Les impôts indirects englobent notamment la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d’accise sur l’alcool, le tabac et l’énergie. Quant au système commun de TVA, il s’applique de manière générale à la fabrication et à la vente de produits ainsi qu’à la fourniture de services à des fins commerciales dans l’Union européenne. Les droits d’accise sont prélevés sur la vente ou sur l’utilisation de produits spécifiques. Les activités normatives européennes ont pour but de coordonner et de rapprocher les législations relatives à la TVA, ainsi que d’harmoniser les droits d’accise sur l’alcool, le tabac et l’énergie, afin d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

1. Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

A. Base juridique

Article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

B. Évolution

L’harmonisation de la TVA s’est déroulée en plusieurs étapes, afin de garantir une certaine transparence dans les échanges au sein de l’Union européenne. En 1970, la décision fut prise de financer le budget de la Communauté économique européenne avec les ressources propres de la Communauté. Celles-ci étaient appelées à englober des paiements calculés sur un pourcentage de la TVA et obtenus par l’application d’un taux de taxe commun fondé sur une base d’évaluation uniforme. La directive 2006/112/CE (directive TVA), adoptée en 2007, a consolidé toutes les modifications dans un acte unique.

En 1985, la Commission a publié le livre blanc sur le marché unique [COM(1985)0310], dont la partie III portait sur la suppression des barrières fiscales. C’est le «principe de lieu de destination» qui poussa à agir en matière de TVA.

C. Réalisations

1. Système de TVA

a. Régime transitoire

En 1987, la Commission a proposé de passer au «principe du lieu d’origine», en vertu duquel la TVA déjà appliquée dans le pays d’origine sur les transactions entre États membres aurait pu ensuite être déduite par les opérateurs en tant que charge de TVA acquittée en amont. La Commission a par ailleurs proposé l’établissement d’un système de compensation destiné à réattribuer aux pays de la consommation la TVA collectée dans les pays d’origine. Ces propositions furent toutefois jugées inacceptables pour les États membres. Ceux-ci ont plutôt retenu le principe du lieu de destination des transactions entre les assujettis à la TVA, créant ainsi la base du régime transitoire qui est entré en vigueur en 1993 [directives 91/680/CEE et 92/111/CEE].

b. Stratégie durable pour améliorer le système actuel

Dès 2000, la Commission s’est efforcée de mettre en place des mesures visant à améliorer les dispositions transitoires alors en vigueur. L’acte législatif essentiel de l’Union dans le domaine de la TVA est alors la directive 2006/112/CE (directive TVA). Sont ensuite venues, en 2008, les directives 2008/8/CE et 2008/9/CE. La TVA frappant les services entre professionnels est, dès lors, perçue dans le pays où le service est fourni.

C’est en 2005 qu’ont été posées les fondations d’une application plus uniforme des dispositions de l’Union [règlement d’exécution (UE) no 282/2011]. Tous les États membres avaient désormais la possibilité, pour simplifier la perception de la TVA, d’appliquer des dispositions particulières. L’adoption du règlement (CE) no 37/2009 concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée afin de lutter contre la fraude fiscale liée aux opérations intracommunautaires a permis d’améliorer le système.

2. Taux de TVA

La directive 92/77/CEE prévoyait un taux normal minimal de 15 %, sujet à révision tous les deux ans. Le Conseil a ensuite prolongé la période de validité du taux minimal jusqu’à la fin de l’année 2017. De plus, les États membres pouvaient appliquer un ou deux taux réduits d’un minimum de 5 % à certains biens et services. Les États membres pouvaient également continuer d’appliquer des taux inférieurs au minimum (dont des taux zéro) aux biens et services si ces taux étaient déjà en vigueur avant le 1er janvier 1991. En 2009, la directive 2009/47/CE prévoyant des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée pour les services fournis localement et à forte intensité de main-d’œuvre a été adoptée. En 2016, la Commission a adopté une proposition de directive du Conseil visant à appliquer aux publications fournies par voie électronique les mêmes taux de TVA que ceux qu’appliquent actuellement les États membres aux publications imprimées. Le Parlement a approuvé la proposition de la Commission en juin 2017. En janvier 2018, la Commission a adopté une proposition sur la réforme des taux de TVA [COM(2018)0020]. La proposition entend accroître la flexibilité en autorisant les États membres à bénéficier des taux réduits et des taux zéro qui existent dans d’autres États membres.

3. Évolution actuelle

En 2010, la Commission a publié un livre vert sur l’avenir de la TVA [COM(2010)0695]. Il s’agissait de débattre du régime de TVA. En 2012, la Commission a mis en place un groupe d’experts sur la TVA («comité de la TVA»), qui publie régulièrement des orientations.

La Commission a, le 7 avril 2016, présenté un plan d’action visant à moderniser le régime de taxe sur la valeur ajoutée dans l’Union. Il définit les principes d’un futur régime de TVA unique dans l’Union, trace les grandes lignes des mesures à court terme pour lutter contre la fraude à la TVA, envisage une révision des taux de TVA réduits, propose une simplification des règles de TVA et annonce un paquet TVA visant à faciliter la vie des PME. L’élément nouveau de la proposition consiste à appliquer le principe du pays de destination aux livraisons transfrontières de marchandises. Il incomberait ainsi à l’exportateur de verser la TVA dans l’État membre où il livre sa marchandise. Cette procédure devrait, dans un premier temps, ne s’appliquer qu’aux livraisons B2B. Le plan d’action prévoit également deux options qui confèrent ainsi une plus grande souplesse aux États membres dans la mise en place des taux de TVA réduits.

À partir de 2017, la Commission a présenté une série de propositions législatives découlant du plan d'action. En juin 2018, le Conseil a adopté une directive fixant un taux normal de TVA minimum permanent de 15 %. En décembre 2018, le Conseil a adopté des actes législatifs portant sur: i) des «solutions rapides» visant à améliorer le fonctionnement de l’actuel régime de TVA dans l’attente de l’entrée en vigueur du nouveau régime; ii) la TVA sur les publications électroniques; et iii) la coopération administrative transfrontalière dans le domaine de la TVA. Plusieurs autres propositions de la Commission sont en cours de discussion au Conseil.

D. Rôle du Parlement européen

Conformément à la législation de l’Union en matière de TVA, le rôle du Parlement européen se circonscrit à la procédure de consultation. En 2014, le Parlement a adopté une résolution sur la proposition de la Commission pour une directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de TVA en ce qui concerne une déclaration de TVA normalisée (retirée par la suite). Le 24 novembre 2016, le Parlement a adopté une résolution sur le plan d’action de la Commission, saluant l’intention de proposer un système de TVA définitif et des mesures supplémentaires pour combattre la fraude. En mars 2019, le Parlement a adopté un rapport découlant des travaux de la commission spéciale sur la criminalité financière, la fraude fiscale et l’évasion fiscale (TAX3) qui reflète une série d’éléments liés à la TVA.

2. Droits d’accise sur l’alcool, le tabac et l’énergie

A. Base juridique

Article 113 du traité FUE et, pour la fiscalité de l’énergie, article 192 du traité FUE en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191 du traité FUE.

B. Objectifs

Les taux et les structures des droits d’accise sont variables selon les États membres; cette situation a des répercussions sur la concurrence. Des écarts très marqués de taxes sur un produit donné peuvent aboutir à des mouvements de marchandises provoqués par cette taxe, à des pertes de recettes et à des fraudes. Des efforts ont été déployés depuis le début des années 1970 en vue d’harmoniser les structures et les taux, mais les progrès dans ce domaine ont été particulièrement modestes.

C. Réalisations

1. Dispositions générales

La directive 2008/118/CE relative au régime général d’accise prévoit un régime général pour les produits soumis à accise afin de garantir la libre circulation des marchandises, et donc le bon fonctionnement du marché intérieur dans l’Union. En mai 2018, la Commission a proposé une refonte de la directive 2008/118/CE.

2. Boissons alcooliques

Une question majeure que soulève la taxation des alcools est le degré de concurrence entre les différents produits. La Commission [COM(79)0261] et la Cour de justice de l’Union européenne (affaire 170/78, Recueil 1985) estiment que toutes les boissons alcoolisées sont substituables et concurrentes. Il a fallu attendre 1992 pour voir l’adoption de la directive 92/83/CEE, qui définit les produits soumis à accises et les modes de prélèvement de ces droits. Une autre directive importante (92/84/CEE) a suivi. Une proposition visant à modifier la directive 92/84/CEE (rapprochement des taux d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques) a été retirée en mars 2015, le Conseil n’ayant pu s’accorder sur le sujet.

Dans le cadre du programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), la Commission a entrepris une évaluation de la directive 92/83/CEE et, en mai 2018, a présenté une proposition de modification de la directive.

3. Produits du tabac

Les structures de base des droits d’accise sur les tabacs ont été regroupées dans une directive consolidée (2011/64/UE). Contrairement aux propositions initiales de la Commission, seuls des taux minimaux ont été définis. Il existe plusieurs catégories de tabacs manufacturés soumis à une accise. Les cigarettes sont soumises à un taux proportionnel (ad valorem) ainsi qu’à une accise spécifique. D’autres tabacs manufacturés sont soumis à un droit d’accise ad valorem, spécifique ou mixte.

De la même façon que pour les droits d’accise sur l’alcool, l’évaluation du programme REFIT a mis à jour des possibilités de révision de la directive pertinente sur les produits du tabac. Le Conseil a invité la Commission à mener des travaux préparatoires en vue d’une possible proposition législative. En janvier 2018, au terme d’une évaluation, la Commission a décidé de ne pas proposer de révision ou de modification de la directive 2011/64/UE en raison d’un manque de données.

4. Produits énergétiques (huiles minérales, gaz, électricité, énergies de substitution, carburant d’aviation)

La structure de base des droits d’accise applicables aux huiles minérales dans la Communauté a été définie en 1992. Comme dans le cas de l’alcool et du tabac, seuls des taux minimaux ont été fixés dans ce domaine, contrairement aux projets initiaux (harmonisation complète). Les propositions de la Commission de 1997, largement modifiées, ont été adoptées (directive 2003/96/CE et dérogations énoncées dans les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE).

La communication publiée par la Commission en 2000 sur la taxation du carburant d’aviation [COM(2000)0110] a abouti seulement à exonérer obligatoirement du droit d’accise, en vertu de la directive 2003/96/CE, les produits énergétiques fournis en vue d’une utilisation comme carburant pour la navigation aérienne autre que l’aviation de tourisme privée. C’est la première fois qu’ont ainsi été mises en place des dispositions permettant aux États membres de taxer le carburant d’aviation utilisé au cours de vols nationaux ou, sur la base d’accords bilatéraux, lors de vols intracommunautaires.

Des mesures visant à promouvoir l’utilisation des biocarburants, dont la possibilité d’appliquer un taux d’accise réduit, ont été proposées en 2001 et adoptées en 2003 dans le cadre de la directive 2003/30/CE.

5. TVA sur d’autres carburants

En 2002 a été présentée une proposition relative à la perception de la TVA sur le gaz naturel et l’électricité, aux termes de laquelle le lieu d’imposition des sociétés est celui du siège de l’acheteur. Pour le consommateur final, il s’agit donc du lieu de consommation. Cette proposition a elle aussi été entre-temps adoptée (directive 2003/92/CE).

6. Projets plus récents

La dernière initiative en date de la Commission est la proposition de directive sur la taxation de l’énergie [COM(2011)0169] visant à moderniser les dispositions relatives à la taxation des produits énergétiques. Elle aurait permis aux États membres de remettre à plat l’ensemble de leurs structures d’imposition et de favoriser la croissance et l’emploi en déplaçant vers la consommation la charge fiscale pesant sur travail. Cette proposition a toutefois été retirée en mars 2015.

D. Rôle du Parlement européen

1. Taxation de l’alcool et du tabac

Dans sa résolution de 2002 sur la politique fiscale de l’Union européenne, le Parlement déclare ne pas souscrire à la politique suivie par la Commission en matière d’accises sur le tabac et les boissons alcoolisées et, en particulier, ne pas être favorable à une harmonisation vers le haut. En 2009, le Parlement a préconisé une augmentation progressive des accises sur les cigarettes et les autres produits du tabac, mais dans des proportions plus faibles que ne le proposait la Commission.

2. Taxation des huiles minérales et de l’énergie

Dans sa résolution de 2002 sur la politique fiscale, le Parlement déclare qu’il convient d’appliquer plus largement, en particulier dans le domaine des produits énergétiques, le principe du «pollueur payeur». En octobre 2002, il a émis un avis favorable sur les propositions relatives aux biocarburants et adopté des amendements visant à les renforcer. En 2012, le Parlement a adopté une résolution au sujet de la proposition de directive sur la taxation de l’énergie, qui a ensuite été retirée.

 

Dražen Rakić