Le contrôle budgétaire

Le contrôle du budget européen s’opère au sein de chaque institution européenne et au niveau des États membres. La Cour des comptes et le Parlement assurent un important travail de contrôle à différents niveaux. Chaque année, ce dernier examine l’exécution du budget en vue de donner décharge à la Commission européenne, aux autres institutions européennes et aux agences de l’Union.

Base juridique

  • Articles 287, 317, 318, 319, 322 et 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
  • règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012; voir en particulier le titre II, chapitre 7, relatif au principe de bonne gestion financière et à la performance, et le titre XIV, relatif à l’audit externe et à la décharge;
  • accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, partie III;
  • règlement intérieur du Parlement européen, titre II, chapitre 6, articles 92 bis, 93 et 94; titre V, chapitre 2, article 125; annexe IV.

Objectifs

Assurer la légalité, l’exactitude et la bonne gestion financière des opérations budgétaires et des systèmes de contrôle financier, ainsi que la bonne gestion financière du budget européen (économie, efficience et efficacité), tout en veillant — c’est le rôle de la Cour des comptes européenne et du Parlement européen — à ce que les objectifs soient atteints (critères de performance).

Réalisations

A. Contrôle au niveau national

Le contrôle initial des recettes et des dépenses est exercé en grande partie par les instances nationales. Celles-ci ont gardé leurs compétences, surtout en matière de ressources propres traditionnelles (voir fiche 1.4.1), domaine dans lequel elles disposent des procédures nécessaires à la perception et au contrôle des montants en question. À ce sujet, il convient de rappeler que le 26 mai 2014[1], le Conseil a adopté un ensemble de mesures législatives, y compris une nouvelle décision sur les ressources propres, introduisant certaines modifications du système desdites ressources pour la période 2014-2020. Les nouvelles règles relatives aux ressources propres s’appliquent à compter de l’entrée en vigueur de la présente décision le 1er octobre 2016, avec effet rétroactif au 1er janvier 2014. La collecte des ressources propres traditionnelles revêt d’autre part, une grande importance pour les institutions de l’Union européenne. Le contrôle budgétaire s’exerce également par la lutte contre la fraude (voir fiche 1.4.6). Les dépenses opérationnelles à charge du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et des Fonds structurels sont par ailleurs contrôlées en premier lieu par les autorités des États membres.

B. Contrôle au niveau de l’Union

1. Interne

Au sein de chaque institution, le contrôle est effectué par les ordonnateurs et les comptables, puis par l’auditeur interne de l’institution concernée.

2. Externe: par la Cour des comptes (voir fiche 1.3.12)

Le contrôle externe est effectué par les cours des comptes nationales et la Cour des comptes européenne, laquelle présente chaque année à l’autorité budgétaire des rapports détaillés conformément aux dispositions de l’article 287 du traité FUE, à savoir:

  • une déclaration d’assurance (DAS) concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes;
  • le rapport annuel sur l’exécution du budget général, y compris les budgets de toutes les institutions et organes satellites;
  • des rapports spéciaux sur des dossiers particuliers;
  • des rapports d’audit et des avis;
  • des rapports spécifiques et des documents de prise de position;
  • des rapports annuels spécifiques relatifs aux agences et organes de l’Union européenne.

La Cour fait également des rapports sur les opérations d’emprunt et de prêt ainsi que sur le Fonds européen de développement (FED).

3. Contrôle au niveau politique: par le Parlement européen

Au sein du Parlement européen, la commission du contrôle budgétaire est chargée de préparer la position du Parlement et en particulier:

  • de contrôler l’exécution du budget de l’Union et du FED;
  • de clôturer la présentation et l’audit des comptes et des bilans de l’Union, de ses institutions et de tous les organes qu’elle finance;
  • de contrôler les activités financières de la Banque européenne d’investissement (voir fiche 1.3.15);
  • de contrôler la rentabilité des différentes formes de financement européen dans la mise en œuvre des politiques de l’Union;
  • d’examiner les fraudes et les irrégularités dans l’exécution du budget de l’Union, d’adopter des mesures visant à prévenir et à poursuivre ces cas de fraude et d’irrégularités et de protéger les intérêts financiers généraux de l’Union.

Elle prépare également les décisions de décharge.

La procédure de décharge

Une fois par an, le Parlement, sur recommandation du Conseil, donne décharge à la Commission sur l’exécution du budget de l’année n ‒2 après avoir examiné les rapports d’activité des directions générales de la Commission, le rapport annuel de gestion et de performance de celle-ci, le rapport d’évaluation (article 318 du traité FUE), le rapport annuel de la Cour des comptes et les réponses de la Commission et d’autres institutions à ses propres questions (article 319 du traité FUE). Les membres de la commission du contrôle budgétaire élaborent la position du Parlement à l’égard des rapports spéciaux de la Cour des comptes, généralement sous la forme de documents de travail qui fournissent des orientations au rapporteur général de la décharge. La Commission et les autres institutions sont tenues de donner suite aux observations faites par le Parlement européen dans ses résolutions de décharge (article 319, paragraphe 3, du traité FUE et article 262 du règlement financier). Le Parlement donne également décharge annuellement aux autres institutions ainsi qu’aux agences. Le Parlement donne à la Commission une décharge distincte concernant la mise en œuvre des mesures relatives au FED, celles-ci n’étant pas encore intégrées dans le budget général. La décision de décharge du Parlement et sa résolution relative à l’exécution du budget général, section I — Parlement européen, sont adressées au Président du Parlement.

En règle générale, le Parlement étudie les rapports de décharge en séance plénière avant le 15 mai (article 260 du règlement financier). Ainsi, sauf exception, l’octroi de la décharge est-il voté lors de la période de session dudit mois et, si celle-ci est reportée, lors de la période de session du mois d’octobre. Si la proposition d’octroi de la décharge n’est pas soutenue par une majorité ou si le Parlement décide de différer sa décision de décharge, il informe les institutions ou les agences concernées des raisons du report de la décision de décharge. Celles-ci sont tenues de prendre sans tarder les mesures nécessaires à l’élimination des obstacles à la décision de décharge. Ensuite, la commission du contrôle budgétaire soumet dans les six mois un nouveau rapport contenant une nouvelle proposition d’octroi ou de refus de la décharge.

Rôle du Parlement européen

A. Évolution des compétences

Entre 1958 et 1970, le Parlement européen était simplement informé des décisions relatives à la décharge donnée par le Conseil à la Commission sur l’exécution du budget. En 1971, il a obtenu le pouvoir de donner décharge conjointement avec le Conseil. Depuis le 1er juin 1977, date à laquelle le traité du 22 juillet 1975 est entré en vigueur, il est seul à pouvoir donner décharge sur les comptes, après que le Conseil a émis sa recommandation. Il convient également de préciser que le Parlement européen, par l’intermédiaire de ses commissions compétentes, auditionne les commissaires désignés et que la commission du contrôle budgétaire entend les membres désignés de la Cour des comptes et les candidats présélectionnés pour le poste de directeur général de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que les membres du conseil de surveillance de l’OLAF. Ces postes ne peuvent pas être pourvus en l’absence de ces auditions au Parlement. Il est à noter, enfin, que le directeur général de l’OLAF est désigné par la Commission européenne, après concertation avec le Parlement européen et le Conseil, et que les membres du comité de surveillance de l’Office sont nommés d’un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

B. Recours à la décharge

Le Parlement européen peut décider d’ajourner la décharge s’il estime que la manière dont la Commission a exécuté le budget laisse à désirer sur certains points. Le refus de la décharge peut être assimilé à une demande de démission de la Commission. La menace a été mise à exécution en décembre 1998: le rejet, par un vote en assemblée plénière, de la proposition de décharge a été suivi de la constitution d’un groupe de cinq experts indépendants qui a enquêté sur des accusations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme visant la Commission; le collège des commissaires a démissionné collectivement le 16 mars 1999.

En séance plénière d’avril 2009, dans le cadre de la procédure de décharge pour l’année 2007, le Parlement européen a reporté la décharge au Conseil des ministres, en raison du refus du Conseil de lui fournir les informations voulues, qui lui auraient permis de donner la décharge. Depuis cette année-là, la décharge est reportée et refusée au Conseil. En ce qui concerne la décharge sur l’exécution du budget général de l’Union européenne par la Commission, il est à noter que le Parlement européen a introduit deux nouveaux éléments lors de la procédure de décharge pour les exercices 2011 et 2012: la vérification de la légalité et de la régularité de dépenses, qui, de plus en plus, va de pair avec une évaluation de la performance (article 318 du traité FUE, rapport d’évaluation des finances de l’Union fondé sur les résultats obtenus), mais aussi le fait qu’une décision sur la décharge peut être une décision «pondérée» par des réserves éventuelles concernant certains secteurs politiques.

Bien que le traité ne se réfère qu’à la décharge de la Commission, pour des raisons de transparence et de contrôle démocratique, le Parlement européen donne aussi décharge séparément aux autres institutions et organes et à chaque agence ou organisme similaire (règlement du Parlement européen, annexe VI). Comme cela a déjà été précisé, la Commission, les autres institutions et les agences font rapport sur les mesures prises pour faire suite aux observations accompagnant les résolutions de décharge du Parlement européen. Les États membres informent la Commission des mesures prises à la suite des observations du Parlement et la Commission en tient compte dans son propre rapport de suivi (article 262 du règlement financier).

C. Autres instruments

Les commissions spécialisées du Parlement contribuent aussi à garantir que les crédits de l’Union sont dépensés de manière efficiente, pour préserver les intérêts du contribuable européen. En outre, des membres de la commission du contrôle budgétaire ont rencontré, à plusieurs occasions, des représentants des commissions homologues des parlements des États membres, les autorités nationales de contrôle ainsi que des représentants des services des douanes. Des députés ont également effectué un certain nombre d’enquêtes sur le terrain afin de vérifier les faits à l’origine de problèmes particuliers.

Rappelons aussi qu’en décembre 1995, le Parlement a exercé pour la première fois le droit que lui conférait le traité de créer une commission d’enquête et dresse un rapport sur les allégations de fraude et de mauvaise administration (voir fiche 1.4.6).

Le traité de Lisbonne, quant à lui, a renforcé les mécanismes de contrôle axés sur les résultats obtenus par les programmes de l’Union, obligeant désormais la Commission à soumettre au Parlement et au Conseil, en tenant compte de leurs indications, un rapport d’évaluation complet intégré à la procédure de décharge annuelle.

 

[1]Décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l’Union européenne (2014/335/UE, Euratom), L 168/105 du 7.6.2014.

Rudolfs Verdins