L'obiettivo della politica dell'UE in materia di asilo è offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale in uno degli Stati membri e garantire il rispetto del principio di non respingimento. A tal fine, l'Unione sta cercando di sviluppare un sistema europeo comune di asilo.

Base giuridica

  • Articolo 67, paragrafo 2, e articoli 78 e 80 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
  • Articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Obiettivi

L'UE mira a sviluppare una politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessiti di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Tale politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 28 luglio 1951 e al relativo Protocollo del 31 gennaio 1967. Né il TFUE né la Carta forniscono alcuna definizione dei termini «asilo» e «rifugiato», ma entrambi si riferiscono espressamente alla convenzione di Ginevra e al relativo protocollo.

Risultati

A. I progressi nell'ambito dei trattati di Amsterdam e Nizza

Ai sensi del trattato di Maastricht del 1993, la precedente cooperazione intergovernativa in materia di asilo è stata introdotta nel quadro istituzionale dell'UE. In veste di principale attore, il Consiglio doveva associare la Commissione ai suoi lavori e informare il Parlamento sulle iniziative in materia di asilo. La Corte di giustizia dell'Unione europea non aveva alcuna competenza in materia di asilo.

Nel 1999 il trattato di Amsterdam ha attribuito nuove competenze alle istituzioni dell'UE, consentendo loro di elaborare testi legislativi in materia di asilo usando uno specifico meccanismo istituzionale: un periodo transitorio di cinque anni con un diritto di iniziativa condiviso fra la Commissione e gli Stati membri e di decisione all'unanimità in seno al Consiglio, previa consultazione del Parlamento; anche la Corte di giustizia ha ottenuto competenza in casi specifici. Il trattato di Amsterdam ha altresì stabilito che, una volta terminata questa prima fase della durata di cinque anni, il Consiglio poteva decidere l'applicazione della normale procedura di codecisione, per poi adottare le proprie decisioni a maggioranza qualificata. Il Consiglio ha deciso in tal senso alla fine del 2004 e la procedura di codecisione (ora nota come procedura legislativa ordinaria) si applica dal 2005.

Con l'adozione del programma di Tampere, nell'ottobre 1999, il Consiglio europeo ha deciso che l'attuazione di un sistema europeo comune avrebbe dovuto essere eseguita in due fasi: l'adozione di norme minime comuni a breve termine dovrebbe portare a una procedura comune e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto l'asilo, valido in tutta l'Unione nel lungo termine.

Ciò è sfociato nella «prima fase» del Sistema europeo comune di asilo (CEAS) per il periodo 1999-2004, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame delle domande di asilo (e che sostituisce la convenzione internazionale/intergovernativa di Dublino del 1990), compresa la banca dati del sistema europeo per il confronto delle impronte digitali (Eurodac) per memorizzare e confrontare i dati relativi alle impronte digitali. Esso definisce inoltre le norme minime comuni alle quali gli Stati membri erano tenuti a conformarsi per l'accoglienza dei richiedenti asilo, i requisiti necessari ai fini della protezione internazionale e la natura della protezione riconosciuta, nonché le procedure consolidate per concedere e ritirare lo status di rifugiato. Un'ulteriore legislazione riguarda la protezione temporanea, in caso di afflusso in massa.

Nel novembre 2004, il programma dell'Aia ha chiesto che gli strumenti e le misure della seconda fase fossero adottati prima della fine del 2010, mettendo in evidenza l'ambizione dell'UE di andare oltre le norme minime e sviluppare una procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione. Nel patto europeo sull'immigrazione e l'asilo del 2008, il termine è stato prorogato al 2012.

B. Il Trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona, entrato in vigore nel dicembre 2009, ha modificato la situazione trasformando le misure in materia di asilo, passando dalla definizione di norme minime alla creazione di un sistema comune che comporti status e procedure uniformi.

Questo sistema comune deve comprendere gli elementi seguenti:

  • uno status uniforme in materia di asilo;
  • uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria;
  • un sistema comune di protezione temporanea;
  • procedure comuni per l'ottenimento e la perdita dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria;
  • criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo;
  • norme concernenti le condizioni di accoglienza;
  • il partenariato e la cooperazione con i paesi terzi.

Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona, l'articolo 80 TFUE dispone esplicitamente il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità, compreso qualsiasi onere finanziario, tra gli Stati membri. Le azioni dell'UE in materia di asilo dovrebbero, se del caso, contenere misure appropriate al fine di garantire che tale principio venga applicato. Il trattato ha inoltre significativamente trasformato la procedura decisionale in materia di asilo, introducendo la procedura di codecisione come procedura standard. Inoltre, il controllo giurisdizionale effettuato dalla CGUE è stato notevolmente migliorato. Ora i ricorsi a titolo pregiudiziale possono essere esercitati da qualsiasi giurisdizione di uno Stato membro e non più soltanto, come avveniva in passato, dalle giurisdizioni nazionali che si pronunciano in ultimo grado. Ciò ha consentito alla CGUE di sviluppare una giurisprudenza più consistente in materia di asilo.

Il programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio europeo il 10 dicembre 2009 per il periodo 2010-2014, ha riaffermato «l'obiettivo di stabilire uno spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in materia d'asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione internazionale». In particolare, il programma sottolineava la necessità di promuovere un'effettiva solidarietà con gli Stati membri sottoposti a particolari pressioni e il ruolo centrale spettante al nuovo Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO).

Nonostante la Commissione avesse presentato le sue proposte per la seconda fase del CEAS già nel 2008-2009, i negoziati sono andati avanti lentamente. Di conseguenza, la «seconda» fase del CEAS è stata adottata dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, con un cambiamento di orientamento che da norme minime ha portato a una procedura comune di asilo sulla base di uno status di protezione uniforme.

C. I principali strumenti giuridici esistenti e gli attuali sforzi di riforma

Tranne che per la rifusione della direttiva qualifiche, entrata in vigore nel gennaio 2012, gli altri atti legislativi rifusi sono entrati in vigore solo nel luglio 2013 (il regolamento Eurodac; il regolamento Dublino III; la direttiva sulle condizioni di accoglienza; e la direttiva sulle procedure d'asilo), il che significa che i ritardi nel recepimento, avvenuto a metà luglio 2015, hanno coinciso con il culmine della crisi migratoria Nel giugno 2014 il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (cfr. articolo 68 TFUE) per i prossimi anni, sulla base della comunicazione della Commissione del marzo 2014 e basandosi sui risultati raggiunti dal programma di Stoccolma. Tali orientamenti sottolineano che il pieno recepimento e l'attuazione effettiva del CEAS costituiscono una priorità assoluta.

In considerazione delle pressioni migratorie a partire dal 2014, la Commissione ha pubblicato l'Agenda europea sulla migrazione nel maggio 2015 (4.2.3), che ha proposto diverse misure per affrontare tale pressione, compreso il sistema basato sui punti di crisi, istituito tra l'EASO, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (in precedenza Frontex) e l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol), che opera sul terreno, con gli Stati membri in prima linea per condurre con rapidità le operazioni di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo. Il sistema basato sui punti di crisi dovrebbe anche contribuire all'attuazione dei meccanismi di ricollocazione di emergenza per un totale di 160 000 persone che necessitano di protezione internazionale. Tali meccanismi sono stati proposti dalla Commissione per assistere l'Italia e la Grecia e adottati dal Consiglio il 14 e il 22 settembre 2015, previa consultazione del Parlamento europeo. La decisione del Consiglio è stata in seguito mantenuta nella sentenza della CGUE del 6 settembre 2017. La ricollocazione è intesa come un meccanismo per mettere in pratica il principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità, di cui all'articolo 80 TFUE. Tuttavia, le quote di ricollocazione sono state inferiori al previsto e le ricollocazioni sono state attuate lentamente.

L'agenda europea sulla migrazione, inoltre, definisce le nuove tappe verso una riforma del CEAS, che sono state presentate sotto forma di due pacchetti di proposte legislative nel maggio e luglio 2016 e sono attualmente in discussione tra il Parlamento e il Consiglio. La serie di iniziative legislative è destinata a migliorare il CEAS, tra l'altro, proponendo regolamenti direttamente applicabili, anziché direttive (ad eccezione delle condizioni di accoglienza, che rimarrebbero una direttiva e devono ancora essere attuate nel diritto nazionale), e riguarda:

  • le misure volte a semplificare, chiarire e abbreviare le procedure di asilo, ad assicurare garanzie comuni per i richiedenti asilo e garantire norme più severe per combattere gli abusi, ivi compreso un elenco comune di paesi di origine sicuri, originariamente proposto come un regolamento distinto. Il 25 aprile 2018 la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (commissione LIBE) del Parlamento ha approvato la propria relazione, che funge da mandato negoziale;
  • chi può beneficiare di protezione internazionale (cfr. la «direttiva qualifiche»), al fine di conseguire una maggiore convergenza dei tassi di riconoscimento e delle forme di protezione, comprese le disposizioni più restrittive che sanzionano i movimenti secondari dei richiedenti, e riesami obbligatori dello status anche per i profughi riconosciuti; la commissione LIBE del Parlamento ha adottato la propria relazione il 15 giugno 2017. A metà del 2018 il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo provvisorio; tuttavia tale accordo non è riuscito a raccogliere sufficiente sostegno da parte degli Stati membri[1];
  • le condizioni di accoglienza, presentano più punti controversi, ad esempio, il periodo di attesa prima che i richiedenti protezione internazionale abbiano accesso al mercato del lavoro e l'approccio punitivo della Commissione nell'impedire che i richiedenti si rechino in uno Stato membro non competente a trattare la loro domanda di asilo; la commissione LIBE del Parlamento ha approvato la propria relazione sulla proposta il 25 aprile 2017. Il 17 maggio 2018 l'Aula ha dato il via libera alla relazione che costituirà il mandato per l'avvio di negoziati interistituzionali. A metà del 2018 il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo provvisorio. I negoziati tra le due istituzioni sono tuttavia ancora in corso;
  • la riforma del regolamento di Dublino, che stabilisce i criteri di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale (in linea di principio il primo paese di ingresso). La proposta mantiene inalterati gli attuali criteri del sistema di Dublino, al contempo integrandoli mediante un meccanismo correttivo di assegnazione per fornire un sostegno a quegli Stati membri che si trovano in una situazione di pressione sproporzionata. Pertanto, la proposta della Commissione del settembre 2015 di un regolamento relativo a un meccanismo permanente di ricollocazione di crisi, nel quadro del sistema di Dublino, è attualmente in sospeso al Consiglio. Analogamente, la precedente proposta di modificare il regolamento di Dublino per quanto riguarda la disposizione concernente lo Stato membro competente per l'esame della domanda di protezione internazionale per minori non accompagnati che non hanno familiari sul territorio degli Stati membri, è stata ritirata e il suo contenuto è incluso nell'attuale proposta Dublino III; la commissione LIBE del Parlamento ha approvato la propria relazione il 19 ottobre 2017, confermata dall'Aula quale mandato per avviare negoziati interistituzionali;
  • una revisione della banca dati Eurodac per le impronte digitali dei richiedenti asilo, affinché tale banca dati comprenda i dati personali dei cittadini di paesi terzi che non hanno richiesto protezione internazionale e sono risultati soggiornare irregolarmente nell'UE, che consenta alle autorità di contrasto di accedere alla banca dati e il rilevamento delle impronte digitali dei bambini, a partire dall'età di sei anni, per facilitare il controllo e il ricongiungimento familiare. L'Aula ha dato il via libera alla commissione LIBE del Parlamento per l'avvio di negoziati interistituzionali sulla base della sua relazione del 30 maggio 2017 concernente tale proposta. Nel settembre 2017 sono stati avviati i negoziati con il Consiglio; il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo provvisorio parziale nel giugno 2018;
  • la trasformazione dell'EASO da un'agenzia di sostegno dell'UE a una vera e propria agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA), incaricata di agevolare il funzionamento del CEAS, di assicurare la convergenza nella valutazione delle domande di asilo in tutta l'UE e di monitorare l'applicazione operativa e tecnica del diritto dell'Unione, compresa l'assistenza agli Stati membri nella formazione di esperti nazionali. Il Parlamento ha approvato la propria relazione l'8 dicembre 2016 e a metà giugno 2017 è stato raggiunto un largo accordo provvisorio con il Consiglio. Nel settembre 2018 la Commissione ha presentato una proposta modificata volta a rafforzare l'EUAA mediante un incremento del personale, degli strumenti e delle risorse finanziarie, in modo da garantire che gli Stati membri possano contare in qualsiasi momento sul pieno sostegno operativo dell'UE;
  • un quadro dell'Unione per il reinsediamento, che preveda norme comuni dell'Unione sull'ammissione di cittadini di paesi terzi, compresi il sostegno finanziario per gli sforzi di reinsediamento degli Stati membri, a complemento dei programmi ad hoc attuali di reinsediamento nazionali e multilaterali. La commissione LIBE del Parlamento ha approvato la propria relazione sulla proposta il 12 ottobre 2017 e ha ricevuto il mandato a negoziare con il Consiglio.

La direttiva del 2001 sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati è ancora in vigore, ma non è mai stata applicata finora, neppure durante il picco della crisi migratoria, probabilmente a causa della vaghezza delle sue disposizioni, e a causa delle tensioni tra gli Stati membri in seno al Consiglio in merito alla ripartizione degli oneri.

D. La dimensione esterna

Adottato nel 2011 dalla Commissione, l'approccio globale in materia di migrazione e mobilità (GAMM) rappresenta il quadro generale della politica estera dell'Unione in materia di migrazione e di asilo. Esso definisce come la UE conduce il dialogo politico e la cooperazione con i paesi terzi, sulla base di priorità chiaramente definite, è integrato nell'azione esterna generale dell'UE e comprende la cooperazione allo sviluppo. I suoi principali obiettivi sono quelli di organizzare meglio la migrazione legale, prevenire e combattere la migrazione irregolare, massimizzare l'impatto della migrazione e della mobilità in termini di sviluppo e promuovere la protezione internazionale.

Nel marzo 2016 il Consiglio europeo e la Turchia hanno raggiunto un accordo inteso a ridurre il flusso di migranti irregolari verso l'Europa attraverso la Turchia. Secondo la dichiarazione UE-Turchia, tutti i nuovi migranti irregolari e i richiedenti asilo che giungono dalla Turchia nelle isole greche e le cui domande di asilo sono state dichiarate inammissibili devono essere rinviati in Turchia. E per ogni siriano che viene rinviato in Turchia, un altro siriano dovrebbe essere reinsediato nell'UE, in cambio di un'ulteriore liberalizzazione dei visti per i cittadini turchi e l'erogazione di 6 miliardi di EUR a titolo dello strumento per i rifugiati in Turchia, fino alla fine del 2018. Secondo la relazione della Commissione sullo stato di attuazione dell'agenda europea sulla migrazione, del maggio 2018, la dichiarazione ha continuato a svolgere un ruolo chiave nel garantire che la sfida posta dalla migrazione nel Mediterraneo orientale sia affrontata in modo efficace. Tuttavia, la relazione sottolinea che persistono carenze: in particolare, la lentezza dell'esame delle domande di asilo in Grecia continua a frenare i rinvii in Turchia.

A livello mondiale, nel settembre 2016 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato all'unanimità la dichiarazione di New York per i rifugiati e i migranti, un'importante dichiarazione politica volta a migliorare il modo in cui la comunità internazionale risponde ai grandi spostamenti di rifugiati e migranti, nonché a situazioni di presenza prolungata dei rifugiati. Di conseguenza, due patti globali saranno adottati nel 2018, per i rifugiati e gli altri migranti. La dichiarazione di New York stabilisce un quadro globale di risposta per i rifugiati (CRRF), con azioni specifiche necessarie per alleviare la pressione che grava sui paesi ospitanti, per accrescere l'autonomia dei rifugiati, per estendere l'accesso a soluzioni che prevedono il coinvolgimento di paesi terzi e per creare nei paesi di origine le condizioni necessarie per consentire il ritorno sicuro e dignitoso dei rifugiati. Nell'ambito del seguito dato alla dichiarazione di New York del 2016, l'Alto Commissario per i rifugiati proporrà un «patto globale sui rifugiati» nella sua relazione annuale all'Assemblea generale nel 2018.

Nella sua sessione plenaria di aprile 2018, il Parlamento europeo ha dichiarato che l'UE e i suoi Stati membri devono assumere un ruolo di guida nei negoziati in corso a livello mondiale, al fine di concordare i due patti, in particolare in considerazione della decisione degli Stati Uniti di ritirarsi dai negoziati.

E. I finanziamenti disponibili per le politiche di asilo

Il principale strumento finanziario nel bilancio dell'UE in materia di asilo è il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (AMIF). La dotazione dell'AMIF per il periodo 2014-2020 è incrementata da 3,31 miliardi di EUR a 6,6 miliardi di EUR. Per il prossimo bilancio dell'UE a lungo termine relativo al periodo 2021-2027, la Commissione propone di incrementare del 51 % i finanziamenti a titolo del nuovo Fondo Asilo e migrazione (AMF), portandoli a 10,4 miliardi di EUR, al fine tra l'altro di rafforzare e sviluppare tutti gli aspetti del CEAS, inclusa la sua dimensione esterna. Altri strumenti di finanziamento dell'UE, quali il Fondo sociale europeo (FSE 2.3.2), il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD, 2.3.9) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR 3.1.2) destinano anch'essi fondi, soprattutto per sostenere l'integrazione dei rifugiati e dei migranti, benché la quota dei fondi ad essi assegnati non sia contabilizzata separatamente nelle linee di bilancio e quindi non risulti chiara.

Analogamente, la dotazione iniziale dell'EASO, futura Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA), per il periodo 2014-2020 è passata da 109 a 456 milioni di EUR. Per essere pronta in futuro a fornire pieno sostegno operativo per le procedure di asilo, la Commissione ha proposto un bilancio di 1,25 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027.

Al di fuori del quadro finanziario pluriennale (QFP), ma a titolo del bilancio dell'UE, vi sono fondi fiduciari per le misure esterne, quali il Fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa (1,8 miliardi di EUR) per aiutare i paesi dell'Africa nella gestione della migrazione e nel controllo delle frontiere, il Fondo fiduciario regionale dell'UE (500 milioni di EUR), istituito per fornire una risposta alla crisi siriana, e lo strumento per i rifugiati in Turchia (3 miliardi di EUR per il periodo 2016-2017 e 3 miliardi di EUR per il periodo 2018-2019).

Infine, al di fuori del bilancio dell'UE, il Fondo europeo di sviluppo (FES, pari a 30,5 miliardi di EUR, di cui un contributo di 2,2 miliardi di EUR è destinato al Fondo fiduciario di emergenza dell'UE per l'Africa) è incentrato sull'eliminazione della povertà e la realizzazione dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, ma, in questi ultimi anni, è sempre più utilizzato per finanziare la risposta alle questioni relative alla migrazione.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha sempre fermamente sostenuto la necessità di un sistema europeo comune di asilo, conformemente agli impegni giuridici dell'Unione. Il Parlamento ha anche chiesto che vengano fatti sforzi ai fini di una riduzione della migrazione irregolare e della protezione di gruppi vulnerabili.

La risoluzione del 12 aprile 2016 sulla situazione nel Mediterraneo e la necessità di un approccio globale dell'UE in materia di migrazione fornisce un quadro generale delle principali posizioni e preoccupazioni del Parlamento in materia di asilo.

Il Parlamento ha chiesto procedure affidabili ed eque, attuate in maniera efficace e basate sul principio di non respingimento. Esso ha sottolineato la necessità di evitare una riduzione dei livelli di protezione o della qualità dell'accoglienza e di garantire una ripartizione più equa dell'onere sostenuto dagli Stati membri alle frontiere esterne dell'UE. Il Parlamento ha invitato gli Stati membri ad avvalersi delle possibilità esistenti per fornire visti umanitari e ritiene che le persone in cerca di protezione internazionale dovrebbero poter presentare a qualsiasi consolato o ambasciata la domanda di visto umanitario europeo; esso ha pertanto chiesto una modifica del codice dei visti dell'Unione.

Il Parlamento stima che siano necessarie ulteriori iniziative per garantire che il sistema europeo comune di asilo diventi un sistema davvero uniforme; si rende necessaria una valutazione completa della sua attuazione. Il Parlamento ha sottolineato l'importanza del riconoscimento reciproco, da parte degli Stati membri, non solo delle decisioni negative, ma anche delle decisioni positive in materia di asilo.

Il Parlamento ha evidenziato che il trattenimento dovrebbe essere possibile solo in condizioni eccezionali, chiaramente definite, e in presenza del diritto di ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale. Esso ha inoltre espresso il suo appoggio alla creazione di un Ufficio europeo di sostegno per l'asilo.

Per quanto riguarda le relazioni con i paesi terzi, nell'ambito dell'approccio globale in materia di migrazione e mobilità, il Parlamento chiede l'intensificazione degli sforzi per lo sviluppo di capacità e per le attività di reinsediamento, che dovrebbero essere attuati di concerto con i paesi terzi che ospitano grandi popolazioni di rifugiati. Il Parlamento ritiene che la cooperazione con i paesi terzi debba concentrarsi sulla lotta alle cause profonde dei flussi di migrazione irregolare verso l'Europa.

Il Parlamento può altresì presentare un ricorso per annullamento dinanzi alla Corte di giustizia. Tale strumento è stato utilizzato con successo (cfr. la sentenza della Corte di giustizia del 6 maggio 2008) per ottenere l'annullamento delle disposizioni relative alle modalità di adozione dell'elenco comune di paesi terzi considerati paesi d'origine sicuri e paesi terzi europei sicuri, a norma della direttiva 2005/85/CE del Consiglio.

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Ina Sokolska