Quadro finanziario pluriennale

I quadri finanziari pluriennali (QFP) istituiti sinora sono cinque. Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da un accordo interistituzionale a un atto giuridicamente vincolante. Istituito per un periodo di almeno cinque anni, il QFP deve assicurare l'ordinato andamento delle spese dell'Unione entro i limiti delle sue risorse proprie e stabilisce disposizioni che il bilancio annuale dell'Unione deve rispettare, gettando così le basi della disciplina finanziaria.

Base giuridica

  • Articolo 312 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
  • regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 del Consiglio, del 2 dicembre 2013, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020[1];
  • regolamento (UE, Euratom) 2017/1123 del Consiglio, del 20 giugno 2017, recante modifica del regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020[2];
  • accordo interistituzionale, del 2 dicembre 2013, tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria[3].

Contesto

Negli anni ottanta è emerso un clima conflittuale nelle relazioni tra le istituzioni a causa del crescente divario tra risorse ed esigenze. Il concetto di una prospettiva finanziaria pluriennale è stato elaborato come tentativo di attenuare il conflitto, aumentare la disciplina di bilancio e migliorare l'esecuzione attraverso un perfezionamento della programmazione. Il primo accordo interistituzionale (AII) è stato stipulato nel 1988; esso conteneva le prospettive finanziarie 1988-1992, note come pacchetto Delors I e tese a mettere a disposizione le risorse necessarie per l'esecuzione di bilancio dell'Atto unico europeo. Il 29 ottobre 1993 è stato concluso un nuovo AII comprendente le prospettive finanziarie per il periodo 1993-1999 (il pacchetto Delors II), che hanno consentito di raddoppiare i fondi strutturali e di innalzare il massimale delle risorse proprie (1.4.1). Il terzo AII relativo alle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, altresì noto come Agenda 2000, è stato firmato il 6 maggio 1999. Una delle principali sfide al riguardo è stata quella di garantire le risorse necessarie per finanziare l'allargamento. Il quarto AII, relativo al periodo 2007-2013, è stato firmato il 17 maggio 2006.

Il trattato di Lisbona ha trasformato il quadro finanziario pluriennale da un accordo interistituzionale in un atto giuridicamente vincolante. Oltre a fissare «gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni per categoria di spesa e del massimale annuo degli stanziamenti per pagamenti», il TFUE stabilisce che il QFP dovrà prevedere «ogni altra disposizione utile per il corretto svolgimento della procedura annuale di bilancio». Il regolamento sul QFP è accompagnato da un AII che riguarda i settori della disciplina di bilancio, della cooperazione in materia di bilancio e della sana gestione finanziaria. Il quinto e attuale QFP, relativo al periodo 2014-2020, è stato adottato il 2 dicembre 2013. Il QFP attualmente in vigore è stato il primo ad essere adottato conformemente alle nuove disposizioni del trattato di Lisbona, secondo cui il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, deve approvare all'unanimità il regolamento QFP, previa approvazione del Parlamento.

Quadro finanziario pluriennale 2014-2020

La proposta modificata avanzata dalla Commissione il 6 luglio 2012 prevedeva, per il periodo 2014-2020, un aumento del massimale per gli stanziamenti d'impegno, che sarebbe così passato a 1 033 miliardi di EUR (1,08 % del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE), e di quello per gli stanziamenti di pagamento, che sarebbe stato quindi pari a 988 miliardi di EUR (1,03 % dell'RNL dell'UE). Quasi un anno dopo, il 27 giugno 2013, i presidenti di Commissione, Parlamento e Consiglio hanno raggiunto un accordo politico su un pacchetto relativo al QFP, che ha ridotto i massimali globali per gli stanziamenti d'impegno a 960 miliardi di EUR (1,00 % dell'RNL dell'UE) e per gli stanziamenti di pagamento a 908 miliardi di EUR (0,95 % dell'RNL dell'UE). Nella sua risoluzione del 3 luglio 2013 sull'accordo politico relativo al quadro finanziario pluriennale 2014-2020[4], il Parlamento ha ricordato che l'adozione del regolamento QFP e del nuovo AII era connessa all'adozione dei bilanci rettificativi necessari a garantire la disponibilità di stanziamenti di pagamento aggiuntivi per l'esercizio 2013, all'accordo politico sulle basi giuridiche dei pertinenti programmi pluriennali, nonché alla costituzione di un gruppo ad alto livello sulle risorse proprie.

Una volta soddisfatte queste condizioni, il Parlamento ha approvato il progetto di regolamento in data 19 novembre 2013 e il Consiglio ha adottato, in data 2 dicembre 2013, il regolamento QFP (regolamento n. 1311/2013 del Consiglio) per il periodo 2014-2020. Il 21 aprile 2015 il regolamento n. 1311/2013 del Consiglio è stato modificato dal regolamento 2015/623 del Consiglio che trasferisce gli stanziamenti di impegno non utilizzati nel 2014 (oltre 21 miliardi di EUR a prezzi correnti) agli anni successivi (2015, 2016 e 2017) per la sottorubrica 1b e le rubriche 2 e 3.

L'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento QFP prevede che ogni anno la Commissione, prima della procedura di bilancio dell'esercizio n+1, effettui un adeguamento tecnico del QFP all'evoluzione dell'RNL dell'UE e dei prezzi e comunichi i risultati di questo esame al Parlamento e al Consiglio.

Il 23 maggio 2018 la Commissione ha adottato l'adeguamento tecnico del QFP per il 2019, in linea con le variazioni dell'RNL dell'UE, conformemente al sistema europeo dei conti (SEC 2010). Il risultato di tale adeguamento tecnico porta il totale degli stanziamenti d'impegno per il 2019 (164 123 milioni di EUR) all'1,00 % dell'RNL dell'UE e il totale degli stanziamenti di pagamento (166 709 milioni di EUR) all'1,00 % dell'RNL dell'UE. L'RNL per il 2019 è pari a 65 489 019 milioni di EUR a prezzi correnti per l'UE a 28.

Quadro finanziario pluriennale (UE-28) adeguato per il 2019 (milioni di EUR, prezzi correnti)

STANZIAMENTI DI IMPEGNO 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Totale
 2014-2020
1. Crescita intelligente e inclusiva 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Crescita sostenibile: risorse naturali 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
di cui: spese connesse al mercato e pagamenti diretti 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Sicurezza e cittadinanza 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Europa globale 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Amministrazione 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
di cui: spese amministrative delle istituzioni 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Compensazioni 29 0 0 0 0 0 0 29
TOTALE STANZIAMENTI DI IMPEGNO 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
in percentuale dell'RNL 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,02 % 1,00 % 0,99 % 1,02 %
TOTALE STANZIAMENTI DI PAGAMENTO 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 142
in percentuale dell'RNL 1,01 % 1,01 % 0,88 % 0,84 % 0,98 % 1,01 % 1,01 % 0,96 %
Margine disponibile 0,22 % 0,22 % 0,35 % 0,39 % 0,22 % 0,19 % 0,19 % 0,26 %
Massimale delle risorse proprie in % dell'RNL 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,20 % 1,20 % 1,20 % 1,22 %

A. Il QFP 2014-2020

Nel luglio 2010 il Parlamento ha istituito una commissione speciale sulle sfide politiche e le risorse di bilancio per un'Unione europea sostenibile dopo il 2013 (SURE) con l'incarico di elaborare una relazione sul prossimo QFP prima che la Commissione presentasse le sue proposte. Sulla base della relazione SURE, l'8 giugno 2011 il Parlamento ha approvato una risoluzione intitolata «Investire nel futuro: un nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) per un'Europa competitiva, sostenibile e inclusiva».

Nella sua risoluzione del 3 luglio 2013 il Parlamento ha confermato sul piano politico (prima della sua approvazione giuridica del pacchetto QFP, il 19 novembre 2013) l'accordo sul QFP 2014-2020 raggiunto dai presidenti di Parlamento, Consiglio e Commissione a seguito di intensi negoziati nel corso dei quali il Parlamento ha ottenuto:

  • la flessibilità degli impegni e dei pagamenti per tutte le rubriche e per tutti gli anni in modo da consentire l'utilizzo per intero delle somme previste per il periodo dal 2014 al 2020;
  • una clausola di revisione obbligatoria che consenta di procedere a una nuova valutazione delle esigenze finanziarie nel corso del periodo del QFP e quindi a un eventuale adeguamento in tal senso, nel rispetto del ruolo attribuito al neoeletto Parlamento europeo, nonché un impegno a rivedere la durata dei futuri QFP; una chiara intesa su una soluzione e un calendario sostenibili per l'istituzione di un autentico sistema delle risorse proprie per l'UE;
  • una maggiore flessibilità per poter far fronte alla disoccupazione giovanile e potenziare la ricerca senza tagliare le risorse destinate ad altri programmi[5];
  • una maggiore flessibilità per poter fornire aiuti in caso di gravi catastrofi attraverso il Fondo di solidarietà;
  • l'accantonamento di fondi per i grandi progetti ITER, Galileo e Copernicus in modo da tutelare gli altri programmi in caso di superamento dei costi;
  • l'unità e la trasparenza del bilancio, in modo da garantire non solo la piena informazione dei cittadini sulla totalità delle spese e delle entrate derivanti da decisioni adottate dai cittadini dell'Unione stessi, o a nome di questi ultimi, ma anche un adeguato controllo parlamentare.

B. Riesame/revisione intermedi del QFP 2014-2020

Una revisione intermedia era una delle condizioni indispensabili fissate dal Parlamento per accettare il QFP 2014-2020. La commissione per i bilanci del Parlamento (BUDG) è stata incaricata di preparare il terreno per il mandato negoziale del Parlamento europeo per la revisione del QFP, e ha iniziato i preparativi con largo anticipo. Il 29 giugno 2016 ha pubblicato una relazione riguardante la valutazione dei primi anni di funzionamento del QFP, le aspettative per quanto riguarda la revisione da parte della Commissione e gli elementi chiave per il QFP dopo il 2020. Tale relazione ha fornito la base per l'adozione della risoluzione del Parlamento europeo, del 6 luglio 2016, che comprende le richieste del Parlamento per l'attuale QFP nonché le considerazioni per il prossimo QFP. Il 26 ottobre 2016 il Parlamento ha approvato, a larga maggioranza, una risoluzione che ha dato seguito alla proposta della Commissione, accogliendo con favore le modifiche al QFP proposte dalla Commissione.

Infine, dopo i negoziati e l'accordo del Consiglio del 7 marzo 2017 sulla revisione del QFP 2014-2020, il 5 aprile 2017 il Parlamento ha approvato una risoluzione[6] che modifica il regolamento sul QFP. Il 20 giugno 2017 il Consiglio ha adottato all'unanimità il QFP rivisto per il periodo 2014-2020. Il Consiglio e il Parlamento hanno raggiunto un accordo per quanto riguarda un sostegno supplementare di 6 miliardi di EUR (15 % riassegnazioni, 85 % risorse non assegnate), nel rispetto della procedura annuale di bilancio, che saranno resi disponibili per le misure connesse alla migrazione (3,9 miliardi di EUR) nonché per la crescita e l'occupazione (2,1 miliardi di EUR, di cui 1,2 miliardi di EUR per rafforzare l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile). Il rafforzamento dello strumento di flessibilità e della riserva per gli aiuti d'urgenza consentirà più facilmente il trasferimento di maggiori fondi tra linee di bilancio e da un esercizio all'altro, affinché l'Unione possa reagire a eventi imprevisti e nuove priorità.

C. Il QFP 2021-2027

Il 2 maggio 2018, la Commissione ha presentato proposte legislative relative ad un QFP per il periodo 2021-2027. Ciò è avvenuto più tardi di quanto previsto nell'attuale regolamento sul QFP a causa del periodo di riflessione sul futuro dell'UE.

La proposta della Commissione ammonta a 1 134 583 milioni di EUR (prezzi del 2018) in stanziamenti di impegno, per un totale dell'1,11 % dell'RNL dell'UE a 27. Sono previsti aumenti del bilancio, fra le altre aree, per il controllo delle frontiere, la difesa, le migrazioni, la sicurezza interna ed esterna, la cooperazione allo sviluppo e la ricerca, mentre si prevedono tagli, fra i vari settori, alla politica di coesione e alla politica agricola. L'architettura globale sarà oggetto di una razionalizzazione e le sette nuove rubriche comprenderanno un totale di 17 cluster. Il numero dei singoli programmi di spesa deve essere ridotto a 37 per il periodo 2021-2027, a fronte dei 58 programmi attuali. La Commissione propone inoltre una serie di strumenti di bilancio speciali al di fuori dei massimali del QFP al fine di migliorare la flessibilità del bilancio dell'UE, quali lo strumento di flessibilità (1 miliardo di EUR all'anno), la riserva per gli aiuti d'urgenza (600 milioni di EUR all'anno), il Fondo di solidarietà dell'Unione europea (600 milioni di EUR all'anno), il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (200 milioni di EUR all'anno), lo strumento europeo per la pace e la Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti (prestiti fino a 30 miliardi di EUR per la durata del QFP). Il Fondo europeo di sviluppo (FES) sarebbe integrato nel QFP. La Commissione propone altresì di modernizzare la componente delle entrate, includendo l'introduzione di diverse nuove categorie di risorse proprie sulla base dei proventi del sistema di scambio di quote di emissione dell'UE, di un contributo degli Stati membri per i rifiuti di plastica e di una quota della base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società.

Il Parlamento ha approvato due risoluzioni sul QFP per il periodo 2021-2027, il 14 marzo e il 30 maggio 2018. Il 14 novembre 2018, sulla base delle suddette risoluzioni, il Parlamento ha ulteriormente delineato il suo mandato negoziale, includendo emendamenti al regolamento QFP e alle proposte di AII, nonché una serie completa di cifre ripartite per rubrica e per programma.

La relazione intermedia del Parlamento ha specificato in particolare quanto segue.

Il massimale del QFP per gli stanziamenti di impegno dovrebbe aumentare dall'attuale 1,0 % dell'RNL (dell'UE a 28) all'1,3 %, ovvero 1 324 089 milioni di EUR (prezzi del 2018), dell'RNL dell'UE a 27, una cifra superiore del 16,7 % alla proposta della Commissione. Le dotazioni per la politica agricola comune e la politica di coesione dovrebbero rimanere invariate in termini reali, mentre numerose priorità dovrebbero essere ulteriormente rafforzate, compresi i programmi di spesa per le rubriche «Mercato unico, innovazione e agenda digitale» (in particolare Orizzonte Europa), «Coesione e valori» (in particolare Erasmus + e una nuova garanzia per l'infanzia, pari a 5,9 miliardi di EUR) e «Risorse naturali e ambiente» (in particolare il programma LIFE e un nuovo fondo per la transizione energetica, pari a 4,8 miliardi di EUR). Il finanziamento delle agenzie decentrate coinvolte nella gestione della migrazione e delle frontiere dovrebbe essere più che quadruplicato, passando da circa 3 miliardi di EUR a più di 12 miliardi di EUR. Il contributo del bilancio dell'UE al conseguimento degli obiettivi in ambito climatico dovrebbe essere fissato ad almeno il 25 % della spesa del QFP per il periodo 2021-2027, essere integrato nelle pertinenti aree strategiche e raggiungere il 30 % quanto prima e non oltre il 2027. La revisione intermedia del QFP dovrebbe essere obbligatoria e proposta entro il 1o luglio 2023.

Il Parlamento e la Commissione intendevano inizialmente raggiungere un accordo sul regolamento relativo al QFP prima delle elezioni europee del 2019, al fine di consentire un corretto avvio dei prossimi programmi. Il Consiglio, tuttavia, sta ancora lavorando (prima sotto la presidenza austriaca e ora sotto la presidenza rumena) ad un compromesso che possa essere approvato all'unanimità da tutti gli Stati membri.

Il 30 novembre 2018 il Consiglio ha pubblicato un progetto di schema di negoziato, il quale include un testo relativo ai principali parametri per il pacchetto finanziario globale ma in cui non figura alcuna cifra in merito ai massimali e alle principali dotazioni di spesa. Oltre alle disposizioni relative al regolamento sul QFP, lo schema di negoziato concerne anche questioni orizzontali e settoriali riguardanti disposizioni nell'ambito dei programmi di spesa che rientrano nella procedura legislativa ordinaria. Il progetto definitivo dovrebbe essere approvato dal Consiglio europeo nell'autunno 2019 e dovrebbe presumibilmente essere ripreso come posizione del Consiglio ai fini del completamento della «procedura di approvazione».

Il Parlamento ha criticato tale approccio, poiché il ruolo affidato al Consiglio viola i diritti parlamentari e lo spirito e la lettera dei trattati. Il Parlamento ha ribadito che le conclusioni del Consiglio europeo non possono anticipare né l'esito della procedura di approvazione (per l'adozione del regolamento sul QFP) né i negoziati legislativi in relazione ai quali il Parlamento è un colegislatore a pieno titolo (come avviene per la maggior parte dei programmi del QFP).

 

[1]GU L 347 del 20.12.2013, pag. 884.
[2]GU L 163 del 24.6.2017, pag. 1.
[3]GU C 373 del 20.12.2013, pag. 1.
[4]GU C 75 del 26.2.2016, pag. 47.
[5]2 543 milioni di EUR (ai prezzi del 2011) da anticipare al 2014 e 2015 per i seguenti programmi: occupazione giovanile: 2 143 milioni di EUR; Orizzonte 2020: 200 milioni di EUR; Erasmus 150 milioni di EUR; COSME: 50 milioni di EUR.
[6]Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 5 aprile 2017 concernente il progetto di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, GU C 298 del 23.8.2018, pag. 30.

Vera Milicevic