La couverture sociale dans les États membres de l’Union autres que l’État d’origine  

La coordination des systèmes de sécurité sociale facilite la libre circulation des personnes dans l’Union. La législation dans ce domaine a été profondément réformée en 2010 puis complétée par d’autres actes juridiques qui ont renforcé la protection des droits des travailleurs lorsque ces derniers exercent leur droit à la libre circulation. En 2016, la Commission a inclus dans le train de mesures sur la mobilité professionnelle des propositions visant à poursuivre la réforme du système et à l’adapter aux réalités économiques et sociales modernes dans l’Union.

Objectifs  

Le traité de Rome consacre le principe fondamental de l’élimination des obstacles à la libre circulation des personnes entre les États membres (2.1.5). À cette fin, il est nécessaire d’adopter des mesures de protection sociale qui garantissent aux citoyens de l’Union travaillant et séjournant dans un État membre autre que leur État d’origine qu’ils ne seront pas privés d’une partie ou de la totalité de leurs droits sociaux.

Réalisations  

En 1958, le Conseil avait adopté deux règlements relatifs à la couverture sociale des travailleurs migrants, auxquels s’est substitué depuis lors le règlement (CEE) no 1408/71. Les ressortissants d’Islande, du Liechtenstein et de Norvège sont également couverts en vertu de l’accord relatif à l’espace économique européen (EEE), et la Suisse l’est aussi en vertu de l’accord entre l’Union européenne et la Suisse. En 2004, le règlement (CE) no 883/2004 (règlement de coordination) a abrogé le règlement (CEE) no 1408/71, bien que ce dernier continue à produire des effets pour certains actes et accords communautaires auxquels l’Union est encore partie. Une grande réforme du système a été menée en 2010 avec l’adoption de l’ensemble législatif sur la modernisation de la coordination [règlement (CE) no 988/2009 et règlement d’application (CE) no 987/2009].

A. Les quatre grands principes.

Chaque État membre reste libre de définir indépendamment son système de sécurité sociale. Le règlement de coordination sert donc à déterminer auprès de quel système national un citoyen de l’Union est assuré lorsque deux pays ou davantage sont concernés. De manière générale, c’est le pays d’emploi ou, si le citoyen ne travaille pas, le pays de résidence qui fournit une couverture sociale. Le règlement a ainsi remplacé tous les accords préexistants de même portée qui avaient été passés entre les États membres en matière de sécurité sociale. Il repose sur quatre grands principes:

1. Égalité de traitement (articles 4 et 5)

En vertu de ce principe, les travailleurs salariés et non salariés originaires d’autres États membres ont les mêmes droits et obligations que les ressortissants de l’État d’accueil. Le droit à l’égalité de traitement s’applique sans condition aux travailleurs salariés et non salariés originaires d’un autre État membre qui résident depuis une période donnée dans l’État d’accueil. En outre, si, dans un État membre, des effets juridiques sont attribués à la survenance de certains faits (comme le mariage, par exemple) ou événements (notamment un accident) ou du bénéfice de prestations de sécurité sociale (les personnes bénéficiant de prestations de chômage ont aussi droit à une réduction d’impôt), cet État membre tient compte des faits ou événements semblables ou du bénéfice de prestations équivalentes dans tout autre État membre.

2. Totalisation des périodes (article 6)

Ce principe garantit la prise en compte des périodes antérieures d’assurance, de travail ou de résidence à l’étranger dans le calcul des prestations. Si, par exemple, une législation nationale prévoit que le travailleur doit avoir été assuré ou employé pendant une période donnée avant de pouvoir bénéficier de certaines prestations sociales, l’État membre compétent doit prendre en compte les périodes d’assurance et d’emploi accomplies en vertu de la législation d’un autre État membre.

3. Application d’une seule législation (article 10 et article 11, paragraphe 1)

Ce principe empêche quiconque de tirer indûment avantage du droit à la libre circulation. Chaque bénéficiaire relève de la législation d’un seul pays et cotise dans ce pays uniquement. Toute personne ayant cotisé à des régimes d’assurance sociale obligatoire dans deux ou plusieurs États membres pendant la même période n’obtient pas pour autant le droit de percevoir plusieurs prestations analogues.

4. Exportabilité (article 7)

Ce principe implique que les prestations sociales peuvent être versées partout dans l’Union et fait interdiction aux États membres d’en réserver le paiement aux seules personnes résidant sur leur territoire. Toutefois, ce principe ne s’applique pas à toutes les prestations sociales; des dispositions spéciales s’appliquent, par exemple, aux prestations de chômage.

B. Champ d’application personnel

À l’origine, le règlement (CEE) no 1408/71 ne concernait que les salariés, mais il a été élargi aux travailleurs indépendants en 1982. Il couvrait par ailleurs les membres de la famille et les personnes à charge des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants, de même que les apatrides et les réfugiés. Le champ d’application a été progressivement étendu: en 1998 [règlement (CE) no 1606/98 du Conseil] pour accorder aux fonctionnaires le même statut que le reste de la population en ce qui concerne les droits généraux statutaires de retraite; en 1999 [règlement (CE) no 307/1999 du Conseil] pour inclure toutes les personnes assurées et, notamment, les étudiants et les personnes sans emploi lucratif; et en 2003 [règlement (CE) no 859/2003 du Conseil] pour que les ressortissants des pays tiers soient couverts, pour autant qu’ils séjournent légalement sur le territoire de l’Union.

La législation la plus récente, à savoir le règlement (UE) no 1231/2010, a étendu le champ d’application aux ressortissants des pays tiers résidant légalement dans l’Union et dans une situation transfrontalière, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants s’ils se trouvent dans l’Union.

Sont également couverts les travailleurs frontaliers salariés ou non salariés dans un État membre et résidents dans un autre où ils retournent tous les jours ou au moins une fois par semaine.

Les travailleurs détachés constituent un cas exceptionnel étant donné qu’ils sont envoyés pour une mission temporaire et qu’ils restent assurés auprès de la sécurité sociale dans leur État membre d’origine pour une période maximale de 24 mois. Seules les prestations de soins de santé en nature peuvent être obtenues dans l’État membre de résidence.

C. Prestations

L’article 3 du règlement (CE) no 883/2004 énumère les prestations sociales relevant du règlement:

  • prestations de maladie, de maternité et de paternité assimilées; cependant, l’assistance sociale et médicale sous condition de revenus n’en fait pas partie, car elle ne dépend pas des cotisations versées antérieurement au régime de sécurité sociale;
  • prestations de vieillesse, de survivant et d’invalidité;
  • prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles;
  • allocations de décès;
  • prestations de préretraite, de chômage ou familiales;
  • prestations spéciales en espèces à caractère non contributif, non transférables.

D. Modernisation du système

Depuis 1971, la législation relative à la coordination de la sécurité sociale a été modifiée à de multiples reprises pour tenir compte des évolutions dans l’Union, des changements apportés aux législations nationales et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

1. Vers une meilleure coordination des systèmes de sécurité sociale

Le système de coordination modernisé a introduit le principe de bonne administration, selon lequel les institutions des États membres sont tenues de coopérer entre elles et de fournir une assistance mutuelle. Il constitue un système d’échange de données électroniques entre institutions nationales. Le système central d’échange électronique d’informations sur la sécurité sociale (EESSI) a été mis en place par la Commission en juillet 2017 et les États membres disposent d’un délai de deux ans pour l’appliquer au niveau national.

Il permet également:

  • de mettre à jour des règles conformes à la pratique sociale en vigueur (par exemple, la prise en compte des périodes d’éducation des enfants);
  • d’améliorer la protection des droits (par exemple, l’information et l’assistance aux citoyens, l’instauration de nouvelles procédures de dialogue et de conciliation);
  • de clarifier certains aspects, notamment en intégrant la jurisprudence de la Cour de justice (par exemple, l’assimilation des faits);
  • de renforcer et de rationaliser les procédures institutionnelles (par exemple, l’échange électronique de données);
  • d’améliorer et d’accélérer le remboursement des coûts des soins de santé.

2. Carte européenne d’assurance maladie (CEAM)

Depuis 2006, les citoyens européens qui se déplacent au sein de l’EEE peuvent bénéficier de la carte européenne d’assurance maladie, délivrée par les services compétents de leur pays d’origine. Cette carte facilite l’accès aux soins médicaux en cas de soins de santé non prévus lors d’un séjour temporaire pour des raisons personnelles ou professionnelles. L’accès aux soins est accordé dans les mêmes conditions et aux mêmes tarifs que pour les assurés du pays visité. Les frais sont remboursés par le régime de sécurité sociale du pays d’origine.

3. Droits à pension complémentaire

Le 16 avril 2014, après des années de négociations, a été adoptée la directive 2014/50/UE du Parlement européen et du Conseil relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres en améliorant l’acquisition et la préservation des droits à pension complémentaire. Elle s’applique uniquement aux pensions du marché du travail, et non aux contributions volontaires aux systèmes de pension individuels ou aux pensions d’État, qui relèvent du règlement de coordination.

4. Perspectives de réforme

La Commission finance un réseau d’experts indépendants spécialistes de la mobilité au sein de l’Union européenne. Ce réseau, dénommé MoveS (libre circulation des travailleurs et coordination des systèmes de sécurité sociale), a produit une série de rapports utiles sur le sujet.

Après avoir mené une consultation en 2013 sur la coordination des prestations de soins de longue-durée et des prestations de chômage et évalué en 2015 la coordination de la sécurité sociale dans l’Union, la Commission a proposé, en décembre 2016, une révision du règlement (CE) no 883/2004 et du règlement d’application (CE) nº 987/2016 dans le cadre de l’ensemble législatif sur la mobilité professionnelle.

La révision a pour but de parvenir à l’équité en liant davantage le versement des prestations à l’État membre qui a perçu les cotisations de sécurité sociale. Il fournit également aux autorités nationales de meilleurs outils pour vérifier le statut de sécurité sociale des travailleurs détachés afin de mieux lutter contre les pratiques et abus éventuels Les principaux changements concernent notamment:

  • les prestations de chômage; une nouvelle règle prévoit une période de trois mois avant que les périodes d’assurance ou d’emploi puissent être totalisées, mais les travailleurs peuvent désormais exporter leurs prestations de chômage pendant six mois au lieu de trois, afin de chercher du travail dans un autre État membre. Après avoir travaillé pendant un an dans un État membre, les travailleurs frontaliers peuvent prétendre aux prestations de chômage dans leur État d’emploi et non plus dans leur État de résidence;
  • les prestations pour des soins de longue durée; la proposition définit dans un chapitre séparé les prestations pour soins de longue durée ainsi que les cas dans lesquels des citoyens mobiles peuvent y prétendre;
  • les prestations familiales destinées à se substituer aux revenus pendant les périodes consacrées à l’éducation des enfants; elles sont proposées en tant que droits individuels et personnels, ce qui donne le droit à un État membre compétent à titre subsidiaire de verser la prestation en totalité au deuxième parent. Cela supprime les éventuels obstacles financiers à un congé parental pris par les deux parents pendant la même période.

La proposition vise également à harmoniser la réglementation en vigueur avec la jurisprudence récente de la Cour sur l’accès aux prestations sociales des citoyens économiquement inactifs (2.1.5).

Le 21 juin 2018, le Conseil «Emploi, politique sociale, santé et consommateurs» (EPSCO) a approuvé une orientation générale sur le projet de règlement. Le Parlement européen termine actuellement sa première lecture (vote en commission prévue en novembre 2018).

Dans sa proposition du 13 mars 2018 sur une Autorité européenne du travail, la Commission a formulé plusieurs propositions sur les aspects opérationnels de la coordination de la sécurité sociale, notamment le transfert à cette autorité de certaines missions techniques et de médiation qui relèvent actuellement des organismes de coordination.

Rôle du Parlement européen  

Le Parlement a toujours manifesté un vif intérêt pour les problèmes des travailleurs migrants, des travailleurs frontaliers, des travailleurs indépendants et des ressortissants d’États tiers travaillant dans un État membre autre que l’État d’admission. À plusieurs reprises, il a également déploré que des obstacles continuent d’entraver la mise en œuvre complète du principe de la libre circulation et a invité le Conseil à approuver les propositions qui visent à faire entrer les préretraites dans le champ d’application de la coordination de la sécurité sociale, à élargir le droit au versement des indemnités de chômage dans un autre État membre et à étendre le champ d’application de la législation à toutes les personnes assurées. La plupart de ces demandes ont abouti à l’adoption du règlement (CEE) no 883/2004 ou ont été incorporées dans les dernières propositions de la Commission.

Depuis le traité de Lisbonne s’appliquent la procédure législative ordinaire et le vote à la majorité qualifiée au Conseil. Un État membre peut toutefois demander que le Conseil européen soit saisi d’un projet d’acte législatif s’il déclare que l’acte porterait atteinte à des aspects importants ou à l’équilibre financière de son système de sécurité sociale.

Dans plusieurs de ses résolutions, notamment celles du 14 janvier 2014 sur une protection sociale pour tous, du 14 septembre 2016 sur le dumping social, et du 4 juillet 2017 sur les conditions de travail et l’emploi précaire, le Parlement a attiré l’attention sur des difficultés particulières dans ce domaine, comme les cas des travailleurs indépendants, des travailleurs sous contrat à durée déterminée ou à temps partiel, des travailleurs de l’économie numérique et des travailleurs saisonniers, et a invité la Commission à revoir la législation et à contrôler la mise en œuvre et la coordination des systèmes de sécurité sociale afin de garantir le respect des droits des citoyens et la mobilité de la main-d’œuvre dans l’Union.

 

Aoife Kennedy