Lutte contre la fraude et protection des intérêts financiers de l’Union européenne

L’action de l’Union européenne en matière de contrôle budgétaire s’organise autour de deux principes: le contrôle budgétaire, mais aussi la protection des intérêts financiers de l’Union et la lutte contre la fraude.

Base juridique

  • Articles 287 et 325 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
  • Règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, titre IX, chapitres 1 et 2, et titre X;
  • accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, partie III;
  • Règlement intérieur du Parlement européen, titre II, chapitre 6, articles 92 bis, 93 et 94; titre V, chapitre 1, article 121, chapitre 2, article 125, chapitre 4, article 132; annexe IV;
  • Article 83, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sur la protection des intérêts financier de l’Union;
  • Parquet européen: article 86 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la création d’un Parquet européen.

Objectifs

Pour l’Union européenne, protéger ses intérêts est vital; ses citoyens doivent être certains que leur argent est bien utilisé. Il est également important de suivre et de contrôler l’activité de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et de soutenir son action de lutte contre les fraudes et les irrégularités affectant l’exécution du budget de l’Union.

Rappels

En décembre 1995, le Parlement a exercé pour la première fois le droit que lui a conféré le traité de créer une commission d’enquête et a fait rapport sur des allégations de fraude et de mauvaise administration sous le régime de transit communautaire. Les recommandations de la commission d’enquête ont alors recueilli une large approbation.

Ces dernières années ont vu se multiplier les textes législatifs et les recommandations sur la protection des intérêts financiers de l’Union. Ces textes visent essentiellement à améliorer la gouvernance de l’OLAF et à renforcer les garanties procédurales dans le cadre des enquêtes, par une approche graduelle destinée à accompagner la création du Parquet européen et de réformer Eurojust[1], à mieux protéger les intérêts financiers de l’Union, mais aussi à assurer la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, au moyen d’une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables et par la stratégie antifraude de la Commission[2]. Quatre autres communications importantes ont été publiées en 2012 et en 2013 en ce qui concerne un plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales[3], la protection du budget de l’Union européenne jusqu’à la fin 2012[4] et l’application de corrections financières nettes aux États membres dans les domaines de l’agriculture et de la politique de cohésion[5].

Deux directives ont par ailleurs été adoptées en 2013: l’une relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, portant sur l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux livraisons de certains biens et aux prestations de certains services présentant un risque de fraude, et l’autre concernant un mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA[6]. Citons aussi la proposition de directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal[7] ainsi que le rapport anticorruption de l’UE de la Commission[8] et la communication de la Commission européenne d’avril 2016 concernant un plan d’action sur la TVA[9]. Plus récemment, au printemps 2018, dans la perspective du nouveau cadre financier pluriannuel (2021-2027), la Commission a adopté une proposition relative à un nouveau programme de l’Union en matière de lutte contre la fraude, essentiellement destiné à reproduire et à améliorer le programme Hercule III (2014-2020) ainsi qu’à le combiner avec deux activités déjà réalisées par l’OLAF: le système d’information antifraude (AFIS) et le système de gestion des irrégularités (IMS).

A. Mesures antifraude prises par l’OLAF

L’Office de lutte antifraude est habilité à mener des enquêtes administratives indépendamment de la Commission. Dans le cadre des règlements relatifs aux enquêtes menées par l’OLAF, le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé, le 25 mai 1999, un accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes. Cet accord dispose que chaque institution établit des règles internes communes visant à assurer le bon déroulement des enquêtes menées par l’OLAF. Certaines de ces règles, désormais intégrées dans le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, obligent le personnel à coopérer avec l’OLAF et prévoient une certaine protection des membres du personnel qui divulguent des informations concernant une fraude ou une corruption éventuelles. Une réforme de l’OLAF était envisagée depuis 2003. Finalement, après une dizaine d’années de discussion et de négociation, les différentes parties participant au trilogue (Parlement, Conseil et Commission) sont parvenues à un compromis représentant une avancée significative et à même de garantir l’efficacité, l’efficience et la responsabilité de l’OLAF, tout en préservant son indépendance en matière d’enquête.

En novembre 2008, le Parlement a adopté un rapport — le rapport Gräßle, approuvé par une majorité écrasante — qui a substantiellement modifié la proposition originale de la Commission et abouti au règlement actuel[10], entré en vigueur quelques années plus tard puis lui-même modifié en juillet 2016.

Le nouveau texte apporte des améliorations considérables, à savoir une définition plus claire du cadre juridique pour les enquêtes antifraude: la définition du concept d’irrégularité, de la fraude, des actes de corruption et de toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne et de la notion d’opérateur économique a ainsi été intégrée dans la réglementation. Le règlement contient également des références claires à certaines mesures d’enquête présentes dans d’autres règlements de l’Union (ce qui améliore la coordination entre les instruments juridiques pertinents dans le domaine concerné) et des références à la charte des droits fondamentaux; en ce qui concerne les droits de la défense et les garanties procédurales, les droits de la défense des personnes concernées par une enquête de l’OLAF, les droits des témoins et des dénonciateurs, le droit d’accès au dossier, etc., seront toujours garantis dans le cadre des enquêtes menées par l’OLAF.

D’autre part, certains articles introduisent des obligations spécifiques pour les États membres, comme celle de partager avec l’OLAF les informations pertinentes relatives aux cas de fraude concernant les fonds de l’Union européenne.

Enfin, une nouvelle procédure interinstitutionnelle, dans laquelle toutes les institutions peuvent discuter de manière transparente des meilleures pratiques, des résultats et des questions en suspens qui nuisent à l’efficacité des activités de lutte contre la fraude, a été créée. Pour la première fois, cela permettra au Parlement de discuter avec le Conseil de la lutte contre la fraude dans les États membres.

Le Parlement demande également une amélioration de la gouvernance de l’OLAF à travers la révision continue et la consolidation de ses principaux processus d’enquête.

Rappelons aussi que l'article 325 du traité FUE prévoit une collaboration étroite et régulière entre les États membres et la Commission, ainsi que la possibilité de mesures spécifiques du Conseil visant à offrir une protection effective et équivalente des intérêts financiers de l'Union dans les États membres.

B. Renforcement des mécanismes de lutte antifraude

À la demande du Parlement européen, la Commission a récemment pris des initiatives importantes concernant des mesures stratégiques antifraude. Cependant, au vu de l’ampleur de l’évasion fiscale et de la corruption dans l’Union européenne, le Parlement européen demande la promotion d’une convergence intégrée, comprenant des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption, grâce à des actions juridiques efficaces sur tout le territoire de l’Union, notamment en période de contrainte budgétaire.

Le Parlement soutient également le plan d’action élaboré par la Commission afin de renforcer la lutte contre la fraude[11] et l’évasion fiscales, tout en considérant que la Commission et les États membres doivent continuer de donner la priorité absolue à cette lutte, ce qui nécessite une stratégie de coopération et de coordination renforcée et pluridimensionnelle entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission. Il convient aussi d’accorder une attention particulière au développement de mécanismes de prévention, de détection précoce et de surveillance dans le transit douanier, car celui-ci demeure l’un des domaines ayant un taux élevé de corruption systémique en Europe. Enfin, le Parlement considère que les acteurs européens devraient être plus actifs sur la scène internationale afin d’établir des normes de coopération principalement sur la base des principes de transparence, de bonne gouvernance et de l’échange d’informations.

Le Parlement insiste également sur la nécessité d’une plus grande transparence permettant un contrôle effectif, laquelle est essentielle pour détecter les systèmes frauduleux alors que, dans le passé, il a déjà demandé à la Commission d’agir de sorte à assurer la transparence complète de tous les bénéficiaires des fonds de l’Union européenne dans tous les États membres et ce, en publiant une liste de tous ces bénéficiaires sur le site web de la Commission. Il invite aussi les États membres à coopérer avec la Commission et à lui fournir des informations complètes et fiables sur les bénéficiaires des fonds européens gérés par eux.

C. Nouveaux contours de la politique et des programmes européens antifraude

Dans le cadre de sa politique de lutte contre la corruption, le Parlement estime que, celle-ci ayant un impact sur les intérêts financiers de l’Union, elle doit être considérée comme une fraude au regard de l’article 325, paragraphe 5, du traité FUE et incluse dans le rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’Union — lutte contre la fraude.

Le Parlement a accueilli favorablement le premier rapport de la Commission consacré à la politique anticorruption dans l’Union européenne, publié en février 2014, qui rappelait que la corruption touchait tous les États membres de manière différente et coûtait quelque 120 milliards d’euros par an à l’économie de l’Union. Le Parlement soutient l’ensemble des suggestions faites, destinées à permettre un échange accru des bonnes pratiques existantes et la mise en évidence de nouvelles mesures à appliquer au niveau européen; les citoyens européens sont en effet en droit d’avoir des garanties d’intégrité et de transparence totales dans les dépenses publiques, en particulier compte tenu des défis économiques actuels.

D. Directive sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de l’Union

La directive du Parlement européen et du Conseil sur la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal[12] (dite directive PIF) établit la base juridique des attributions du procureur européen, en définissant ses compétences.

La définition des intérêts financiers de l’Union comprend les infractions aux systèmes communs de TVA, lorsqu’elles sont liées au territoire de deux ou plusieurs États membres et impliquent un dommage total d’au moins 10 millions d’euros. La définition des infractions pénales comprend une fraude active et une fraude passive ainsi qu’un détournement. Elle prévoit des pénalités minimales pour les personnes physiques et établit des périodes de prescription qui permettent à la loi appliquée pendant un laps de temps suffisant de s’attaquer efficacement aux infractions. La directive introduit aussi une obligation de coopération entre les États membres, la Commission européenne, les agences et la Cour des comptes.

E. Création du Parquet européen

Les règles concernant la création du Parquet européen figurent à l’article 86 du traité FUE, qui dispose ce qui suit: «pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust».

Le Parquet européen sera un corps de magistrats décentralisé de l’Union européenne doté d’une compétence exclusive pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d’infractions portant atteinte au budget de l’Union européenne. Il disposera de pouvoirs d’enquête harmonisés dans l’ensemble de l’Union sur la base des systèmes juridiques nationaux auxquels il sera intégré.

Le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017[13] a créé le Parquet européen au moyen d’une coopération renforcée entre 20 États membres — l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, l’Estonie, la Grèce, la Finlande, la France, l’Italie, la Lettonie, La Lituanie, le Luxembourg, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.

Le Parquet européen sera chargé de mener des enquêtes sur les auteurs d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, d'engager des poursuites contre ceux-ci et de les traduire en justice. Il permettra d'unir les efforts en matière répressive déployés aux niveaux européen et national afin de lutter contre la fraude à l'échelle de l'Union.

La date à laquelle le Parquet européen, qui sera basé à Luxembourg, assumera ses missions d'enquête et de poursuites sera fixée par la Commission sur la base d'une proposition du chef du Parquet européen dès que le Parquet européen aura été mis en place. Cette date ne sera pas antérieure à la date d'expiration d'un délai de trois ans après l'entrée en vigueur du règlement le 22 novembre 2017.

La Commission mène actuellement des actions préparatoires à la création du Parquet européen et la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures ainsi que la commission du contrôle budgétaire du Parlement suivent les progrès effectués.

Rôle du Parlement européen

La commission du contrôle budgétaire du Parlement auditionne les membres désignés de la Cour des comptes ainsi que les candidats présélectionnés pour le poste de directeur général de l’OLAF. Ces postes ne peuvent pas être pourvus en l’absence de ces auditions au Parlement. Le directeur général de l’OLAF est désigné par la Commission, après concertation avec le Parlement et le Conseil, tandis que les membres du comité de surveillance de l’Office sont nommés d’un commun accord par le Parlement, le Conseil et la Commission.

 

[1]COM(2013)0532 et COM(2013)0533 du 17 juillet 2013.
[2]COM(2011)0293 du 26 mai 2011 et COM(2011)0376 du 24 juin 2011.
[3]COM(2012)0722 du 6 décembre 2012.
[4]COM(2013)0682 du 30 septembre 2013.
[5]COM(2013) 0934 du 13 décembre 2013.
[6]Directives 2013/43 et 2013/42 du 22 juillet 2013 (JO L 201 du 26.7.2013, p. 4; JO L 201 du 26.7.2013, p. 1).
[7]COM(2012) 0363 du 11 juillet 2012.
[8]COM(2014)0038 du 3 février 2014.
[9]COM(2016)0148 du 7 avril 2016.
[10]Règlement (UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013.
[11]La fraude est un comportement irrégulier volontaire qui constitue, dans certains cas, une infraction pénale; le fait de ne pas respecter une règle constitue une irrégularité.
[12]Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal.
[13]JO L 283 du 31.10.2017, p. 1.

Alexandre Mathis