Cooperazione giudiziaria in materia penale  

La cooperazione giudiziaria in materia penale si basa sul principio del riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include misure per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in vari ambiti. Il trattato di Lisbona offre una base più solida per lo sviluppo di uno spazio di giustizia penale, prevedendo nel contempo nuovi poteri per il Parlamento europeo.

Base giuridica  

Articoli da 82 a 86 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi  

Se da un lato la progressiva eliminazione dei controlli alle frontiere all'interno dell'UE ha considerevolmente agevolato la libera circolazione dei cittadini europei, dall'altro ha anche reso più facile la realizzazione di attività criminose su scala transnazionale. Per poter affrontare la sfida della criminalità transfrontaliera, lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia include misure volte a promuovere la cooperazione giudiziaria in materia penale. Il punto di partenza è il principio del riconoscimento reciproco. Sono state adottate misure specifiche per contrastare la criminalità transfrontaliera e per garantire la tutela dei diritti delle vittime, degli indagati e dei detenuti all'interno dell'Unione.

Risultati  

A. Quadro istituzionale

1. Trattato di Lisbona

Nell'ambito dell'ex «terzo pilastro» (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), il Parlamento europeo era semplicemente consultato. Il trattato di Lisbona ha assicurato allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia maggiore efficacia, rendicontabilità e legittimità, riconoscendo al Parlamento il ruolo di colegislatore. Esso ha generalizzato (con poche eccezioni) la procedura di codecisione (ormai procedura legislativa ordinaria) tra il Parlamento e il Consiglio (1.1.5). La vecchia struttura a pilastri è scomparsa. L'abolizione dell'ex «terzo pilastro» ha portato all'armonizzazione degli strumenti legislativi: al posto di decisioni quadro, decisioni e convenzioni, anche nel campo del diritto penale l'UE adotta gli strumenti unionali convenzionali (regolamenti, direttive e decisioni).

Con il trattato di Lisbona anche il ruolo della Corte di giustizia è stato rafforzato: trovano ora applicazione i procedimenti ordinari per i rinvii pregiudiziali e le procedure di infrazione avviate dalla Commissione.

Gli Stati membri possono ancora proporre misure legislative, ma attualmente un'iniziativa necessita del sostegno di un quarto del loro numero (articolo 76 del TFUE). Sono previste misure speciali per quanto concerne la cooperazione rafforzata, le clausole di non partecipazione (opt-out) e il cosiddetto «freno di emergenza». La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, il cui titolo VI prevede numerosi diritti e principi in materia di diritto penale e procedura penale, è stata integrata nel trattato di Lisbona (4.1.2).

2. Orientamenti strategici per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Dopo i programmi di Tampere, L'Aia e Stoccolma, nel giugno 2014 il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa per i prossimi anni nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, a norma dell'articolo 68 del TFUE. Uno degli obiettivi principali è lo sviluppo della cooperazione giudiziaria in materia penale nell'UE. Al momento è in corso la revisione intermedia dei suddetti orientamenti;

B. Assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri

Il 29 maggio 2000 il Consiglio dei ministri dell'UE ha adottato la Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale, che mira a incoraggiare la cooperazione tra le autorità giudiziarie, di polizia e doganali all'interno dell'Unione attraverso l'integrazione delle disposizioni contenute negli strumenti giuridici esistenti, nel contestuale rispetto della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU). Successivamente sono stati adottati strumenti intesi a facilitare e semplificare l'assistenza reciproca, come la direttiva 2014/41/UE relativa all'ordine europeo di indagine penale, il cui scopo è semplificare la raccolta transfrontaliera di prove.

C. Riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie in materia penale

Il Consiglio europeo di Tampere ha affermato che il riconoscimento reciproco dovrebbe diventare il punto cardine della cooperazione giudiziaria in materia penale. Il principio del riconoscimento reciproco è stato confermato dai programmi dell'Aia e di Stoccolma. Si tratta di un concetto chiave per lo spazio giudiziario europeo, in quanto solo attraverso il riconoscimento reciproco è possibile superare le difficoltà generate dalle differenze tra i sistemi giudiziari nazionali. Tuttavia, il suo pieno sviluppo è possibile solo in presenza di un elevato livello di fiducia reciproca tra gli Stati membri.

D. Mandato d'arresto europeo

La decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, sul mandato d'arresto europeo (MAE) (2002/584/GAI)ha rivoluzionato il classico sistema di estradizione attraverso l'adozione di norme innovative riguardanti la limitazione dei motivi che possono giustificare il rifiuto dell'esecuzione, lo spostamento delle competenze decisionali dalle autorità politiche a quelle giudiziarie, la possibilità di consegnare cittadini dello Stato di esecuzione, l'abolizione del requisito della doppia incriminabilità per 32 reati elencati e termini precisi per l'esecuzione dei singoli MAE. Nell'attuazione dello strumento in esame si sono registrate alcune difficoltà sia a livello di UE che sul piano nazionale e, nel 2009, la decisione quadro è stata modificata per quanto riguarda le norme applicabili ai processi in contumacia. Europol, Eurojust e la Rete giudiziaria europea possono apportare un importante contributo al settore delle richieste riguardanti assistenza giudiziaria reciproca e MAE.

E. Ravvicinamento della legislazione e istituzione di norme minime

Il funzionamento dello spazio giudiziario dell'UE potrebbe essere compromesso dalle differenze tra le legislazioni penali nazionali. Il ravvicinamento del diritto penale all'interno dell'UE, che può aiutare a superare tali difficoltà, specialmente in sfere di criminalità grave che presentano una dimensione transnazionale, comporta un adeguamento a uno standard minimo comune e non un'unificazione a pieno titolo, come chiarito dall'articolo 83 del TFUE. La criminalità organizzata, la tratta di esseri umani, lo sfruttamento dei minori e la pedopornografia, il terrorismo, la criminalità finanziaria (frodi, riciclaggio di denaro, corruzione), la criminalità informatica, la criminalità ambientale, la contraffazione, il razzismo e la xenofobia sono tutti ambiti in cui sono stati adottati o sono in fase di negoziazione testi legislativi finalizzati all'adozione di definizioni comuni e all'armonizzazione del livello delle pene.

F. Eurojust, Rete giudiziaria europea, squadre investigative comuni e Procura europea

Eurojust è un organismo dell'Unione europea istituito nel 2002 mediante una decisione del Consiglio modificata nel dicembre 2008. Esso stimola e migliora il coordinamento delle indagini e dei procedimenti penali tra le autorità competenti degli Stati membri, in particolare agevolando la reciproca assistenza giudiziaria transfrontaliera nonché l'esecuzione di richieste di estradizione e MAE.

Il trattato di Lisbona prevede che, per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio possa istituire una Procura europea a partire da Eurojust, prevedendo nel contempo la possibilità di estendere le attribuzioni della Procura stessa alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale. Il trattato prevede altresì la possibilità di istituire la Procura europea mediante una cooperazione rafforzata, se la necessaria unanimità in sede di Consiglio non possa essere raggiunta. Il 17 luglio 2013 la Commissione ha presentato proposte legislative riguardanti l'istituzione della Procura europea e la riforma di Eurojust. I negoziati si sono rivelati complessi e sono culminati nella decisione di istituire la Procura europea tramite una cooperazione rafforzata; al giugno 2017 erano 20 gli Stati membri che avevano comunicato al Consiglio e alla Commissione la loro intenzione di aderirvi. Il Parlamento europeo ha approvato la creazione della Procura europea il 5 ottobre 2017. In base alla direttiva (UE) 2017/1371, adottata di recente, la Procura europea avrà il compito di indagare, perseguire e portare in giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. In aggiunta, il Parlamento e il Consiglio si stanno adoperando per approvare, tramite la procedura legislativa ordinaria, il nuovo regolamento su Eurojust.

Nel giugno 1998 è stata istituita la Rete giudiziaria europea (RGE) in materia penale per migliorare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Scopo della RGE è aiutare i giudici e i procuratori nazionali a portare avanti le indagini e i procedimenti penali su scala transfrontaliera.

Il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto la costituzione di squadre investigative comuni al fine di combattere il traffico di stupefacenti e la tratta di esseri umani nonché il terrorismo. Anche la Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea, del maggio 2000, prevede la costituzione di tali squadre. Nel giugno 2002 il Consiglio ha adottato una decisione quadro in materia, mentre nel gennaio 2017 ha adottato una risoluzione su un modello di accordo volto alla costituzione di una squadra investigativa comune, che chiarisce e semplifica il precedente modello di accordo adottato nel 2010.

G. Diritti procedurali e diritti delle vittime

Il diritto degli indagati e degli imputati a un equo processo è un diritto fondamentale tutelato dalla Carta dei diritti fondamentali e dalla CEDU. Dopo il fallimento della proposta di decisione quadro sulle garanzie procedurali nei procedimenti penali, presentata dalla Commissione nel 2004, nel novembre 2009 il Consiglio ha adottato una tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati e imputati nei procedimenti penali, invitando la Commissione ad avanzare proposte specifiche. La tabella di marcia individuava sei ambiti principali nei quali sono auspicabili iniziative legislative o di altro tipo: traduzione e interpretazione; informazioni relative ai diritti e all'accusa; consulenza e assistenza a livello legale; comunicazione con familiari, datori di lavoro e autorità consolari; garanzie speciali per indagati o imputati vulnerabili; detenzione preventiva (proposta di Libro verde in materia). Il Consiglio e il Parlamento hanno successivamente adottato le pertinenti direttive: direttiva 2010/64/UE sul diritto all'interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali; direttiva 2012/13/UE sul diritto all'informazione nei procedimenti penali (la cosiddetta «comunicazione dei diritti»); direttiva 2013/48/UE relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e al diritto di comunicare al momento dell'arresto; direttiva (UE) 2016/343 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali; direttiva (UE) 2016/800 sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei procedimenti penali; direttiva (UE) 2016/1919 sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell'ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo. Nel giugno 2011 la Commissione ha inoltre pubblicato un Libro verde sull'applicazione della normativa dell'UE sulla giustizia penale nel settore della detenzione, mentre nel dicembre 2011 il Parlamento ha approvato una risoluzione in cui ha chiesto l'adozione di norme comuni dell'UE sulle condizioni di detenzione. A ciò ha fatto seguito l'approvazione, nell'ottobre 2017, di una risoluzione sui sistemi carcerari e le condizioni di detenzione nell'UE, in cui si è chiesto di adottare una serie di misure volte a migliorare le condizioni di detenzione in tutta l'Unione.

L'articolo 82 del TFUE fornisce la base giuridica per l'adozione di norme minime relative non solo ai diritti delle persone nei procedimenti penali, ma anche a quelli delle vittime di reato. Un primo strumento giuridico in materia è la decisione quadro 2001/220/GAI relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale, sostituita, dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, dalla direttiva 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato. In aggiunta, a norma della direttiva 2011/99/UE, coloro che beneficiano di un ordine di protezione in materia penale emesso in uno Stato membro e desiderano trasferirsi in un altro Stato membro possono richiedere un ordine di protezione europeo che garantisca la loro protezione anche dopo il trasferimento.

H. Provvedimenti di congelamento e di confisca di beni

È fondamentale poter rintracciare, congelare e successivamente confiscare i beni frutto di attività criminali per poter lottare efficacemente contro la criminalità organizzata e impedire ai criminali di reinvestire i proventi di reato in altre attività illegali o legali. Sono stati adottati numerosi strumenti che facilitano il congelamento e la confisca dei beni derivanti da attività criminali. In particolare, la direttiva 2014/42/UE relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell'Unione europea, stabilisce norme comuni per gli Stati membri in materia di congelamento e di confisca dei proventi di taluni reati nonché di beni che sembrano derivare da condotte criminose (confisca estesa). Nel dicembre 2016 la Commissione ha anche presentato una proposta di adozione di un nuovo regolamento relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca. Al momento il Parlamento e il Consiglio stanno lavorando alla nuova proposta, il cui obiettivo è migliorare la cooperazione tra le autorità nazionali per consentire in modo rapido ed efficiente il congelamento e la confisca dei beni in tutta l'UE.

Ruolo del Parlamento europeo  

Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, il ruolo Parlamento è stato notevolmente rafforzato: il Parlamento è ora colegislatore su un piano di parità con il Consiglio in quasi tutti gli ambiti del diritto penale dell'UE. Vi sono però alcune eccezioni, in particolare la procedura di approvazione da seguire per l'istituzione della Procura europea. Pertanto, la maggior parte degli strumenti legislativi indicati in precedenza è stata approvata sia dal Parlamento che dal Consiglio.

In aggiunta, il Parlamento ha approvato numerose risoluzioni su varie questioni nel campo della cooperazione giudiziaria in materia penale. Nel maggio 2009 ha approvato una risoluzione (contenente anche una raccomandazione al Consiglio) sullo sviluppo di uno spazio di giustizia penale dell'UE. Nel maggio 2012 ha approvato una risoluzione, basata su una relazione di iniziativa su «un approccio dell'UE in materia di diritto penale», in cui affrontava la questione dei criteri che possono essere utilizzati per stabilire l'eventuale necessità di un intervento legislativo dell'Unione nell'ambito del diritto penale nonché quella delle possibili soluzioni per garantire la coerenza e la qualità del diritto penale. Nell'ottobre 2013 il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla criminalità organizzata, la corruzione e il riciclaggio di denaro, basata sulle raccomandazioni in materia della commissione speciale CRIM, a cui ha fatto seguito l'approvazione, nell'ottobre 2016, di una nuova risoluzione sulla lotta contro la corruzione. Nel febbraio 2014 il Parlamento ha approvato una risoluzione recante raccomandazioni alla Commissione sul riesame del mandato d'arresto europeo, mentre nel luglio 2017 ha deciso di creare una commissione sul terrorismo (TERR).

Come previsto dal trattato di Lisbona, il Parlamento è coinvolto nella valutazione e nel monitoraggio dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, anche per quanto concerne la giustizia penale. L'articolo 70 del TFUE stabilisce che il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati dei contenuti e dei risultati della valutazione dell'attuazione, da parte delle autorità degli Stati membri, delle politiche dell'Unione di cui al presente titolo, in particolare in materia di riconoscimento reciproco. L'articolo 85 del TFUE prevede che il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali siano associati alla valutazione delle attività di Eurojust: le relative modalità saranno fissate da nuovi regolamenti che il Parlamento europeo e il Consiglio dovranno adottare secondo la procedura legislativa ordinaria.

 

Kristiina Milt