Europski parlament: izborni postupak  

Postupci izbora za Europski parlament uređeni su i europskim zakonodavstvom, kojim se utvrđuju pravila zajednička svim državama članicama, i posebnim nacionalnim odredbama koje se razlikuju od države do države. Zajedničkim pravilima utvrđeno je načelo proporcionalne zastupljenosti te nespojivosti određenih dužnosti s mandatom zastupnika u Europskom parlamentu. Nacionalnim su zakonima pak uređena mnoga druga važna pitanja, primjerice vrsta izbornog sustava koji se primjenjuje i broj izbornih jedinica.

Pravna osnova  

Članak 14. Ugovora o Europskoj uniji (UEU-a) i članci 20., 22. i 223. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU-a).

Akt o izboru predstavnika u Skupštini neposrednim općim izborima od 20. rujna 1976.[1], kako je izmijenjen Odlukom Vijeća (EU, Euratom) 2018/994 od 13. srpnja 2018[2].

Zajednička pravila  

A. Načela

U Osnivačkim ugovorima navedeno je da će zastupnike u Europskom parlamentu u početku imenovati nacionalni parlamenti, no unesena je i odredba kojom se omogućuje njihovo biranje na općim neposrednim izborima. Tu je odredbu Vijeće provelo prije prvih neposrednih izbora, i to primjenom Akta od 20. rujna 1976. o izboru predstavnika u Europskom parlamentu neposrednim općim izborima. Aktom je stubokom promijenjen institucionalni položaj Europskog parlamenta i predstavlja temeljni dokument na kojem počiva demokratskiji EU.

Ugovorom iz Maastrichta iz 1992. predviđeno je da se izbori moraju održavati u skladu s jedinstvenim postupkom te da bi Europski parlament trebao podnijeti prijedlog takvog postupka Vijeću kako bi ga ono moglo jednoglasno usvojiti. Međutim, s obzirom na to da Vijeće nije uspjelo postići dogovor ni o jednom od prijedloga, Ugovorom iz Amsterdama uvedena je umjesto toga mogućnost usvajanja tzv. „zajedničkih načela”. Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom od 25. lipnja i 23. rujna 2002.[3], Akt iz 1976. izmijenjen je u skladu s navedenim, odnosno uvedeno je načelo proporcionalne zastupljenosti i nespojivosti nacionalnih i europskih mandata.

Ugovorom iz Lisabona pravo na glasovanje i pravo na kandidiranje stekli su status temeljnih prava (članak 39. Povelje o temeljnim pravima Europske unije).

B. Primjena: važeće zajedničke odredbe

1. Aktivno i pasivno biračko pravo osoba koje nisu državljani države u kojoj se izbori održavaju

U skladu s člankom 22. stavkom 2. UFEU-a „svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament”. Pravila za provedbu toga prava donesena su člankom 6. Direktive Vijeća 93/109/EZ, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/1/EU, prema kojemu „bilo koji građanin Unije koji boravi u državi članici čiji nije državljanin i kojemu je, pojedinačnom sudskom odlukom ili administrativnom odlukom, pod uvjetom da potonja odluka može podlijegati pravnim lijekovima, oduzeto pasivno biračko pravo prema pravu države članice boravišta ili pravu njegove matične države članice, spriječen je ostvarivati to pravo u državi članici boravišta na izborima za Europski parlament”.

2. Izborni sustav

Izbori se moraju temeljiti na načelu proporcionalne zastupljenosti i u njima se mora koristiti sustav glasovanja za listu ili sustav pojedinačnog prenosivog glasa (članak 1. Odluke Vijeća 2002/772/EZ, Euratom).

3. Nespojivost dužnosti

Prema članku 7. Akta iz 1976. (kako je izmijenjen Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom od 25. lipnja i 23. rujna 2002.) mandat zastupnika u Europskom parlamentu nespojiv je s mandatom člana vlade države članice, člana Komisije, suca, nezavisnog odvjetnika ili tajnika Suda Europske unije, člana Revizorskog suda, člana Europskog gospodarskog i socijalnog odbora, člana odbora ili drugih tijela osnovanih u skladu s Ugovorima u svrhu upravljanja sredstvima Unije ili izvršavanja stalne izravne upravne zadaće, člana Odbora direktora, Upravnog odbora ili osoblja Europske investicijske banke i aktivnog dužnosnika ili službenika institucija Europske unije ili povezanih specijaliziranih tijela. Daljnje nespojive dužnosti dodane su 1997. (član Odbora regija) i 2002. (član Odbora direktora Europske središnje banke, Ombudsman Europske unije i, što je najvažnije, zastupnik u nacionalnom parlamentu).

Pravila koja podliježu nacionalnim odredbama  

Povrh tih zajedničkih pravila, izborna pravila uređena su nacionalnim odredbama koje se mogu razlikovati u velikoj mjeri; izborni sustav zbog toga se može smatrati polimorfnim izbornim sustavom.

A. Izborni sustav i pragovi

U skladu s Odlukom Vijeća (EU, Euratom) 2018/994 od 13. srpnja 2018., Akt o izboru predstavnika iz 1976. izmijenjen je na način da je propisan obvezni minimalni izborni prag, između 2 % i 5 %, za izborne jedinice s više od 35 zastupničkih mjesta (što se odnosi i na slučajeve u kojima je cijela država članica jedna izborna jedinica). To bi pravilo trebalo provesti najkasnije do europskih izbora 2024. godine. Sve države članice izbore moraju provoditi po načelu proporcionalne zastupljenosti.

Trenutačno, izborni pragovi primjenjuju se u sljedećim državama članicama: u Francuskoj (ovisno o izbornoj jedinici), Litvi, Poljskoj, Slovačkoj, Češkoj, Rumunjskoj, Hrvatskoj, Latviji i Mađarskoj (5 %), u Austriji, Italiji i Švedskoj (4 %), Grčkoj (3 %) i na Cipru (1,8 %). U ostalim državama članicama ne primjenjuje se izborni prag.

B. Podjela na izborne jedinice

Na europskim izborima većina država članica funkcionira kao jedinstvena izborna jedinica. Međutim, državni teritorij pet država članica (Belgija, Francuska, Irska, Italija i Ujedinjena Kraljevina) podijeljen je na više regionalnih izbornih jedinica.

Izborne jedinice podijeljene samo za administrativne potrebe ili raspodjelu unutar stranačkih lista postoje u Nizozemskoj (19), Njemačkoj (16, odnosi se samo na CDU/CSU) i Poljskoj (13).

C. Pravo glasovanja

Minimalna dob za glasovanje je navršenih 18 godina u svim državama članicama osim u Austriji, gdje je ona navršenih 16 godina, i Grčkoj, gdje je ona navršenih 17 godina.

Glasovanje je obvezno u četirima državama članicama (Belgija, Luksemburg, Cipar i Grčka): obveza se odnosi na državljane te na osobe koje nisu državljani, ali imaju prijavljeno boravište u tim državama. Države članice mogu omogućiti ranije glasovanje, glasovanje poštom te elektroničko glasovanje i glasovanje preko interneta. U tim slučajevima moraju donijeti mjere koje će biti dostatne da se prije svega osigura pouzdanost rezultata, tajnost glasovanja i zaštita osobnih podataka.

1. Glasovanje osoba koje nisu državljani države domaćina

Građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju pravo glasovati na izborima za Europski parlament u državi u kojoj borave pod istim uvjetima kao njezini državljani (članak 22. UFEU-a). Međutim, koncept boravišta i dalje se razlikuje među državama članicama. U pojedinim državama (Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Poljska, Rumunjska i Slovenija) glasači moraju imati stalno ili uobičajeno boravište na izbornom teritoriju, u drugima pak (Cipar, Danska, Grčka, Irska, Luksemburg, Slovačka, Švedska i Ujedinjena Kraljevina) moraju u njemu biti uobičajeno nastanjeni, dok u nekima (Belgiji i Češkoj) moraju biti na popisu stanovništva. U Luksemburgu, Cipru i Češkoj pravo glasovanja građana EU-a uvjetovano je i minimalnim razdobljem boravka u tim državama.

2. Glasovanje u državi podrijetla državljana koji borave izvan nje

Na izborima za EP gotovo sve države članice omogućuju glasovanje iz inozemstva. Belgija, Bugarska i Grčka omogućuju glasovanje iz inozemstva samo onim državljanima koji žive u nekoj od ostalih država članica EU-a, dok Danska i Italija to pravo ograničavaju na određene kategorije svojih državljana koji žive u trećim zemljama (na diplomatsko i vojno osoblje). U Njemačkoj se pravo glasovanja na izborima za Europski parlament daje državljanima koji su se u drugu članicu EU-a preselili najmanje tri mjeseca ranije, pod uvjetom da su upisani u registar birača Njemačke. U Malti, Irskoj i Slovačkoj pravo glasa imaju samo građani EU-a koji ujedno imaju i boravište u tim državama.

Činjenica da neke osobe mogu glasovati u državi u kojoj borave, ali čiji nisu državljani, kao i u vlastitoj državi podrijetla, može se zloupotrijebiti (dvostruko glasovanje, koje je kazneno djelo u nekim državama članicama). Međutim, propise je i dalje teško provoditi jer nema usklađenih podataka između izbornih tijela država članica. Nedavni događaji ukazali su na potencijalne opasnosti za izborne postupke povezane s internetskom komunikacijom (manipuliranje osobnim podacima u izbornom kontekstu). Komisija je, kao jednu od mjera kojom bi riješilo pitanje eventualnog nezakonitog korištenja osobnih podataka, predložila da se integritet europskog demokratskog procesa zaštiti time što bi se propisale novčane kazne za slučaj da neke od europskih političkih stranaka iskoriste kršenje propisa o zaštiti podataka u cilju utjecanja na ishod izbora za Europski parlament[4].

D. Pasivno biračko pravo

Pravo na kandidiranje na izborima za EP u državi članici boravišta koja nije država podrijetla osobe također označava primjenu načela nediskriminacije između državljana i nedržavljana neke države te proizlazi iz prava na slobodu kretanja i boravka. Svaka osoba koja je građanin Unije, a nije državljanin države članice boravišta, ali u odnosu na aktivno i pasivno biračko pravo zadovoljava iste uvjete kao i one koje ta država zakonodavstvom nameće svojim državljanima, ima pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta osim ako su joj ta prava oduzeta (članak 3. Direktive Vijeća 93/109/EZ).

Bilo je predloženo je da Europski parlament neka od zastupničkih mjesta (primjerice ona koja postanu dostupna nakon izlaska Ujedinjene Kraljevine) zadrži u pričuvi za zastupnike koji bi u Europski parlament ušli s transnacionalnih lista iz paneuropskih izbornih jedinica, no Parlament je taj prijedlog odbio u svojoj rezoluciji o sastavu Europskog parlamenta od 7. veljače 2018[5].

Osim posjedovanja državljanstva neke od država članica Unije, što je uvjet koji vrijedi u svim državama članicama, ostali uvjeti razlikuju se od države do države. Nijedna osoba ne može biti kandidat na istim izborima u više od jedne države članice (članak 4. Direktive Vijeća 93/109/EZ). Minimalna dob za kandidaturu na izborima u većini je država članica navršenih 18 godina, dok su iznimke Belgija, Bugarska, Cipar, Češka, Estonija, Irska, Latvija, Litva, Poljska i Slovačka (21), Rumunjska (23) te Italija i Grčka (25).

E. Kandidature

U nekim se državama članicama (Češka, Danska, Njemačka, Grčka, Nizozemska i Švedska) samo političke stranke i organizacije mogu podnositi kandidature. U svim drugim državama članicama za kandidaturu je potrebno prikupiti određeni broj potpisa ili je mora podržati određeni broj glasača, dok je u nekim slučajevima potreban i novčani polog. Odlukom Europskog vijeća (EU) 2018/937 od 28. lipnja 2018. o utvrđivanju sastava Europskog parlamenta[6] određuje se način na koji se, u skladu s člankom 14. stavkom 2. UEU-a, raspodjeljuju zastupnička mjesta, pri čemu se na pojedinačne udjele država članica primjenjuje načelo „degresivne proporcionalnosti” (1.3.3).

F. Datumi održavanja izbora

Sukladno člancima 10. i 11. Akta iz 1976. kako je izmijenjen Odlukom Vijeća 2002/772/EZ, Euratom izbori za Europski parlament održavaju se u istom razdoblju koje započinje u četvrtak ujutro i završava u nedjelju istog tjedna, dok točan dan i vrijeme izbora određuje svaka država članica pojedinačno. Vijeće je 1976., nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, jednoglasno utvrdilo izborno razdoblje prvih izbora 1979. godine. Svi sljedeći izbori nakon 1979. održali su se u odgovarajućem razdoblju posljednje godine petogodišnjeg razdoblja iz članka 5. Akta. (1.3.1).

Za izbore 2014. godine Vijeće je svojom odlukom od 14. lipnja 2013. pomaknulo datume, prvobitno predviđene za lipanj, na 22. – 25. svibnja kako bi se izbjeglo preklapanje s blagdanom Duhova. Pri tome je primijenilo članak 11. koji glasi: „ako se pokaže da je izbore nemoguće provesti […] u tom razdoblju, Vijeće jednoglasno i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom najkasnije godinu dana prije isteka petogodišnjeg mandata iz članka 5. određuje drugo izborno razdoblje koje ne smije biti više od dva mjeseca prije niti jedan mjesec poslije razdoblja utvrđenog u skladu s prethodnim podstavkom.” Sljedeći izbori održavaju se u istom razdoblju posljednje godine petogodišnjeg razdoblja (članak 11. Akta iz 1976.). U skladu s time, izbori 2019. održat će se od 23. do 26. svibnja.

G. Mogućnost birača da mijenjaju redoslijed kandidata na listi

U većini država članica glasači mogu glasati preferencijalno kako bi promijenili redoslijed kandidata na listi. Međutim, u devet država članica (Njemačka, Španjolska, Francuska, Grčka, Portugal, Ujedinjena Kraljevina, Estonija, Mađarska i Rumunjska) liste su zatvorene (nema preferencijalnog glasovanja). U Luksemburgu glasači mogu glasovati čak i za kandidate s različitih lista, dok u Švedskoj glasači mogu također dodavati imena na listu ili ih uklanjati s nje. Na Malti, u Irskoj i Sjevernoj Irskoj birači odabiru kandidate prema redoslijedu prioriteta (sustav pojedinačnog prenosivog glasa).

H. Utvrđivanje izbornih rezultata i pravila izborne kampanje

U Danskoj i Luksemburgu rezultate izbora utvrđuju nacionalni parlamenti; u Sloveniji Nacionalna skupština (Državni zbor) potvrđuje izbor zastupnika u Europskom parlamentu. U Njemačkoj dan nakon glasovanja konačne rezultate objavljuje Savezno izborno povjerenstvo. U Austriji, Belgiji, Češkoj, Estoniji, Finskoj, Italiji, Irskoj, Sloveniji i Ujedinjenoj Kraljevini to čine sudovi, što je slučaj i u Njemačkoj ako se odluka parlamenta odluči osporiti. U Španjolskoj rezultate izbora utvrđuje Središnje izborno povjerenstvo (Junta Electoral Central); u Nizozemskoj, Portugalu i Švedskoj ta je zadaća povjerena Odboru za provjeru izbornih rezultata.

U većini država članica pravila o izbornoj kampanji (dopušteno financiranje, termini za oglašavanje u medijima, objava rezultata anketa) jednaka su kao za nacionalne izbore.

U skladu s člankom 4. Poslovnika i člancima 5. i 13. Akta iz 1976. zastupnici u Europskom parlamentu biraju se na mandat od pet godina. To razdoblje započinje početkom prvog zasjedanja nakon svakih izbora. Početak prvog zasjedanja nakon izbora 2014. bio je u utorak, 1. srpnja 2014.

I. Popunjavanje mjesta upražnjenih tijekom trajanja parlamentarnog saziva

U nekim državama članicama (Austriji, Danskoj, Finskoj, Francuskoj, Hrvatskoj, Italiji, Luksemburgu, Nizozemskoj, Portugalu i Ujedinjenoj Kraljevini) upražnjeno mjesto nakon odstupanja zastupnika dodjeljuje se prvom sljedećem neizabranom kandidatu s iste liste (po mogućnosti nakon prilagodbe kako bi se odrazio broj prikupljenih glasova kandidata). U Belgiji, Irskoj, Njemačkoj i Švedskoj upražnjena mjesta dodjeljuju se zamjenicima. U Španjolskoj i Njemačkoj redoslijed kandidata na listi uzima se u obzir u slučaju da nema zamjenika. Upražnjena mjesta u Grčkoj dodjeljuju se zamjenicima s iste liste, a u slučaju da nema dovoljno zamjenika, održavaju se dopunski izbori. U nekim državama članicama (npr. Austriji) zastupnici u Europskom parlamentu imaju se pravo vratiti u Parlament ako razlozi zbog kojih tu funkciju nisu mogli obnašati više ne postoje. U pogledu Ujedinjene Kraljevine, budući da rok za sklapanje sporazuma o povlačenju ističe 29. ožujka 2019., ona u vrijeme izbora 2019. (23. – 26. 2019.) više neće biti članica EU-a, osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s Ujedinjenom Kraljevinom, jednoglasno ne odluči produljiti taj rok (članak 50. stavak 3. UEU-a). 73 zastupnička mjesta koja pripadaju Ujedinjenoj Kraljevini bit će na dan povlačenja ukinuta, a ta su mjesta za razdoblje nakon europskih izbora 2019. već preraspodijeljena među ostalim državama članicama, u skladu s Odlukom Europskog vijeća (EU) 2018/937 od 28. lipnja 2018. (1.3.3).

Uloga Europskog parlamenta  

Od šezdesetih godina 20. stoljeća Europski je Parlament više puta iznosio svoja mišljenja o pitanjima izbornog zakona te je podnosio prijedloge u skladu s člankom 138. Ugovora o EZ-u. Nepostojanje jedinstvenog postupka u izborima za Europski parlament svjedoči o tome koliko je teško uskladiti različite nacionalne izborne tradicije. Te su poteškoće tek djelomično prevladane mogućnošću prihvaćanja zajedničkih načela iz Ugovora iz Amsterdama. Ambiciozan pokušaj usvajanja jedinstvenog postupka predviđen člankom 223. UFEU-a, za koji je potrebna suglasnost Europskog parlamenta, tek se treba ostvariti. Kontinuirani napori koje je Parlament uložio u modernizaciju i „europeizaciju” zajedničkog izbornog postupka doveli su 1997. do prijedloga jedinstvenog izbornog postupka; suština tog prijedloga sadržana je u odluci Vijeća iz 2002. No rasprave o predloženoj europskoj izbornoj jedinici (osnivanje jedinstvene europske izborne jedinice u kojoj bi se biralo 10% zastupničkih mjesta) i dalje su u tijeku. Dana 7. veljače 2018. Europski parlament glasovao je za to da se nakon izlaska Ujedinjene Kraljevine iz EU-a (koje se može dogoditi prije izbora 2019.) broj zastupničkih mjesta smanji sa 751 na 705.

Europski je parlament 22. studenog 2012. donio odluku kojom europske političke stranke potiče da nominiraju kandidate za predsjednika Komisije, čime bi se ojačala politička legitimnost i Parlamenta i Komisije. Ti su uvjeti uvedeni prije izbora 2014. i prvi su se put glavni kandidati natjecali na izborima 2014. godine. Na temelju rezultata tih izbora jednoga od glavnih kandidata, g. Jean-Claudea Junckera, Europski je parlament 22. listopada 2014. izabrao za predsjednika Komisije. U svojoj rezoluciji od 7. veljače 2018. o reviziji Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije[7], Parlament je naglasio da je spreman odbiti bilo kojeg kandidata za predsjednika Komisije kojeg uoči europskih izbora 2019. neka europska politička stranka nije imenovala kao glavnog kandidata (Spitzenkandidat).

Sustav financiranja europskih političkih stranaka, kojim se omogućilo i osnivanje političkih zaklada (1.3.3), uspostavljen je na razini EU-a 2003. godine (Uredba (EU, Euratom) 2018/673 od 3. svibnja 2018. kojom se izmjenjuje Uredba (EU, Euratom) br. 1141/2014 o statutu i financiranju europskih političkih stranaka i europskih političkih zaklada).

 

[1]SL L 278, 8.10.1976, str. 5. 
[2]SL L 178, 16.7.2018, str. 1. 
[3]SL L 283, 21.10.2002, str. 1. 
[4]Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 1141/2014 u pogledu postupka provjere povezanog s kršenjima pravila o zaštiti osobnih podataka u kontekstu izbora za Europski parlament (COM(2018)0636). 
[5]Usvojeni tekstovi, P8_TA(2018)0029.  
[6]SL L 165I, 2.7.2018, str. 1. 
[7]Usvojeni tekstovi, P8_TA(2018)0030. 

Udo Bux