Politique de la concurrence

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE) contient dans ses articles 101 à 109 des règles relatives à la concurrence sur le marché intérieur. Conformément à ces règles, les accords entre entreprises restreignant la concurrence sont interdits. Il est interdit aux entreprises dominantes sur le marché d’abuser de leur position pour influencer les échanges entre les États membres. Les fusions et acquisitions de dimension européenne sont contrôlées par la Commission européenne et peuvent, dans certains cas, être interdites. Les aides d’État versées à certaines entreprises ou à certains produits, qui entraînent des restrictions de concurrence, sont interdites, mais peuvent dans certains cas précis être autorisées. Les dispositions en matière de concurrence sont également valables pour les entreprises publiques, les services publics et les services d’intérêt général. Si la réalisation des objectifs de ces services est menacée, des règles en matière de concurrence peuvent être suspendues.

Base juridique

  • Les articles 101 à 109 du traité FUE ainsi que le protocole no 27 sur le marché intérieur et la concurrence, qui précise que, selon l’article 3 du traité sur l’Union européenne (traité UE), le marché intérieur vise entre autres à ce que la concurrence ne soit pas faussée;
  • le règlement (CE) no 139/2004 sur les concentrations;
  • les articles 37, 106 et 345 du traité FUE pour les entreprises publiques ainsi que les articles 14, 59, 93, 106, 107, 108 et 114 du traité FUE pour les services publics, services d’intérêt général et services d’intérêt économique général; le protocole no 26 sur les services d’intérêt général; l’article 36 de la charte des droits fondamentaux.

Objectifs

Le but fondamental des règles de concurrence de l’Union est de veiller à ce que la concurrence ne soit pas faussée. Une concurrence efficace n’est pas une fin en soi mais une condition pour la réalisation d’un marché intérieur libre et dynamique, et agit comme un instrument parmi de nombreux autres en faveur du bien-être économique général. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la protection contre les distorsions de la concurrence n’est plus expressément mentionnée à l’article 3 du traité FUE mais fait partie du concept de marché intérieur en vertu du protocole no 27. Ceci ne devrait pas entraîner de modifications en pratique car les règles en matière de concurrence n’en ont pas été affectées. Leurs conditions d’application et leurs effets juridiques se sont ancrés dans les pratiques administratives de longue date de la Commission et dans la jurisprudence des juridictions européennes, de telle sorte que ces domaines peuvent être considérés comme stables.

Résultats

A. Interdiction totale des accords restreignant la concurrence (article 101 du traité FUE)

Sont interdits et nuls de plein droit (paragraphe 2) tous les accords entre entreprises qui ont pour objet ou pour effet de restreindre le jeu de la concurrence et qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre les États membres (paragraphe 1). Peuvent être exemptés de cette interdiction les accords qui contribuent à l’amélioration de la production ou de la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique, à condition toutefois qu’une partie équitable du profit qui en résulte soit réservée aux utilisateurs et qu’ils n’imposent pas des restrictions qui ne sont pas indispensables ni n’aboutissent, pour une partie substantielle des produits en cause, à l’élimination de la concurrence (paragraphe 3).

Depuis le 1er mai 2004, c’est le règlement (CE) no 1/2003 du Conseil qui régit l’application des règles énoncées aux articles 101 et 102 du traité FUE. Selon ce règlement, les autorités nationales de concurrence ainsi que les juridictions des États membres peuvent appliquer elles-mêmes les articles 101 et 102 du traité FUE. La directive (UE) 2019/1 visant à renforcer les autorités de concurrence des États membres doit permettre aux autorités nationales de concurrence d'appliquer plus efficacement le droit de la concurrence de l’Union. Les autorités nationales de concurrence qui coopèrent via le Réseau européen de la concurrence (REC) appliqueront ainsi la même base juridique et disposeront des outils adéquats pour faire respecter les règles de la concurrence. Globalement, pour l’application des règles de l’Union en matière d’ententes, les instruments de procédure suivants se sont avérés utiles:

  • Exemptions par catégorie: un groupe d’accords individuels au contenu semblable qui affectent la concurrence de manière habituellement similaire. Si les conditions d’exemption de l’article 101, paragraphe 3, du traité FUE sont régulièrement remplies pour un tel groupe d’accords, il est possible de les exempter, en tant que groupe, de l’interdiction de l’article 101, paragraphe 1, du traité FUE sous la forme juridique d’un règlement. Cette procédure vise à alléger les charges administratives de la Commission.
  • Accords d’importance mineure: certains accords, qui ne relèvent pas de l’exception prévue au paragraphe 3 de l’article 101 du traité FUE, ne sont pas considérés comme des infractions lorsqu’ils revêtent une importance mineure et affectent à peine le marché (principe «de minimis»). De tels accords sont souvent considérés comme utiles à la coopération entre petites et moyennes entreprises. La modification de quelques règlements d’exemption par catégorie ainsi qu’une jurisprudence plus récente ont entraîné la révision de la communication «de minimis» de 2014 (2014/C-291/01). La modification la plus importante est le fait que la communication précise que les accords qui «ont pour objet» de limiter la concurrence ne peuvent être considérés comme étant d’importance mineure.

Certains types d’accord sont considérés comme toujours dommageables à la concurrence et donc interdits sans exception; il s’agit en premier lieu des accords de fixation des prix et des clauses de protection territoriale absolue.

Procédures de transaction dans les affaires d’entente: sur la base du règlement (CE) no 622/2008, il est prévu la possibilité d’achever une procédure de façon accélérée et de faire baisser l’amende de 10 % lorsque les entreprises concernées apportent leur aide au travail de la Commission et qu’elles divulguent leur participation à une entente contraire au droit de la concurrence à un stade précoce de la procédure. Cette procédure peut s'appliquer parallèlement aux mesures de clémence (communication 2006/C 298/11, modifiée en dernier lieu par la communication 2015/C 256/01).

Actions en dommages et intérêts: afin de renforcer l’effet dissuasif des accords interdits et de mieux protéger les consommateurs, la directive relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit interne pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (2014/104/UE) a été adoptée en 2014. En ce qui concerne les procédures relatives aux ententes, il en découle notamment deux conséquences: les dommages et intérêts au titre d’une action civile viennent en sus de l’amende, et l’efficacité du programme de clémence reste assurée. Un rapport de la Commission sur l'application de cette directive est attendu pour 2020.

En ce qui concerne les restrictions verticales de concurrence, la Commission prépare actuellement la révision du règlement d’exemption par catégorie (UE) no 330/2010 et de ses lignes directrices. Dans ce contexte, une attention particulière sera accordée au traitement des questions liées à la distribution numérique.

B. Abus de position dominante sur le marché (article 102 du traité FUE)

La position dominante est «une position de puissance économique détenue par une entreprise qui lui donne le pouvoir de faire obstacle au maintien d’une concurrence effective sur le marché en cause en lui fournissant la possibilité de comportements indépendants dans une mesure appréciable vis-à-vis de ses concurrents, de ses clients et, finalement, des consommateurs» (affaire C-27/76, United Brands). La position dominante est examinée par rapport à l’ensemble ou à une partie significative du marché intérieur. L’étendue du marché à prendre en considération dans un cas donné dépend des caractéristiques du produit, de l’existence de produits de remplacement, mais aussi du comportement des consommateurs et de leur disposition à opter pour un produit de remplacement. L’article 102 du traité FUE donne une liste non exhaustive d’exemples de «pratiques abusives».

Depuis septembre 2016, la Commission a recours à un outil de règlement accéléré dans le cadre de la procédure de coopération, y compris en cas de violation de l'article 102 du traité FUE.

C. Contrôle des concentrations

En vertu du règlement (CE) no 139/2004, toute concentration qui entraverait de manière significative une concurrence effective, dans le marché commun ou une partie substantielle de celui-ci, en particulier par la création ou le renforcement d’une position dominante, doit être déclarée incompatible avec le marché commun (article 2, paragraphe 3). Le projet de concentration doit être notifié à la Commission avant que ladite concentration ait lieu. La prise du contrôle d’une autre entreprise constitue le critère pour examiner si une telle situation est présente (article 3, paragraphe 1). La concentration ne doit pas avoir lieu avant que la Commission l’ait autorisée (article 7). Il n’est pas procédé à un contrôle ultérieur systématique ni à une déconcentration des entreprises associées.

La procédure peut comprendre deux phases. La plupart du temps, les procédures peuvent être clôturées dès la fin de la première phase (25 jours ouvrables). Les cas compliqués sont examinés plus en détail lors d’une deuxième phase (90 jours ouvrables). Les décisions d’autorisation peuvent être assorties de conditions et de charges (article 8).

La Commission a présenté en 2014 le Livre blanc intitulé «Vers un contrôle plus efficace des concentrations dans l’UE», qui vise à permettre d’améliorer l’articulation des règles au niveau européen et au niveau national.

D. Interdiction des aides d’État (article 107 du traité FUE)

Les aides d’État sont des aides accordées directement par les États membres et mobilisant des ressources d’État. Elles englobent, outre les subventions à fonds perdus, les prêts à conditions favorables, les exonérations d’impôts et de taxes, les garanties d’emprunt et même les prises de participation des autorités publiques dans les entreprises, à condition qu’elles faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions et affectent les échanges entre les États membres.

L’interdiction des aides d’État ne s’applique pas aux cas dont la liste exhaustive est dressée au paragraphe 2 de l'article 107 du traité FUE. Ces aides sont compatibles avec le marché intérieur et automatiquement recevables. Dans les cas énumérés au paragraphe 3, la Commission doit procéder à un examen au cas par cas. Le principe «de minimis» est également appliqué en matière de contrôle des aides d’État, de même que, depuis 2008, une exemption générale par catégorie [règlement (CE) no 800/2008], dont la portée a été étendue en 2014, en 2017 et en 2018.

En conséquence de la crise économique et financière, la «communication bancaire» concernant l’application des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (JO C 216 du 30.7.2013, p. 1) s’applique aux décisions sur la base juridique de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité FUE depuis le 1er août 2013. D’autres communications concernent notamment la recapitalisation des établissements financiers, le traitement des actifs dépréciés ou le retour à la viabilité et l’appréciation des mesures de restructuration.

Les aides d’État pour les banques ont pour objectif d’encourager l’octroi de prêts et les investissements en faveur de la croissance durable. Dans le cadre de la modernisation des règles relatives aux aides d’État en 2012, de nombreux règlements ont été révisés compte tenu de la concentration plus forte de cas d’aides d’État ayant les répercussions les plus importantes sur le marché intérieur et de la rationalisation de la procédure. Depuis la mise en place du mécanisme de résolution unique en tant que deuxième pilier de l’union bancaire, les aides d’État accordées aux banques doivent être examinées au regard des dispositions de la «communication bancaire» et de la directive 2014/59/UE concernant la résolution des banques.

La Commission a considéré, dans une série de décisions, le traitement fiscal préférentiel de certaines entreprises dans certains États membres comme une aide d'État illégale devant être recouvrée. En 2016, la Commission a ainsi décidé que l’Irlande devait réclamer 13 milliards d’euros d’impôts à Apple. La décision a été contestée à la fois par Apple et par l’Irlande, et est actuellement en instance devant les tribunaux.

E. Services publics, services d’intérêt général et services d’intérêt économique général (SIEG)

L’article 14, deuxième phrase, du traité FUE attribue pour la première fois à l’Union européenne une compétence qui n’est pas exclusivement législative. La procédure législative ordinaire donne un rôle de colégislateurs au Parlement européen et au Conseil à égalité, dans les articles 52 et 114 du traité FUE. L’article 14 du traité FUE est complété par le protocole no 26, qui souligne une nouvelle fois, en référence à l’article 14 du traité FUE, l’importance des services d’intérêt général, leur diversité, le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales ainsi que l’accès universel à ces services. L'article 14 du traité FUE obtient une importance particulière de par l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux et reconnaît lui aussi le droit des citoyens de l'Union européenne aux SIEG dans le but de favoriser la cohésion sociale et territoriale de l'Union.

L’ensemble de mesures sur les SIEG en vigueur actuellement se compose d’une décision de la Commission (JO L 7 du 11.1.2012, p. 3) et de deux communications (JO C 8 du 11.1.2012, p. 14, et JO C 8 du 11.1.2012, p. 15) ainsi que de la directive 2006/111/CE.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen est engagé dans l’élaboration de la législation sur la concurrence presque uniquement par la procédure de consultation. Son influence est donc moindre que celle du Conseil et de la Commission. Le Parlement a déjà appelé à plusieurs reprises, notamment dans ses résolutions annuelles sur le rapport annuel de la Commission sur la politique de concurrence, à étendre la procédure législative ordinaire au droit de la concurrence.

Le principal rôle du Parlement consiste donc à contrôler l’exécutif. Le membre de la Commission chargé de la concurrence rend compte plusieurs fois par an de sa politique et des décisions prises devant la commission des affaires économiques et monétaires (ECON).

La procédure législative ordinaire s’est appliquée aux directives sur les actions en dommages et intérêts et sur le renforcement des autorités de concurrence des États membres susmentionnées. Dans les deux cas, le Parlement a eu le rôle de colégislateur (avec la commission ECON en tant que commission compétente au fond). Il importait aux députés de garantir aux consommateurs la réparation intégrale du préjudice subi et de veiller en parallèle à ce qu'il n'y ait pas de surcompensation. Dans l’intérêt des consommateurs, les députés ont obtenu que les décisions des autorités nationales de concurrence soient considérées comme commencement de preuve d’une violation de la législation en matière de concurrence. Ils ont également souligné l’importance, pour les autorités de concurrence, de pouvoir adopter des mesures provisoires lors des procédures de mise en concurrence.

Le contrôle des entreprises de l'économie et des services numériques, comme les FinTech, reste un enjeu important. Le groupe de travail sur la politique de concurrence de la commission ECON a déjà mené des enquêtes et organisé des discussions sur ces questions, et a, dans ses résolutions annuelles concernant la politique de concurrence, appelé la Commission à agir.

Au cours de la huitième législature, trois commissions spéciales sur les rescrits fiscaux et autres mesures similaires par leur nature ou par leur effet (TAXE 1, TAXE 2, TAXE 3) se sont penchées sur la manière dont la compatibilité des rescrits fiscaux des États membres avec le droit des aides d’État est évaluée en pratique, et sur les moyens de compléter les dispositions relatives à l'échange réciproque d'informations.

 

Stephanie Honnefelder