Politica di sicurezza e di difesa comune  

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) stabilisce il quadro per le strutture politiche e militari dell'UE e per le missioni militari e civili e le operazioni all'estero. La strategia globale dell'UE 2016 definisce la strategia per la PSDC, mentre il trattato di Lisbona chiarisce gli aspetti istituzionali e rafforza il ruolo del Parlamento europeo. La PSDC ha subito recentemente importanti modifiche strategiche e operative per soddisfare le sfide in materia di sicurezza e la domanda diffusa di maggiori risposte da parte dell'UE.

Base giuridica  

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è parte integrante della politica estera e di sicurezza comune dell'Unione (PESC)[1]. La PSDC è contemplata nel trattato sull'Unione europea (TUE). L'articolo 41 definisce il finanziamento della PESC e della PSDC, inoltre gli articoli dal 42 al 46, capo 2, sezione 2, del titolo V (disposizioni sulla politica di sicurezza e di difesa comune), i protocolli 1, 10 e 11 e le dichiarazioni 13 e 14, contengono ulteriori informazioni su tale strategia. L'articolo 36 TUE descrive il ruolo particolare che il Parlamento europeo svolge in materia di PESC e PSDC.

Disposizioni relative alla PSDC previste dal trattato  

Le decisioni relative alla PSDC sono adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio dell'Unione europea (articolo 42 TUE). Le decisioni sono adottate all'unanimità, tranne per alcune significative eccezioni inerenti all'Agenzia europea per la difesa (AED, articolo 45 TUE) e alla cooperazione strutturata permanente (articolo 46 TUE) che prevedono l'adozione a maggioranza. Le proposte di decisione vengono di norma presentate dall'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che esercita anche la funzione di vicepresidente della Commissione europea (l'attuale VP/AR è Federica Mogherini).

Il trattato di Lisbona ha introdotto il concetto di politica europea delle capacità e degli armamenti (articolo 42, paragrafo 3, TUE) e ha istituito un collegamento tra la PSDC e le altre politiche dell'Unione e prevede, ove necessario, una collaborazione tra l'Agenzia europea per la difesa (AED) e la Commissione (articolo 45, paragrafo 2, TUE). Tale aspetto riguarda in particolare le politiche dell'Unione in materia di ricerca, industria e spazio, per cui è stato conferito al Parlamento il potere di mirare a sviluppare un ruolo in materia di PSDC ben maggiore rispetto al passato.

Ruolo del Parlamento europeo  

Il Parlamento ha il diritto di esaminare la PSDC e di rivolgersi a tal fine, di propria iniziativa, al VP/AR e al Consiglio (articolo 36 TUE). Esercita inoltre le proprie competenze in merito al bilancio relativo a tale politica (articolo 41 TUE). Due volte all'anno il Parlamento svolge un dibattito sui progressi compiuti nell'attuazione della PESC e della PSDC, e adotta relazioni: una sulla PESC, elaborata dalla commissione per gli affari esteri (AFET) e che comprende, se del caso, elementi relativi alla PSDC; e una sulla PSDC, elaborata dalla sottocommissione per la sicurezza e la difesa (SEDE).

Dal 2012 il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali degli Stati membri organizzano ogni anno due conferenze interparlamentari per discutere delle questioni relative alla PESC. La cooperazione interparlamentare in tali ambiti è contemplata dal protocollo 1 al trattato di Lisbona, che descrive il ruolo che svolgono i parlamenti nazionali nell'UE.

Le innovazioni presenti nel trattato di Lisbona hanno consentito di migliorare la coerenza politica della PSDC. Il VP/AR occupa il principale ruolo istituzionale, presiede il Consiglio Affari esteri nella configurazione dei ministri della Difesa (l'organo decisionale della PSDC dell'UE) e dirige l'AED. Il quadro politico relativo alle consultazioni e al dialogo con il Parlamento è in fase di evoluzione per consentire a quest'ultimo di svolgere pienamente il proprio ruolo nello sviluppo della PSDC. A norma del trattato di Lisbona, il Parlamento partecipa alla definizione delle relazioni esterne dell'Unione e affronta le sfide descritte nella relazione del 2008 sull'attuazione della strategia europea in materia di sicurezza: «Nelle democrazie moderne, in cui i media e l'opinione pubblica svolgono un ruolo cruciale nella definizione delle politiche, l'impegno dei cittadini è essenziale per continuare ad onorare i nostri impegni all'estero. Dispieghiamo forze di polizia, giuristi esperti e soldati nelle zone instabili del mondo. Spetta ai governi, ai parlamenti e alle istituzioni dell'UE comunicare in che modo ciò contribuisca alla sicurezza interna».

Temi di interesse per il Parlamento europeo  

Il Parlamento organizza periodicamente dibattiti, audizioni e seminari su temi che comprendono le missioni civili e militari della PSDC, le crisi internazionali con implicazioni in materia di sicurezza e di difesa, quadri multilaterali per la sicurezza, questioni relative al controllo degli armamenti e alla non proliferazione, la lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata, le buone pratiche per migliorare l'efficacia della sicurezza e della difesa e gli sviluppi istituzionali e giuridici dell'UE in tali settori.

In seguito alla dichiarazione del 2010 del VP/AR sulla responsabilità politica, il Parlamento partecipa alle riunioni di consultazione comuni che si svolgono regolarmente per scambiare informazioni con il Consiglio, il SEAE e la Commissione. In considerazione del ruolo chiave che l'Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO) svolge nell'ambito della sicurezza europea, il Parlamento partecipa all'Assemblea parlamentare della NATO nell'ottica di sviluppare le relazioni UE-NATO, rispettando nel contempo la natura indipendente di entrambe le organizzazioni.

PSDC: una politica in rapida evoluzione  

Anche se la PSDC non è cambiata in modo sostanziale nei primi anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona nel 2009, essa ha avuto enormi potenzialità in termini di evoluzione, sia sotto il profilo politico che istituzionale.

Nel dicembre 2013, riconoscendo la necessità di fornire un impulso strategico ai capi di Stato o di governo, il Consiglio europeo ha fissato una serie di obiettivi iniziali per far progredire la PSDC, ovvero aumentare l'efficacia e l'impatto della PSDC, potenziare lo sviluppo delle capacità di difesa e rafforzare l'industria europea della difesa. Inoltre ha incaricato il VP/AR e la Commissione di valutare l'impatto dei cambiamenti nel contesto globale dell'UE. Sulla base di tale valutazione, nel giugno 2015, il VP/AR è stato incaricato di elaborare una «strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea» (EUGS) per il 2016. Nel mese di giugno 2016 il VP/AR Federica Mogherini ha presentato l'EUGS al Consiglio europeo. La strategia individua cinque priorità per la politica estera dell'UE: la sicurezza dell'Unione; la resilienza degli Stati e della società a est e a sud dell'UE; lo sviluppo di un approccio integrato ai conflitti; gli ordini regionali cooperativi; e la governance globale per il XXI secolo. Nel mese di luglio gli Stati membri hanno accolto con favore l'EUGS e hanno deciso di passare alla fase di attuazione. Tale attuazione sarà riesaminata con cadenza annuale in consultazione con il Consiglio, la Commissione e il Parlamento.

Il 16 settembre 2016, a Bratislava, gli Stati membri dell'UE hanno ribadito il loro proposito di rafforzare la cooperazione dell'UE nell'ambito della sicurezza esterna e della difesa. Gli eventi verificatisi nei 12 mesi successivi hanno evidenziato la capacità di tutte le istituzioni dell'UE pertinenti di reagire rapidamente e in modo coerente alle richieste degli Stati membri dell'UE e hanno attestato la volontà politica degli Stati membri di portare avanti il processo.

Nel novembre 2016 è stato presentato al Consiglio il «Piano di attuazione in materia di sicurezza e difesa», volto a rendere operativa la visione definita nell'EUGS per quanto concerne le questioni in materia di difesa e sicurezza. Al fine di conformarsi al nuovo livello di ambizione, il piano stabilisce 13 proposte, tra cui una revisione annuale coordinata in materia di difesa (CARD), con particolare riferimento alla spesa, una migliore risposta rapida dell'UE mediante il ricorso a gruppi tattici dell'Unione e una nuova PESCO unica (cooperazione strutturata permanente) per gli Stati membri che intendono assumere maggiori impegni in materia di sicurezza e difesa. Il 30 novembre 2016 il VP/AR Mogherini ha inoltre presentato agli Stati membri dell'UE il «Piano d'azione europeo in materia di difesa», unitamente a proposte chiave relative al Fondo europeo per la difesa, incentrando l'attenzione sulla ricerca e sullo sviluppo di capacità. Il Consiglio ha inoltre adottato conclusioni che approvano un piano per applicare le decisioni sulla cooperazione UE-NATO adottate a Varsavia (42 proposte). I tre piani (che alcuni definiscono «pacchetto invernale per la difesa») rappresentano insieme un passo importante verso l'attuazione del trattato di Lisbona nei settori della sicurezza e della difesa.

Il Parlamento ha dimostrato, da parte sua, che intende agire con costanza e portare avanti iniziative politiche in materia. Ha proposto il finanziamento di un progetto pilota concernente la ricerca in materia di PSDC nel quadro del bilancio dell'UE per il 2015, il che implica che per la prima volta i fondi dell'UE verrebbero trasferiti all'AED per effettuare ricerche nell'ambito delle esigenze in campo militare. Il progetto viene portato avanti attraverso un'azione preparatoria relativa alla ricerca nel settore della difesa, con una dotazione di 90 milioni di EUR per il periodo 2017-2019, mentre le più recenti proposte della Commissione sul finanziamento di un'iniziativa di sostegno alla ricerca e alla tecnologia in materia di difesa per il periodo post-2020 indicano che l'iniziativa del Parlamento è rilevante ed è all'avanguardia di un processo importante.

2017: un anno cruciale per l'attuazione della PSDC  

Nel marzo 2017 il Consiglio europeo ha riesaminato i progressi e ha sottolineato l'istituzione della capacità militare di pianificazione e condotta (MPCC), una nuova struttura per migliorare la capacità dell'UE di reagire in maniera più rapida, efficace e omogenea ai fini della pianificazione e della condotta di missioni militari senza compiti esecutivi. Inoltre ha preso atto dei progressi compiuti in altri settori, tra cui la possibilità di una PESCO quale sistema inclusivo e modulare che consenta agli Stati membri di collaborare ulteriormente su base volontaria nei settori della sicurezza e della difesa; la possibilità di instaurare una revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD) sotto la guida degli Stati membri, che avvierebbe un processo per ottenere un quadro più preciso, a livello dell'UE, di questioni quali la spesa e gli investimenti nazionali in materia di difesa, gli sforzi di ricerca in tale settore, in tal modo individuando e affrontando meglio le carenze; nonché i lavori in corso in altri ambiti, quali il rafforzamento degli strumenti di reazione rapida dell'Unione, inclusi i gruppi tattici dell'UE e le capacità civili, il potenziamento delle capacità a sostegno della sicurezza e dello sviluppo (CBSD), la conoscenza situazionale e lo sviluppo delle capacità di difesa.

Il 7 giugno 2017, la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata «Istituzione del Fondo europeo per la difesa», descrivendo le sue proposte per incoraggiare e strutturare gli investimenti nel settore della difesa nell'UE. Le proposte vertono su un sostegno diretto alla ricerca, sul cofinanziamento dello sviluppo e sul sostegno per l'acquisizione di prodotti di difesa da parte degli Stati membri dell'UE. Il sostegno all'industria è contenuto in una bozza di regolamento riguardante il Programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa (EDIDP). In occasione del primo anniversario della strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea, il VP/AR Mogherini ha pubblicato una relazione sulla sua attuazione elogiando i rapidi progressi compiuti nonché la cooperazione con la NATO e l'istituzione del Fondo europeo per la difesa della Commissione. Per quanto riguarda le relazioni UE-NATO, il VP/AR ha comunicato i progressi compiuti nelle seguenti aree: lotta contro le minacce ibride, tratta di esseri umani, capacità di difesa, industria e ricerca nel settore della difesa e partenariati.

L'11 dicembre 2017 il Consiglio ha adottato una decisione per istituire la PESCO e il suo elenco di 25 partecipanti. Il 6 marzo 2018, gli Stati membri hanno adottato la decisione del Consiglio relativa a un elenco di 17 progetti PESCO che comprendono settori quali la formazione, lo sviluppo di capacità e la prontezza operativa nell'ambito della difesa. I singoli progetti saranno gestiti da gruppi diversi di Stati membri partecipanti. Lo stesso giorno è stata anche adottata una tabella di marcia per l'attuazione della PESCO, con l'obiettivo di fornire una direzione e orientamenti strategici su come strutturare il lavoro futuro sia sui processi e che sulla governance. Il Consiglio adotterà per i progetti un insieme comune di norme in materia di governance entro la fine di giugno.

In quanto fervente sostenitore e promotore di tali questioni, il Parlamento europeo, nella sua relazione annuale sull'attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune (dicembre 2017), ha accolto «con favore la volontà politica recentemente dimostrata di rendere la PSDC più efficace», e in particolare la volontà di impegnarsi nel quadro della PESCO, dell'istituzione del processo CARD, dell'avvio del Fondo europeo per la difesa, del proposto rafforzamento dell'azione preparatoria sulla ricerca in materia di difesa e della proposta legislativa concernente un programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa (EDIDP). Inoltre ha chiesto l'erogazione di finanziamenti adeguati, nonché investimenti coordinati, nei settori della sicurezza e della difesa.

Nella stessa relazione il Parlamento ha inoltre invitato il VP/AR e la Commissione «a dar seguito alle richieste del Parlamento per un Libro bianco dell'UE sulla sicurezza e la difesa nell'ambito della preparazione del prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP), come richiesto nelle risoluzioni del Parlamento del 22 novembre 2016, 23 novembre 2016e 16 marzo 2017». Il Parlamento ha proposto altresì che la sottocommissione per la sicurezza e la difesa (SEDE) diventi una commissione parlamentare a pieno titolo, in modo da garantire che il processo decisionale sulle questioni della PSDC sia «più democratico e trasparente».

In merito alla parte riguardante lo sviluppo delle capacità nel quadro del Fondo europeo per la difesa, la commissione per l'industria, la ricerca e l'energia (ITRE) del Parlamento, in associazione con la commissione per gli affari esteri (AFET) e la sottocommissione per la sicurezza e la difesa (SEDE), ha riesaminato l'EDIDP, la proposta di regolamento presentata dalla Commissione nel giugno 2017. Dopo aver raggiunto un accordo con il Consiglio in maggio, una votazione in Aula dovrebbe avere luogo prima dell'estate 2018.

Il Parlamento continua ad agire nel quadro del suo livello e delle sue competenze per contribuire e condurre, in maniera efficace e visibile, al conseguimento degli obiettivi dell'UE, quale dispensatrice di sicurezza, come richiesto dai suoi cittadini.

 

[1]Si veda il titolo V (Disposizioni generali sull'azione esterna dell'Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC)) del trattato sull'Unione europea (TUE); si veda anche 5.1.1 sulla politica estera dell'UE. 

Jérôme Legrand