Gouvernance économique

La gouvernance économique fait référence à l’ensemble des institutions et des procédures établies en vue d’atteindre les objectifs de l’Union dans le domaine de l’économie, à savoir la coordination des politiques économiques destinées à promouvoir le progrès social et économique pour les citoyens de l’Union européenne. La crise financière, budgétaire et économique qui a débuté en 2008 a démontré que l’Union avait besoin d’un modèle de gouvernance économique plus efficace que la coordination économique et budgétaire qui était de mise jusqu’alors. Au nombre des développements intervenus en matière de gouvernance économique figurent une coordination et une surveillance accrues des politiques budgétaires comme des politiques macroéconomiques, ainsi que la mise en place d’un cadre pour la gestion des crises financières.

Base juridique

  • Article 3 du traité sur l’Union européenne (traité UE);
  • Articles 2 à 5, 119 à 144 et 282 à 284 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE);
  • Protocoles annexés au traité FUE: protocole no 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, protocole no 13 sur les critères de convergence et protocole no 14 sur l’Eurogroupe.

Objectifs

A. Dispositions des traités

Aux termes du préambule du traité UE, les États membres sont «résolus à renforcer leurs économies ainsi qu’à en assurer la convergence, et à établir une union économique et monétaire».

L’article 3 du traité UE dispose que l’Union «œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, [ainsi que sur] une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social [...]».

Les articles 2, 5 et 119 du traité FUE constituent la base de la coordination économique: ils imposent aux États membres de considérer leurs politiques économiques comme des questions d’intérêt commun et de les coordonner en étroite collaboration. Les domaines et les formes de coordination sont décrits dans l’article 121, qui définit la procédure relative aux recommandations de politique générale (grandes orientations des politiques économiques) et aux recommandations par pays, et dans l’article 126, qui organise la procédure à suivre en cas de déficit public excessif (voir fiche 2.6.6).

Les articles 136 à 138 établissent les dispositions propres aux États membres dont la monnaie est l’euro: ils prévoient que ceux-ci doivent renforcer la coordination et la surveillance de la discipline budgétaire et des politiques économiques.

En outre, le titre IX relatif à l’emploi exige que les politiques de l’emploi soient coordonnées et compatibles avec les politiques économiques définies dans les grandes orientations (article 146) (voir fiche 2.3.3).

B. Domaines soumis à la gouvernance économique

La crise financière, budgétaire et économique qui a débuté en 2008 a montré que les déséquilibres financiers, budgétaires et macroéconomiques sont étroitement liés, non seulement au sein des économies nationales, mais également à l’échelle de l’Union, et davantage encore pour les pays de la zone euro. C’est la raison pour laquelle le système de gouvernance économique renforcé qui a été mis en place en 2011, et dont le développement se poursuit encore, s’applique à plusieurs domaines de l’économie, dont les politiques budgétaires, les questions macroéconomiques, la gestion de crise, la surveillance macrofinancière et l’investissement.

Réalisations

A. La coordination économique jusqu’en 2011

Jusqu’en 2011, la coordination de la politique économique reposait principalement sur le consensus et n’avait pas de règles juridiquement exécutoires, sauf dans le cadre de la politique budgétaire définie en vertu du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (voir fiche 2.6.6). Le domaine de coordination des politiques économiques était vaste et différentes formes de coopération pouvaient être mises en œuvre en fonction du degré de contrainte prévu par l’accord de coopération applicable:

  • la coopération par échange d’informations, par exemple le dialogue macroéconomique établi lors du Conseil européen de Cologne en 1999;
  • la coordination comme outil de gestion de crise, à l’instar de la mise en place du mécanisme européen de stabilité financière en mai 2010;
  • la méthode ouverte de coordination au moyen de laquelle les États membres se fixent des objectifs communs, mais décident eux-mêmes de la façon de les atteindre (citons, par exemple, la stratégie de Lisbonne mise en place en mars 2000, dans le cadre de laquelle les dirigeants européens encouragent les États membres à fixer des points de repère, à identifier les meilleures pratiques et à mettre en œuvre des politiques pertinentes);
  • la délégation d’une politique qui permet que la responsabilité de l’ensemble d’une politique donnée puisse être déléguée à une seule institution [citons, par exemple, la politique monétaire (voir fiche 2.6.3) ou la politique de concurrence (voir fiche 2.6.12), qui sont respectivement attribuées à la Banque centrale européenne (BCE) et à la Commission].

B. La gouvernance économique depuis 2011

La crise a révélé des problèmes fondamentaux et des tendances non durables dans de nombreux pays européens. Elle a aussi clairement indiqué à quel point les économies de l’Union sont interdépendantes. Une coordination plus poussée de la politique économique au sein de l’Union a été jugée nécessaire pour faire face à ces problèmes et stimuler la croissance et la création d’emplois à l’avenir. À cette fin, le système des organes et procédures en matière de coordination économique en place dans l’Union a été révisé et renforcé: depuis 2011, un certain nombre d’actes législatifs ont été adoptés et de nouvelles institutions ont été créées.

1. La surveillance plus étroite des politiques économiques et budgétaires et leur coordination dans le cadre du Semestre européen

La gouvernance renforcée comprend une nouvelle méthode de travail synchronisée — le Semestre européen — permettant d’examiner et de coordonner les priorités économiques et budgétaires; une surveillance plus étroite des politiques budgétaires par l’Union dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance (voir fiche 2.6.6); de nouveaux outils de lutte contre les déséquilibres macroéconomiques (voir fiche 2.6.7) et de nouveaux instruments dédiés aux États membres en situation de crise financière (voir fiche 2.6.8).

Le Semestre européen est une période de coordination des politiques structurelles, macroéconomiques et budgétaires des États membres, se déroulant chaque année pendant six mois. Il vise à permettre aux États membres de tenir compte des orientations de l’Union à un stade précoce de l’élaboration de leurs budgets nationaux et d’autres aspects des politiques économiques. Son objectif est de garantir que toutes les politiques soient analysées et évaluées ensemble et que les domaines politiques qui ne faisaient pas systématiquement l’objet d’une surveillance économique par le passé — tels que le déséquilibre macroéconomique et les problèmes du secteur financier — le fassent. Les principales étapes du Semestre européen sont les suivantes:

  • À la fin de l’automne, la Commission européenne présente l’examen annuel de la croissance (EAC) qui fixe ce que la Commission considère comme les priorités de l’Union européenne pour l’année à venir, en termes de politique économique, budgétaire et de l’emploi, ainsi que les autres réformes destinées à stimuler la croissance et l’emploi. La Commission propose des recommandations spécifiques pour la zone euro dans son ensemble, qui sont ensuite débattues par le Conseil et approuvées par le Conseil européen de printemps. La Commission publie également le rapport sur le mécanisme d’alerte (RMA), qui recense les États membres affichant d’éventuels déséquilibres macroéconomiques.
  • En avril, les États membres présentent leurs programmes de stabilité ou de convergence (PSC), qui visent à garantir la viabilité de leurs finances publiques, ainsi que les réformes et les mesures destinées à progresser sur la voie d’une croissance intelligente, durable et inclusive [programmes nationaux de réforme (PNR)]. Cette présentation simultanée permet de tenir compte des complémentarités et des effets d’entraînement entre les politiques budgétaires et les politiques structurelles.
  • En mai, la Commission évalue les PNR et les PSC, ainsi que les progrès accomplis par les États membres pour atteindre les objectifs définis par la stratégie Europe 2020 et corriger les déséquilibres macroéconomiques. En se fondant sur ces évaluations, la Commission propose alors des recommandations par pays (RPP), qui font ensuite l’objet de discussions au sein des différentes formations du Conseil.
  • En juin/juillet, le Conseil européen approuve les recommandations par pays, qui sont alors officiellement adoptées par le Conseil en juillet, ce qui clôture le cycle annuel du Semestre européen au niveau de l’Union.

Le Semestre européen a été mis pour la première fois en pratique en 2011. Les discussions à l’échelle de l’Union concernant la politique budgétaire, les déséquilibres macroéconomiques, les problèmes du secteur financier et les réformes structurelles encourageant la croissance se tiennent conjointement lors du Semestre européen, avant que les gouvernements ne dressent leurs projets de plan budgétaire pour l’année à venir et ne les soumettent à l’examen des parlements nationaux au cours du deuxième semestre de l’année (le «semestre national»). Avant d’arrêter leurs budgets, les États membres de la zone euro soumettent leurs projets de plan budgétaire à la Commission, qui émet un avis, et à l’Eurogroupe, qui les évalue.

2. À titre d’action pour réparer le secteur financier, l’Union a encouragé l’union bancaire (voir fiche 2.6.5), avec de de nouvelles règles et de nouvelles institutions, y compris le mécanisme de surveillance unique (MSU), le mécanisme de résolution unique (MRU) et les autorités de surveillance européennes (AES), afin de prévenir les crises et de garantir une régulation et une supervision adéquates des acteurs du secteur financier.

3. À la suite des crises économiques et financières, plusieurs États membres ont été confrontés à de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière ou de la viabilité de leurs finances publiques et ont donc sollicité une assistance financière (voir fiche 2.6.8). L’Union a réagi en mettant en place plusieurs mécanismes, dont le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), le Fonds européen de stabilité financière (FESF), le Mécanisme européen de stabilité (MES), ainsi qu’en adoptant une législation prévoyant des dispositions relatives aux conditions macroéconomiques attachées aux prêts accordés aux États membres concernés [règlement (UE) no 472/2013]. Le FESF et le MES ont été institués par des traités ad hoc, en dehors des traités de l’Union européenne, et sont régis par un conseil composé des ministres des finances des États membres de la zone euro.

C. Évolution possible de l’Union économique et monétaire

Une fois la crise économique et financière surmontée, l’Union a mis en place un processus visant à renforcer l’architecture de l’UEM. Ce processus s’appuie sur le rapport des cinq présidents intitulé «Compléter l’Union économique et monétaire européenne» de 2015, qui se concentre sur quatre points principaux:

  • une véritable union économique,
  • une union financière,
  • une union budgétaire, et
  • une union politique.

Ces quatre unions sont étroitement liées et se développeront en parallèle, en trois phases. Le rapport a été suivi d’une série de communications, de propositions et de mesures, et la discussion, qui est toujours en cours, se concentre sur le train de mesures publié par la Commission en décembre 2017, qui définit une «feuille de route pour l’approfondissement de l’UEM» et une série de propositions législatives en 2018.

D. Acteurs

Le Conseil européen établit des priorités politiques coordonnées et définit des orientations au plus haut niveau. Le Conseil adopte des recommandations et des décisions sur la base de propositions de la Commission. La Commission est chargée d’élaborer des recommandations et des décisions et d’évaluer leur mise en œuvre. Les États membres sont chargés de transmettre leurs rapports nationaux, d’échanger des informations et de mettre en œuvre les recommandations et les décisions adoptées par le Conseil. L’Eurogroupe (les ministres des finances des États membres qui ont mis en place l’euro) débat des sujets liés à l’UEM, en général avant les réunions du Conseil «Ecofin», et gère le MES. La BCE intervient dans les délibérations de l’Eurogroupe sur les thèmes liés à la politique monétaire ou de change. Le comité économique et financier (CEF) donne des avis et prépare le travail du Conseil, tout comme le comité de politique économique (CPE) et le groupe de travail de l’Eurogroupe.

Le rôle du Parlement européen

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Parlement est devenu colégislateur pour la réglementation sur la surveillance multilatérale (article 121, paragraphe 6, du traité FUE).

Les actes législatifs relatifs à la gouvernance économique ont instauré le dialogue économique. Pour renforcer le dialogue entre les institutions de l’Union, en particulier le Parlement, le Conseil et la Commission, et assurer une plus grande transparence et responsabilité, les commissions compétentes du Parlement peuvent inviter le Président du Conseil, la Commission et, le cas échéant, le président du Conseil européen ou le président de l’Eurogroupe à débattre de leurs décisions ou à présenter leurs activités durant le Semestre européen. Dans le cadre de ce dialogue, le Parlement peut également offrir à un État membre faisant l’objet d’une décision du Conseil, au titre de la procédure concernant les déficits excessifs ou de la procédure concernant les déséquilibres excessifs, la possibilité de participer à un échange de vues.

Dans le cadre du Semestre européen, le Parlement émet son avis sur l’examen annuel de la croissance dans des résolutions spécifiques, en tenant compte également des contributions recueillies lors de la semaine de rencontres parlementaires sur le Semestre européen avec les parlements nationaux, qui se tient au début de l’année. À la fin de l’automne, le Parlement donne son avis sur le cycle en cours du Semestre européen (y compris sur les recommandations par pays adoptées par le Conseil), en prenant aussi en considération les résultats d’une réunion conjointe avec les présidents des commissions compétentes des parlements nationaux.

Le Parlement encourage la participation des parlements nationaux par l’intermédiaire de rencontres annuelles avec des membres de leurs commissions compétentes. En outre, dans le respect des dispositions légales et politiques de chaque État membre, il convient que les parlements nationaux soient dûment associés au Semestre européen et à la préparation des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des programmes nationaux de réforme afin de renforcer la transparence des décisions qui sont prises, l’adhésion à ces décisions et la responsabilité à l’égard de ces dernières.

Le Parlement s’est prononcé sur l’évolution possible de l’UEM dans plusieurs résolutions, à savoir sa résolution sur la capacité budgétaire de la zone euro, sa résolution sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne, et sa résolution sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne. Le Parlement travaille actuellement sur des propositions visant à accroître la légitimité et la responsabilité démocratique des procédures, ainsi qu’à accroître ses pouvoirs de contrôle.

 

Alice Zoppè