Az Európai Parlament: választási eljárások  

Az Európai Parlament választási eljárásait egyrészt a valamennyi tagállamra érvényes közös szabályokat meghatározó európai jogszabályok, másrészt államonként változó külön nemzeti rendelkezések szabályozzák. A közös szabályok meghatározzák az arányos képviselet elvét, valamint az európai uniós képviselői mandátummal kapcsolatos egyes összeférhetetlenségeket. Számos egyéb fontos kérdést – például hogy pontosan milyen választási rendszert alkalmaznak, valamint a választókörzetek számát – a nemzeti jog szabályoz.

Jogalap  

Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 14. cikke, valamint Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 20., 22. és 223. cikke.

Az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány[1], melyet legutóbb a 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozat[2] módosított.

Közös szabályok  

A. Alapelvek

Bár az alapító szerződések kimondták, hogy az Európai Parlament képviselőit kezdetben a nemzeti parlamentek nevezik ki, arról is rendelkeztek, hogy a választás később az általános közvetlen választójog alapján fog történni. Ezt a rendelkezést az 1979-es első közvetlen választásokat megelőzően a Tanács az Európai Parlament képviselőinek közvetlen, általános választójog alapján történő megválasztásáról szóló, 1976. szeptember 20-i jogi aktus révén hajtotta végre. Ez a jogi aktus alapjaiban változtatta meg az Európai Parlament intézményi helyzetét, és a demokratikusabb Unió alapító dokumentumának tekinthető.

A Maastrichti Szerződés 1992-ben úgy rendelkezett, hogy a választásokat egységes eljárással kell megtartani, és hogy az Európai Parlamentnek erről javaslatot kell előterjesztenie, amelyet a Tanács egyhangúlag fogad el. Mivel azonban a Tanács nem jutott megállapodásra egyik javaslattal kapcsolatban sem, az Amszterdami Szerződés bevezette annak lehetőségét, hogy „közös elveket” fogadjanak el. A 2002. június 25-i, illetve szeptember 23-i 2002/772/EK, Euratom tanácsi határozat[3] ennek megfelelően módosította az 1976-os okmányt, és bevezette az arányos képviselet, valamint a nemzeti és az európai képviselői mandátum közötti összeférhetetlenség elvét.

A Lisszaboni Szerződéssel az aktív és passzív választójog alapvető joggá vált (az Európai Unió Alapjogi Chartájának 39. cikke).

B. Alkalmazás: hatályos közös rendelkezések

1. Az adott tagállamban állampolgársággal nem rendelkező személyek választójoga és választhatósága

Az EUMSZ 22. cikkének (2) bekezdése szerint „minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai”. Az e jog végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket a legutóbb a 2013/1/EU tanácsi irányelvvel módosított 93/109/EK tanácsi irányelv 6. cikkében rögzítették, amely szerint „minden olyan uniós polgár, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, és akit – akár a lakóhely szerinti tagállam, akár a származás szerinti tagállam joga szerint – valamely egyedi büntetőjogi vagy polgári jogi határozat által passzív választójogától megfosztottak, a lakóhelye szerinti tagállamban tartott európai parlamenti választásokon ennek a jognak a gyakorlásából ki van zárva”.

2. Választási rendszer

A választásoknak arányos képviseleten kell alapulniuk, és vagy listás rendszer, vagy az egyetlen átvihető szavazatos rendszer alapján kell működniük (a Tanács 2002/772/EK, Euratom határozatának 1. cikke).

3. Összeférhetetlenség

A 2002. június 25-i, illetve szeptember 23-i 2002/772/EK, Euratom határozattal módosított 1976-os okmány 7. cikke szerint az európai parlamenti képviselő hivatala összeférhetetlen a tagállami kormány tagjának, a Bizottság tagjának, a Bíróság bírájának, főtanácsnokának vagy hivatalvezetőjének, a Számvevőszék tagjának, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság tagjának, a szerződések értelmében az uniós alapok kezelése vagy állandó közvetlen irányítási feladat céljából létrehozott bizottságok vagy más szervek tagjának, az Európai Beruházási Bank igazgatótanácsa, irányítóbizottsága vagy személyzete tagjának, illetve az Európai Unió intézményei vagy az ezek alá rendelt szakosodott szervek aktív tisztviselőjének vagy alkalmazottjának hivatalával. Az összeférhetetlen tisztségek körét a későbbiekben kibővítették: 1997-ben a Régiók Bizottságának tagjaival, 2002-ben pedig az Európai Központi Bank Igazgatótanácsának tagjaival, az Európai Unió ombudsmanjának hivatalával, valamint – ami a legfontosabb – a nemzeti parlamenti képviselőkkel.

A nemzeti rendelkezések szerinti rendszerek  

E közös szabályok mellett a választási rendszerre időnként egymástól teljesen eltérő nemzeti rendelkezések vonatkoznak, tehát vegyes választási rendszernek tekinthető.

A. A választási rendszer és a küszöbértékek

A 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozat értelmében módosult az 1976. évi választási okmány, ugyanis (az egyetlen választókerülettel rendelkező tagállamokat is beleértve) a több mint 35 megszerezhető hellyel rendelkező választókerületekben 2 és 5% közötti, kötelező minimális szavazatküszöböt állapítottak meg. Ezt a rendelkezést legkésőbb a 2024-es európai választások időpontjáig végre kell hajtani. Minden tagállamnak arányos képviseleten alapuló rendszert kell alkalmaznia.

Jelenleg is számos tagállam alkalmaz ilyen küszöbértéket, amely Franciaország egyes választókerületeiben, Litvániában, Lengyelországban, Szlovákiában, Csehországban, Romániában, Horvátországban, Lettországban és Magyarországon 5%, Ausztriában, Olaszországban és Svédországban 4%, Görögországban 3%, Cipruson pedig 1,8%. A többi tagállamok nem alkalmaz küszöbértékeket.

B. A választókerületek kijelölése

Az európai választásokon a legtöbb tagállam egyetlen választókerületként vesz részt. Öt tagállamban (Belgiumban, az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Írországban és Olaszországban) azonban az ország területét több regionális választókerületre osztották. Léteznek olyan választókerületek is, amelyek pusztán adminisztratív okokból vagy a pártlisták felosztása érdekében jöttek létre:

Hollandiában 19, Németországban 16 (csak a CDU/CSU számára), Lengyelországban pedig 13.

C. Választójog

Valamennyi tagállamban 18 év a választójog alsó korhatára, kivéve Ausztriát, ahol 16, valamint Görögországot, ahol 17.

A szavazás négy tagállamban (Belgiumban, Luxemburgban, Cipruson és Görögországban) kötelező. Ezekben az országokban a szavazási kötelezettség nemcsak az ország állampolgáraira, hanem az ott állampolgársággal nem rendelkező, nyilvántartásba vett uniós polgárokra is vonatkozik. A tagállamok lehetővé tehetik az előzetes szavazást, a postai szavazást, valamint az elektronikus és az internetes szavazást is. Amennyiben így rendelkeznek, megfelelő intézkedéseket kell elfogadniuk különösen az eredmény megbízhatóságának, a szavazás titkosságának és a személyes adatok védelmének biztosítása érdekében.

1. A befogadó országban állampolgársággal nem rendelkező személyek választójoga

Minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai (az EUMSZ 22. cikke). A lakóhely fogalma azonban a tagállamtól függően még mindig eltéréseket mutat. Egyes országokban a választók állandó vagy szokásos lakóhelye a választókerületben kell, hogy legyen (Észtország, Finnország, Franciaország, Lengyelország, Németország, Románia és Szlovénia), vagy életvitelszerűen ott kell tartózkodniuk (Ciprus, Dánia, az Egyesült Királyság, Görögország, Írország, Luxemburg, Svédország és Szlovákia), máshol a népesség-nyilvántartásban kell szerepelniük (Belgium és Csehország). Luxemburgban, Cipruson és Csehországban az uniós polgárok választójoga minimális tartózkodási időhöz is kötött.

2. Külföldi lakóhellyel rendelkező személyek választójoga a származás szerinti országban

Szinte valamennyi tagállam lehetővé teszi, hogy állampolgárai külföldről szavazzanak az európai választásokon. Belgiumban, Bulgáriában és Görögországban a külföldi lakóhellyel rendelkező állampolgárok közül csak a más uniós tagállamokban élők szavazhatnak, Dánia és Olaszország pedig a harmadik országban élő, hazájukban lakóhellyel nem rendelkező személyek meghatározott csoportjai (diplomaták és katonai személyzet) számára biztosít csupán szavazati jogot. Németország biztosítja az európai parlamenti választásokon való szavazás jogát a legalább három hónapja más uniós országban élő polgárai számára, feltéve, hogy azok szerepelnek a német választói névjegyzékben. Máltán, Írországban és Szlovákiában kizárólag az ország területén lakóhellyel rendelkező uniós polgárok rendelkeznek választójoggal.

Az a tény, hogy egyes külföldi állampolgárok a befogadó tagállamban és származási országukban is szavazhatnak, visszaélésekhez vezethet (ez a kettős szavazás, amely egyes tagállamokban bűncselekménynek számít). Ennek megelőzése azonban továbbra is nehéz, mivel a tagállamok választási hatóságai nincsenek összehangolva egymással. Egyes közelmúltbeli események rámutattak arra, hogy az online kommunikáció kockázatot jelenthet a választási folyamatokra és a demokráciára nézve (a személyes adatok választásokkal összefüggő manipulálása). A személyes adatok esetleges jogellenes felhasználásának kezelésére irányuló intézkedésként a Bizottság azt javasolta, hogy az európai demokratikus folyamat sértetlenségének védelme érdekében pénzügyi szankciókat kellene kiszabni az olyan helyzetekben, amikor az európai politikai pártok az európai parlamenti választások kimenetelének befolyásolása érdekében az adatvédelmi szabályok megsértéséhez folyamodnak[4].

D. A választhatóság

Az európai parlamenti választásokra vonatkozó, bármely lakóhely szerinti tagállamban gyakorolható passzív választójog a belföldi és külföldi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma alkalmazásának példája és a szabad mozgás és tartózkodás jogának szükségszerű következménye. Bármely olyan uniós polgár, aki nem állampolgára a lakóhelye szerinti tagállamnak, de a passzív választójog tekintetében teljesíti mindazokat a feltételeket, amelyeket az adott állam joga saját állampolgárai számára előír, jogosult arra, hogy a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választható legyen, kivéve, ha ezektől a jogoktól megfosztották (a 93/109/EK tanácsi irányelv 3. cikke).

Egyesek javasolták, hogy az Európai Parlament bizonyos (például az Egyesült Királyság távozása után felszabaduló) képviselői helyeit tartsa fenn transznacionális listákról bekerülő és páneurópai választókerületeket képviselő parlamenti képviselők számára, a javaslatot azonban a Parlament az Európai Parlament összetételéről szóló, 2018. február 7-i állásfoglalásában elutasította[5].

Attól a valamennyi tagállamban fennálló kötelezettségtől eltekintve, mely szerint a választhatósághoz valamely tagállam állampolgárságával kell rendelkezni, a feltételek országonként változnak. Ugyanannak a választásnak az alkalmával senki nem jelöltetheti magát egynél több tagállamban (a 93/109/EK tanácsi irányelv 4. cikke). A tagállamok többségében 18 év a választhatóság alsó korhatára, kivétel ez alól Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Írország, Lengyelország, Lettország, Litvánia és Szlovákia (21 év), Románia (23 év), valamint Olaszország és Görögország (25 év).

E. Jelölések

Egyes tagállamokban (Csehország, Dánia, Görögország, Hollandia, Németország és Svédország) csak politikai pártok és politikai szervezetek állíthatnak jelölteket. A többi tagállamban a jelölések akkor is benyújthatók, ha ezeket kellő számú aláírás vagy választó támogatja, egyes esetekben pedig letét is szükséges. Az Európai Parlament összetételének megállapításáról szóló, 2018. június 28-i (EU) 2018/937 európai tanácsi határozat[6] rögzíti az EUSZ 14. cikkének (2) bekezdésében meghatározott képviselői helyek betöltésének módját, az egyes tagállamok részesedése tekintetében a „csökkenő arányosság” elvének alkalmazásával (1.3.3).

F. A választás időpontja

A 2002/772/EK, Euratom tanácsi határozattal módosított 1976-os okmány 10. és 11. cikke értelmében az európai uniós választásnak valamennyi tagállamban ugyanarra a csütörtök reggeltől az azt követő vasárnap estéig terjedő időszakra kell esnie, a pontos dátumot és időpontokat pedig az egyes tagállamok határozzák meg. 1976-ban a Tanács jelölte ki a választási időszakot az első, 1979-es parlamenti választásokra, az Európai Parlamenttel való egyeztetést követően egyhangú határozattal. 1979 óta a választások az ennek megfelelő időpontban kerülnek megrendezésre, az okmány 5. cikkében említett ötéves időszak utolsó évében (1.3.1).

A 2014. évi választások esetében a Tanács 2013. június 14-i határozatával az eredetileg júniusra kitűzött időpontot a pünkösdi időszakkal való egybeesés elkerülése érdekében május 22–25-re módosította, a 11. cikk következő rendelkezését alkalmazva: „Ha ezen időszakon belül a választásokat […] nem lehet megtartani, a Tanács az Európai Parlamenttel való egyeztetést követően az 5. cikkben említett ötéves időszak lejárta előtt legalább egy évvel egyhangú határozattal egy ettől eltérő, az előző albekezdés szerinti időszaknál legfeljebb két hónappal korábbi vagy egy hónappal későbbi időszakot jelöl ki.” A további választások az ennek megfelelő időpontban kerülnek megrendezésre, az ötéves időszak utolsó évében (az 1976. évi okmány 11. cikke). A 2019. évi választásokra ennek megfelelően május 23. és 26. között kerül sor.

G. A választók joga a jelöltek listán belüli sorrendjének megváltoztatására

A szavazók a legtöbb tagállamban preferenciális szavazatokat adhatnak le a listán szereplő nevek sorrendjének megváltoztatására. Kilenc tagállamban azonban (Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Görögországban, Portugáliában, az Egyesült Királyságban, Észtországban, Magyarországon és Romániában) a listák zártak (nincs preferenciális szavazás). Luxemburgban a választók akár különféle listák jelöltjeire szavazhatnak, Svédországban pedig további neveket vehetnek fel a listákra, vagy neveket törölhetnek ezekről. Máltán, Írországban és Észak-Írországban a választók preferenciájuk sorrendjében tüntetik fel a jelölteket (egyéni átvihető szavazat).

H. Az eredmények hitelesítése és a választási kampányra vonatkozó szabályok

Dániában és Luxemburgban a nemzeti parlament hagyja jóvá a választási eredményeket, Szlovéniában pedig az országgyűlés. A végleges eredményeket Németországban a szövetségi választási hivatal főtisztviselője teszi közzé egy nappal a szavazás után. Ausztriában, Belgiumban, Csehországban, az Egyesült Királyságban, Észtországban, Finnországban, Írországban, Olaszországban és Szlovéniában ez a bíróságok feladata, és amennyiben a parlamenti határozat ellen kifogást emelnek, Németországban is ez a helyzet. Spanyolországban az eredményeket a „Junta Electoral Central” hagyja jóvá, Hollandiában, Portugáliában és Svédországban pedig egy hitelesítő bizottság.

A legtöbb tagállamban az európai választási kampányokra ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint a nemzeti választásokra (pl. az engedélyezett finanszírozás, a közvetítési idő, valamint a közvélemény-kutatások eredményeinek közzététele tekintetében).

Az eljárási szabályzat 4. cikke, valamint az 1976. évi okmány 5. és 13. cikke szerint az európai parlamenti képviselőket ötéves időszakra választják. A megbízatás az egyes választásokat követő első ülésszak megnyitásakor veszi kezdetét. A 2014. évi választásokat követő első ülésszak nyitó ülése 2014. július 1-jére, keddre esett.

I. A választási ciklus idején megüresedő képviselői helyek betöltése

Egyes tagállamokban (Ausztriában, Dániában, az Egyesült Királyságban, Finnországban, Franciaországban, Hollandiában, Horvátországban, Luxemburgban, Olaszországban és Portugáliában) a megüresedő képviselői helyeket az ugyanazon listán szereplő első meg nem választott jelöltek kapják (lehetőleg a különféle jelöltek által szerzett szavazatokat tükröző kiigazítást követően). Belgiumban, Írországban, Németországban és Svédországban a megüresedett helyeket helyettesek kapják. Spanyolországban és Németországban helyettesek hiányában a listán szereplő jelöltek sorrendjét veszik figyelembe. Görögországban a megüresedett képviselői helyeket ugyanazon a listán szereplő helyettesek kapják, elegendő számú helyettes hiányában pedig időközi választásokat tartanak. Egyes tagállamokban (például Ausztriában) az európai képviselőknek jogukban áll visszatérni az Európai Parlamentbe, amennyiben távozásuk okai már nem állnak fenn. Tekintettel arra, hogy az Egyesült Királyság kilépéséről szóló megállapodás megkötésére rendelkezésre álló időszak 2019. március 29-én lejár, az ország a 2019. május 23–26-án rendezett választások idején már nem lesz az Unió tagja, hacsak az Európai Tanács az Egyesült Királysággal egyetértésben egyhangúlag nem dönt a fenti időszak meghosszabbításáról (az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdése). Kilépésének napján az Egyesült Királyság 73 képviselői helye megszűnik, és azokat a 2018. június 28-i (EU) 2018/937 európai tanácsi határozat a többi tagállam között részben már újraosztotta a 2019. évi választásokat követő időszakra (1.3.3).

Az Európai Parlament szerepe  

Az Európai Parlament az 1960-as évek óta több alkalommal is hangot adott véleményének a választójog kérdéseit illetően, és az EK-Szerződés 138. cikkével összhangban javaslatokat tett. Az Európai Parlament megválasztására vonatkozó valóban egységes eljárás hiánya mutatja, hogy milyen nehéz eltérő nemzeti hagyományokat harmonizálni. Az Amszterdami Szerződésben rögzített lehetőség a közös elvek elfogadására csak részben tette lehetővé e nehézségek megoldását. Az Európai Parlament egyetértéséhez kötött egységes eljárás elfogadására vonatkozó, az EUMSZ 223. cikkében megfogalmazott törekvés megvalósítása még várat magára. A közös választási eljárás korszerűsítésére és „európaiasítására” irányuló parlamenti erőfeszítések eredményeképpen 1997-ben egységes választási eljárásra irányuló javaslat született, melynek lényegi elemeit beépítették a Tanács 2002-es határozatába. Az ekkor javasolt európai választókörzet (vagyis a képviselői helyek 10%-ának betöltésére szolgáló egységes európai választókörzet kialakítása) a mai napig vita tárgyát képezi. A Parlament 2018. február 7-én megszavazta, hogy az Egyesült Királyság Unióból történő kilépését követően (melyre a 2019. évi választások előtt is sor kerülhet) a képviselői helyek számát 751-ről 705-re csökkenti.

2012. november 22-én az Európai Parlament állásfoglalást fogadott el, melyben arra sürgette az európai politikai pártokat, hogy a Parlament és a Bizottság politikai legitimációjának megerősítése érdekében állítsanak jelölteket a Bizottság elnöki posztjára. Ezt a rendelkezést még a 2014. évi választások előtt végrehajtották, és így az első ízben a 2014-es választásokon indultak e vezető jelöltek. Végül a 2014-es választások eredményeképpen 2014. október 22-én az Európai Parlament az egyik ilyen jelöltet, Jean-Claude Junckert választotta meg a Bizottság elnökének. Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás felülvizsgálatáról szóló, 2018. február 7-i határozatában[7] a Parlament kimondta, hogy készen áll arra, hogy elutasítson az Európai Bizottság elnöki posztjáért induló minden olyan jelöltet, aki nem volt valamely európai szintű politikai párt csúcsjelöltje („Spitzenkandidat”) a 2019. évi európai parlamenti választásokat megelőző időszakban.

2003-ban létrehozták az európai politikai pártok finanszírozási rendszerét, amely uniós szintű politikai alapítványok létrehozását is lehetővé tette (1.3.3) (az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló 1141/2014/EU, Euratom rendelet módosításáról szóló, 2018. május 3-i (EU, Euratom) 2018/673 rendelet).

 

[1]HL L 278., 1976.10.8., 5. o. 
[2]HL L 178., 2018.7.16., 1. o. 
[3]HL L 283., 2002.10.21., 1. o. 
[4]A személyes adatok védelmére vonatkozó szabályoknak az európai parlamenti választásokkal összefüggésben történő megsértésével kapcsolatos ellenőrzési eljárás tekintetében az 1141/2014/EU, Euratom rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2018) 0636). 
[5]Elfogadott szövegek, P8_TA(2018)0029. 
[6]HL L 165I., 2018.7.2, 1. o. 
[7]Elfogadott szövegek, P8_TA(2018)0030. 

Udo Bux