre de manière rapide et cohérente aux demandes des États membres, ainsi que la volonté politique des États membres de faire avancer le processus.

En novembre 2016, le Conseil a examiné un plan de mise en œuvre de la PSDC, qui visait à rendre opérationnelle la vision énoncée dans la SGUE quant aux questions de défense et de sécurité. Le plan, afin de répondre au nouveau degré d’ambition exprimé, présente 13 propositions, parmi lesquelles: un examen annuel coordonné en matière de défense (EACD), en particulier des dépenses; un renforcement de l’intervention rapide de l’Union, notamment par l’utilisation des groupements tactiques de l’Union; une nouvelle coopération structurée permanente unique (CSP) pour les États membres disposés à prendre des engagements plus ambitieux en matière de sécurité et de défense. La VP/HR a par ailleurs présenté un plan d’action européen de la défense (PAED) aux États membres le 30 novembre 2016, comportant des propositions clés relatives à un Fonds européen de la défense consacré à la recherche en matière de défense et à la mise en place de capacités de défense. Le Conseil a en outre adopté des conclusions approuvant un plan destiné à appliquer les décisions relatives à la coopération entre l’Union et l’OTAN prises à Varsovie (42 propositions). Ces trois plans combinés, que certains appellent le «paquet d’hiver sur la défense», constituent une avancée considérable dans la mise en œuvre du traité de Lisbonne dans le domaine de la sécurité et de la défense.

Le Parlement a, pour sa part, démontré sa volonté sans faille d’agir et de prendre des initiatives politiques dans ce domaine. Il a proposé de financer un projet pilote sur la recherche en matière de PSDC sur le budget 2015 de l’Union et, pour la première fois donc, des fonds de l’Union ont été alloués à l’AED pour qu’elle mène des recherches sur les équipements militaires. Cet appui est actuellement prolongé au moyen d’une action préparatoire concernant la recherche en matière de défense, dotée d’un budget de 90 millions euros pour la période 2017-2019, et les dernières propositions de la Commission relatives au financement d’une initiative de soutien à la R&T en matière de défense après 2020 indiquent que l’initiative du Parlement a bien eu une incidence, celui-ci se plaçant à l’avant-garde d’un processus important.

2017: une année cruciale pour la mise en œuvre de la PSDC  

Le Conseil européen a fait le point, en mars 2017, sur les progrès effectués et souligné la création de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC), une nouvelle structure qui permettra d’améliorer la capacité de l’Union à réagir de manière plus rapide, plus efficace et plus fluide dans la planification et la conduite de missions militaires à mandat non exécutif. Il a également pris acte des progrès réalisés dans d’autres domaines, notamment: la possibilité pour la CSP de fonctionner comme un système inclusif et modulaire, de sorte que les États membres puissent mener une collaboration plus étroite dans le domaine de la sécurité et de la défense sur la base du volontariat; la possibilité d’instaurer un examen annuel coordonné en matière de défense piloté par les États membres, qui établirait un processus permettant d’obtenir un meilleur aperçu au niveau de l’Union des dépenses et des investissements nationaux dans le secteur de la défense ainsi que des efforts de recherche dans ce domaine, afin de mieux identifier les lacunes et d’y remédier plus efficacement; et les travaux en cours dans d’autres domaines, tels que le renforcement du dispositif de réaction rapide de l’Union, y compris les groupements tactiques et les capacités civiles de l’Union, le renforcement des capacités pour favoriser la sécurité et le développement (RCSD), l’appréciation de la situation et le développement des capacités de défense.

Le 7 juin 2017, la Commission a présenté une communication intitulée «Lancement du Fonds européen de la défense», dans laquelle elle expose ses propositions de stimulation et de structuration des investissements en matière de défense dans l’Union. Elle propose également d’apporter un soutien direct à la recherche, de cofinancer le développement de produits de défense et d’aider les États membres à acquérir ces produits. L’appui apporté au secteur est inscrit dans un projet de règlement relatif à un programme européen de développement industriel dans le domaine de la défense (EDIDP). À l’occasion du premier anniversaire de la SGUE, la VP/HR a publié un rapport de mise en œuvre qui salue les rapides progrès accomplis, notamment en ce qui concerne la coopération avec l’OTAN et le lancement du Fonds européen de la défense de la Commission. En ce qui concerne les relations entre l’Union et l’OTAN, la VP/HR a fait état de progrès dans les domaines suivants: la lutte contre les menaces hybrides; la traite des êtres humains; les capacités de défense; l’industrie de défense et la recherche en matière de défense; ainsi que les partenariats.

Le 11 décembre 2017, le Conseil a arrêté une décision établissant la CSP et sa liste de 25 participants. Le 6 mars 2018, les États membres ont adopté une décision du Conseil sur une liste de 17 projets au titre de la CSP, dans des domaines tels que la formation, le développement des capacités et l’état de préparation opérationnelle en matière de défense. Les différents projets seront gérés par des groupes d’États membres participants. En outre, une feuille de route pour la mise en œuvre de la CSP a été adoptée le même jour dans le but de fournir une direction et des orientations stratégiques quant à la manière de structurer les travaux supplémentaires tant sur les processus que sur la gouvernance. Le Conseil adoptera, d’ici la fin juin, un ensemble de règles de gouvernance communes pour les projets.

En tant que défenseur enthousiaste et promoteur de ces questions, le Parlement salue, dans son rapport annuel sur la mise en œuvre de la PSDC (décembre 2017), «la volonté politique récemment démontrée d’améliorer l’efficacité de la PSDC» et, en particulier, l’engagement pris en faveur de la CSP, l’établissement du processus d’examen annuel coordonné en matière de défense (CARD), le lancement d’un FED, la proposition de renforcer l’action préparatoire de l’Union concernant la recherche en matière de défense et la proposition législative sur l’EDIDP. Il demande également que les domaines de la sécurité et de la défense bénéficient de fonds suffisants et d’investissements coordonnés.

Dans ce même rapport, le Parlement invite la VP/HR et la Commission à «agir, à la demande du Parlement, en vue de la publication d’un livre blanc sur la sécurité et la défense de l’Union dans le cadre de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel (CFP), comme demandé dans les résolutions du Parlement du 22 novembre 2016, du 23 novembre 2016 et du 16 mars 2017». En outre, le Parlement propose que la sous-commission «sécurité et défense» devienne une commission parlementaire à part entière, afin de garantir un processus décisionnel plus démocratique et plus transparent en matière de PSDC.

En ce qui concerne le renforcement des moyens du FED, la commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie (ITRE), en association avec la commission des affaires étrangères (AFET) et la sous-commission «sécurité et défense» (SEDE), ont réexaminé l’EDIDP, la proposition de règlement présentée par la Commission en juin 2017. Un accord ayant été conclu en mai avec le Conseil, un vote devrait avoir lieu en plénière avant l’été 2018.

Le Parlement poursuit son action et, dans la mesure de ses compétences, continue d’inciter et de contribuer, de façon efficace et remarquée, à la réalisation des objectifs de l’Union dans son rôle de garant de la sécurité, comme le réclament les citoyens européens.

 

[1]Voir titre V («Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune») du traité UE; voir également la fiche technique 5.1.1 sur la politique étrangère de l’Union européenne. 

Jérôme Legrand