Les Balkans occidentaux  

L’Union européenne a élaboré une politique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union. Le 1er juillet 2013, la Croatie a été le premier des sept pays de la région à adhérer à l’Union. Le Monténégro, la Serbie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et l’Albanie sont, quant à eux, officiellement candidats. Des négociations d’adhésion ont été engagées avec le Monténégro et la Serbie, et plusieurs chapitres ont été ouverts, et la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont des candidats potentiels.

Base juridique  

  • Titre V du traité sur l’Union européenne (traité UE): action extérieure de l’Union
  • Article 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE): accords commerciaux internationaux
  • Article 49 du traité UE: demande d’adhésion et adhésion

Objectifs  

L’Union vise à promouvoir la paix, la stabilité et le développement économique dans les Balkans occidentaux et à ouvrir des perspectives d’intégration dans l’Union.

Contexte  

En 1999, l’Union a lancé le processus de stabilisation et d’association (PSA), qui régit les relations entre l’Union et les pays de la région, ainsi que le pacte de stabilité, initiative plus vaste associant tous les grands acteurs internationaux. Le pacte de stabilité a été remplacé par le Conseil de coopération régionale en 2008. En 2003, le Conseil européen de Thessalonique a réaffirmé que tous les pays relevant du PSA étaient des candidats potentiels à l’adhésion à l’Union. Cette «perspective européenne» a été réaffirmée dans la stratégie de la Commission de février 2018 sur les Balkans occidentaux et dans la déclaration de Sofia ayant suivi le sommet UE-Balkans occidentaux du 17 mai 2018 dans la capitale bulgare.

Les instruments  

A. Le processus de stabilisation et d’association (PSA)

Lancé en 1999, le PSA constitue le cadre stratégique d’appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l’Union. Il repose sur les relations contractuelles bilatérales, l’aide financière, le dialogue politique, les relations commerciales et la coopération régionale.

Les relations contractuelles prennent la forme d’accords de stabilisation et d’association (ASA). Ceux-ci instaurent une coopération politique et économique ainsi que des zones de libre-échange avec les pays concernés. Fondé sur une communauté de principes démocratiques, sur les Droits de l’homme et sur l’état de droit, chaque ASA prévoit des structures permanentes de coopération. Le conseil de stabilisation et d’association, qui se réunit une fois par an au niveau ministériel, veille à l’application et à la mise en œuvre de l’accord. Il est assisté dans cette tâche par le comité de stabilisation et d’association. Enfin, une commission parlementaire de stabilisation et d’association (CPSA) permet une coopération entre les parlements des pays des Balkans occidentaux et le Parlement européen.

Avec l’entrée en vigueur de l’ASA avec le Kosovo, en avril 2016, de tels accords ont ainsi été conclus avec l’ensemble des pays candidats et candidats potentiels des Balkans occidentaux. Dans le cas du Kosovo, l’ASA est conclu uniquement au niveau de l’Union et ne doit pas être ratifié par les États membres (cinq d’entre eux ne reconnaissent pas le Kosovo comme un État indépendant). Le commerce et les aspects commerciaux des ASA figurent dans des accords intérimaires qui, en règle générale, entrent en vigueur rapidement après leur signature, les échanges commerciaux constituant une compétence «exclusive» de l’Union.

B. Le processus d’adhésion

Les candidats à l’adhésion à l’Union doivent satisfaire aux critères politiques de Copenhague (voir la fiche technique sur «L’élargissement de l’Union»). Une fois qu’un pays est reconnu pays candidat, il évolue au fil des différentes étapes de ce processus à un rythme largement tributaire de ses progrès.

Le pays candidat doit transposer et mettre en œuvre l’ensemble de la législation de l’Union (l’acquis communautaire). La Commission rend compte des progrès accomplis dans ses rapports annuels par pays. Toute décision importante est prise par le Conseil, statuant à l’unanimité, de l’ouverture des négociations à leur clôture. En bout de course, le traité d’adhésion est approuvé par le Parlement et le Conseil, avant d’être ratifié par l’ensemble des États contractants.

Les pays candidats et candidats potentiels reçoivent une aide financière pour mener à bien les réformes nécessaires. Depuis 2007, l’aide de préadhésion est attribuée au moyen d’un instrument unique: l’instrument d’aide de préadhésion (IAP).

La plupart des pays candidats et candidats potentiels peuvent également participer aux programmes de l’Union.

C. La coopération régionale

L’intégration européenne et la coopération régionale sont étroitement liées. L’un des principaux objectifs du PSA est d’encourager les pays de la région à coopérer entre eux dans un large éventail de domaines d’action, dont les poursuites judiciaires contre les crimes de guerre, les questions frontalières, les réfugiés et la lutte contre la criminalité organisée. Une composante spécifique de l’IAP est consacrée à la coopération régionale et aux programmes transfrontaliers.

Le Conseil de coopération régionale (CCR), qui siège à Sarajevo, intervient conformément au processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP). Le CCR vise à soutenir les aspirations européennes et euro-atlantiques des pays qui en sont membres sans être membres de l’Union, et à développer la coopération dans des domaines tels que le développement social et économique, l’énergie et les infrastructures, la justice et les affaires intérieures, la coopération en matière de sécurité, la formation du capital humain et les relations parlementaires. L’Union et de nombreux États membres soutiennent le CCR et y participent.

L’accord de libre-échange centre-européen (ALECE) est une autre initiative régionale importante. En outre, les pays des Balkans occidentaux participent à plusieurs instances régionales.

D. Exemption de visa

L’exemption de visa vers l’espace Schengen est accordée aux ressortissants de l’ancienne République yougoslave de Macédoine, du Monténégro et de la Serbie depuis décembre 2009, et aux ressortissants de l’Albanie et de la Bosnie-Herzégovine depuis novembre 2010. Depuis janvier 2012, un dialogue sur l’assouplissement du régime des visas est mené avec le Kosovo. Dans son quatrième rapport sur les progrès réalisés par le Kosovo dans ce domaine, qui date de mai 2016, la Commission a conclu que le Kosovo avait rempli toutes les exigences sauf deux, dont celle de la ratification de l’accord frontalier avec le Monténégro. L’accord frontalier a été ratifié en mars 2018, ce qui signifie qu’un seul critère doit encore être rempli, à savoir démontrer des avancées en matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

Situation actuelle  

A. Albanie

L’Albanie a déposé sa candidature à l’adhésion à l’Union européenne le 28 avril 2009, quelques jours après l’entrée en vigueur de l’ASA entre l’Union et l’Albanie. En 2012, la Commission a constaté de réels progrès et a recommandé que le pays obtienne le statut de pays candidat, sous réserve de l’adoption de certaines réformes en suspens. Cette condition a été largement remplie avant les élections législatives de juin 2013, qui ont fait l’objet d’une évaluation positive de la part des observateurs internationaux. En octobre 2013, la Commission a recommandé sans hésiter d’accorder à l’Albanie le statut de pays candidat à l’adhésion à l’Union, qu’elle a obtenu en juin 2014. Au vu des progrès accomplis par le pays, la Commission a recommandé l’ouverture de négociations d’adhésion avec l’Albanie dans ses rapports de 2016 et de 2018.

B. Bosnie-Herzégovine

La Bosnie-Herzégovine est un pays candidat potentiel. Un ASA avait été négocié et signé en juin 2008, mais son entrée en vigueur a été gelée, notamment parce que le pays n’a pas transposé un arrêt fondamental de le Cour européenne des Droits de l’homme. La stratégie révisée de l’Union, qui met davantage l’accent sur la gestion des affaires économiques, a abouti, le 1er juin 2015, à l’entrée en vigueur de l’ASA attendu depuis longtemps. Le 15 février 2016, le pays a présenté sa demande d’adhésion et, le 20 septembre 2016, le Conseil a invité la Commission à rendre un avis sur la demande, sur la base des réponses à un questionnaire détaillé, que la Commission a remis aux autorités le 9 décembre 2016. La Commission a reçu le questionnaire complété le 28 février 2018 et rédige actuellement son avis. L’Union apporte également son soutien à l’application de l’accord de paix de Dayton de 1995, notamment par l’intermédiaire de la mission EUFOR Althea.

C. Ancienne République yougoslave de Macédoine

L’ancienne République yougoslave de Macédoine a introduit une demande d’adhésion en mars 2004 et s’est vu octroyer le statut de pays candidat en décembre 2005, mais n’a pas été en mesure d’entamer des négociations d’adhésion, essentiellement en raison du différend qui oppose le pays à la Grèce au sujet de l’utilisation de la dénomination «Macédoine». Depuis 2009, la Commission ne cesse de recommander l’ouverture de négociations, recommandation qui a toujours été soutenue par le Parlement. Le 12 juin 2018, après des mois de négociations renouvelées et très intenses, il a été annoncé qu’un accord avait été dégagé et que le nouveau nom du pays serait «République de Macédoine du Nord».

D. Kosovo

Comme la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo est un candidat potentiel à l’adhésion à l’Union. Après qu’il eut proclamé sa déclaration unilatérale d’indépendance en février 2008, l’Union européenne a déclaré que ce pays disposait clairement d’une «perspective européenne». À l’exception de cinq d’entre eux (Chypre, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et l’Espagne), les États membres de l’Union ont tous reconnu l’indépendance du Kosovo. Dans la région, la Serbie et la Bosnie-Herzégovine n’ont pas reconnu le Kosovo. L’Union y a désigné un représentant spécial, qui est également le président du bureau de l’Union, et y a installé la mission EULEX sur l’état de droit, laquelle est progressivement abandonnée. Une feuille de route concernant la libéralisation du régime des visas a été publiée en juin 2012. Dans son quatrième rapport sur les progrès réalisés par le Kosovo dans ce domaine, qui date de mai 2016, la Commission a conclu que le Kosovo avait rempli toutes les exigences sauf deux, dont celle de la ratification de l’accord frontalier avec le Monténégro. L’accord frontalier a été ratifié en mars 2018, ce qui signifie qu’un seul critère doit encore être rempli, à savoir démontrer des avancées en matière de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Après la conclusion, par Belgrade et Pristina, d’un accord historique sur la normalisation des relations entre les deux pays en avril 2013 («l’accord de Bruxelles»), le Conseil européen a décidé, en juin 2013, d’engager des négociations en vue d’un ASA avec le Kosovo. L’accord, qui a été signé le 27 octobre 2015, est entré en vigueur le 1er avril 2016 après sa ratification par l’Assemblée du Kosovo et par le Parlement européen (approbation). La future intégration du Kosovo à l’Union européenne — à l’instar de celle de la Serbie — demeure étroitement liée à la tenue du dialogue de haut niveau entre le Kosovo et la Serbie sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global de normalisation juridiquement contraignant.

E. Monténégro

Le Monténégro a introduit sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2008, plus de deux ans après sa déclaration d’indépendance (reconnue par l’ensemble des États membres). Le pays a obtenu le statut de pays candidat en décembre 2010 et a entamé les négociations d’adhésion en juin 2012. Conformément à la «nouvelle stratégie» de l’Union à l’égard de la procédure d’adoption, les chapitres clés consacrés à l’état de droit — le chapitre 23 sur la réforme judiciaire et les droits fondamentaux et le chapitre 24 sur la liberté, la sécurité et la justice — ont été abordés très tôt dans les négociations, en décembre 2013. Fin 2017, 30 des 35 chapitres de négociation avaient été ouverts avec le Monténégro. En février 2018, la Commission a publié une nouvelle stratégie sur les Balkans occidentaux, dans laquelle elle indique que le Monténégro (et la Serbie) pourraient adhérer à l’Union à l’horizon 2025.

F. Serbie

La Serbie a déposé sa demande d’adhésion à l’Union en décembre 2009 et a obtenu le statut de pays candidat en mars 2012 après que Belgrade et Pristina furent parvenus à un accord sur une représentation régionale du Kosovo. En juin 2013, le Conseil européen a entériné la recommandation de la Commission d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Serbie, reconnaissant ainsi les progrès accomplis par la Serbie vers la normalisation de ses relations avec le Kosovo, notamment grâce au dialogue entre Belgrade et Pristina sous l’égide de l’Union. L’ASA entre l’Union et la Serbie est entré en vigueur en septembre 2013 et les négociations avec la Serbie ont officiellement commencé le 21 janvier 2014. Les deux premiers chapitres, dont celui sur la normalisation des relations avec le Kosovo, ont été ouverts en décembre 2015. Les chapitres 23 et 24, principaux chapitres consacrés à l’état de droit, ont été ouverts le 18 juillet 2016. Fin 2017, 12 chapitres de négociation avaient été ouverts. En février 2018, la Commission a publié une nouvelle stratégie sur les Balkans occidentaux, dans laquelle elle indique que la Serbie (et le Monténégro) pourraient adhérer à l’Union à l’horizon 2025. La future intégration de la Serbie à l’Union européenne — à l’instar de celle du Kosovo — demeure étroitement liée à la tenue du dialogue de haut niveau entre la Serbie et le Kosovo sous l’égide de l’Union, qui devrait aboutir à un accord global de normalisation juridiquement contraignant.

Rôle du Parlement européen  

Le Parlement est pleinement associé au processus de stabilisation et d’association, et son approbation est nécessaire pour la conclusion de tous les ASA (article 218, paragraphe 6, du traité FUE). Le Parlement doit également approuver toute nouvelle adhésion à l’Union européenne (article 49 du traité UE). En outre, en vertu de ses compétences budgétaires, il influe directement sur les montants alloués à l’instrument d’aide de préadhésion (IAP). La commission des affaires étrangères nomme des rapporteurs permanents pour tous les pays candidats et candidats potentiels. Le Parlement exprime ses positions sur l’élargissement sous la forme de résolutions annuelles adoptées à la suite des rapports annuels par pays élaborés par la Commission. Enfin, le Parlement entretient des relations bilatérales régulières avec les parlements des pays des Balkans occidentaux par l’intermédiaire de ses délégations, qui débattent avec leurs homologues des questions ayant trait au PSA et au processus d’adhésion à l’Union.

 

André De Munter