Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF)

Il Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) è un sistema plurilivello di autorità microprudenziali e macroprudenziali che comprende il Comitato europeo per il rischio sistemico, le tre autorità europee di vigilanza e le autorità di vigilanza nazionali. Il SEVIF mira ad assicurare una vigilanza finanziaria coerente e uniforme all'interno dell'UE. Tale sistema di vigilanza sta subendo cambiamenti in considerazione della nascita dell'Unione bancaria e del futuro recesso del Regno Unito dall'UE.

Base giuridica

Articolo 114 e articolo 127, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Contesto e finalità

In seguito alle raccomandazioni della relazione del gruppo di esperti de Larosière su come rafforzare i meccanismi europei di vigilanza, il SEVIF è stato introdotto nel 2010 ed è divenuto operativo il 1° gennaio 2011. Il SEVIF è composto dal Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), dalle tre autorità europee di vigilanza (AEV) — segnatamente l'Autorità bancaria europea (ABE), l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e l'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) – e dalle autorità di vigilanza nazionali.

L'obiettivo principale del SEVIF è garantire che le norme applicabili al settore finanziario siano adeguatamente attuate negli Stati membri allo scopo di mantenere la stabilità finanziaria, promuovere la fiducia dei consumatori e offrire loro protezione. Gli obiettivi del SEVIF includono anche lo sviluppo di una cultura di vigilanza comune e la promozione di un mercato finanziario europeo unico.

Il SEVIF è un sistema di vigilanza microprudenziale e macroprudenziale. La vigilanza microprudenziale mira essenzialmente a controllare e limitare le difficoltà dei singoli istituti finanziari proteggendo in tal modo i consumatori. La vigilanza macroprudenziale riguarda invece l'esposizione del sistema finanziario nel suo insieme a rischi comuni ed è finalizzata a limitare le sue difficoltà per proteggere l'economia globale da perdite considerevoli del prodotto reale. Nel quadro del SEVIF, il CERS è responsabile della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario dell'UE mentre il controllo microprudenziale è effettuato dall'ABE, dall'ESMA e dall'EIOPA, che cooperano in seno al Comitato congiunto.

L'istituzione dell'Unione bancaria nel 2012 ha cambiato la forma del quadro di vigilanza dell'UE introducendo nuovi elementi quali un codice unico di vigilanza, il meccanismo di vigilanza unico (SSM), divenuto operativo nel 2014, il meccanismo di risoluzione unico (SRM), divenuto operativo nel 2016, e il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS). I negoziati sull'EDIS sono tuttora in corso.

Contesto

A. Vigilanza microprudenziale

Nell'UE la vigilanza microprudenziale è caratterizzata da un sistema a più livelli di autorità distinte in funzione dell'ambito settoriale (banche, assicurazioni e mercati dei valori mobiliari) e del livello di vigilanza e di regolamentazione (dell'Unione e nazionale).

1. Autorità europee di vigilanza (AEV)

A livello europeo, le AEV sono responsabili della vigilanza microprudenziale. L'ABE, l'EIOPA e l'ESMA sono agenzie dell'Unione dotate di personalità giuridica e rappresentate dai rispettivi presidenti. Esse sono indipendenti e agiscono solo nell'interesse dell'Unione nel suo complesso. Nel settembre 2017 la Commissione ha presentato il «pacchetto sul riesame delle AEV», che consiste di tre proposte legislative, allo scopo di rafforzare i poteri, la governance e i finanziamenti delle AEV.

I regolamenti che costituiscono le AEV definiscono quale loro principale obiettivo quello di contribuire alla stabilità e all'efficacia del sistema finanziario. Le AEV contribuiscono a: facilitare il corretto funzionamento del mercato interno, con particolare riguardo a un livello di regolamentazione e di vigilanza valido, efficace e uniforme; garantire l'integrità, la trasparenza, l'efficienza e il regolare funzionamento dei mercati finanziari; rafforzare il coordinamento internazionale in materia di vigilanza; impedire l'arbitraggio regolamentare e promuovere pari condizioni di concorrenza; assicurare che qualsiasi assunzione di rischi pertinente sia adeguatamente regolamentata e oggetto di opportuna vigilanza; aumentare la protezione dei consumatori.

Le AEV contribuiscono alla realizzazione di un codice unico di norme elaborando norme tecniche di regolamentazione e norme tecniche di attuazione, adottate poi dalla Commissione (come atti delegati o atti di esecuzione). Emanano orientamenti e raccomandazioni ed esercitano prerogative in caso di violazioni del diritto dell'UE da parte delle autorità nazionali di vigilanza, situazioni di emergenza e disaccordi tra le autorità nazionali competenti.

Le tre AEV sono organizzate nello stesso modo. La loro struttura di governance comprende il Consiglio delle autorità di vigilanza (principale organo decisionale composto dal presidente, dal capo dell'autorità di vigilanza competente di ciascuno Stato membro e da un rappresentante rispettivamente della Commissione, della Banca centrale europea (BCE), del CERS e delle altre due AEV), il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore esecutivo.

a. Autorità bancaria europea (ABE)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1093/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea) quale modificato dalla normativa successiva.

La sede dell'ABE si trova attualmente a Londra. Tuttavia, in vista del futuro recesso del Regno Unito dall'Unione, l'ABE sta gradualmente trasferendo le proprie operazioni a Parigi e sarà pienamente operativa nella nuova sede a partire da giugno 2019. L'ambito d'intervento dell'ABE comprende enti creditizi, conglomerati finanziari, imprese di investimento, istituti di pagamento e istituti di moneta elettronica. L'ABE è anche responsabile di avviare e coordinare, in cooperazione con il CERS, le prove di stress a livello dell'Unione per il settore bancario. L'ultima prova di stress è stata eseguita nel 2018 e la prossima sarà avviata nel 2020.

b. Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1094/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali) quale modificato dalla normativa successiva.

La sede dell'EIOPA si trova a Francoforte sul Meno. Tale autorità si occupa principalmente delle imprese di assicurazione e di riassicurazione, degli intermediari assicurativi, dei conglomerati finanziari e degli enti pensionistici aziendali o professionali. Contribuisce al codice unico sulle assicurazioni e le pensioni aziendali e professionali principalmente per mezzo dei regimi Solvibilità II ed EPAP. L'EIOPA avvia e coordinata le prove di stress volte a valutare la resilienza dei settori delle assicurazioni e delle pensioni. L'ultima prova di stress per le assicurazioni è stata conclusa nel 2018 mentre la più recente prova di stress per le pensioni aziendali e professionali è stata avviata nell'aprile 2019. La relazione sulla prova di stress sarà pubblicata nel dicembre 2019.

c. Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1095/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati) quale modificato dalla normativa successiva.

L'ESMA ha sede a Parigi. Nell'ambito delle sue competenze rientrano i mercati dei valori mobiliari e i relativi partecipanti (scambi, operatori commerciali, fondi, ecc.). L'ESMA è l'unico organismo nell'Unione responsabile della registrazione e della vigilanza delle agenzie di rating del credito e dei repertori di dati sulle negoziazioni nonché dell'imposizione di sanzioni nei loro confronti. È inoltre responsabile del riconoscimento delle controparti centrali e dei repertori di dati sulle negoziazioni dei paesi terzi (cioè dei paesi non appartenenti all'UE) e della certificazione e approvazione delle agenzie di rating del credito dei paesi terzi.

L'ESMA ha svolto la sua seconda prova di stress per le controparti centrali nel 2017 e ha avviato la terza nell'aprile 2019.

2. Organismi congiunti

a. Comitato congiunto delle autorità europee di vigilanza

Il Comitato congiunto è responsabile del coordinamento generale e intersettoriale e persegue l'obiettivo di garantire la coerenza in materia di vigilanza. Come indicato nei regolamenti delle AEV, le aree d'intervento del Comitato comprendono: i conglomerati finanziari; la contabilità e la revisione dei conti; le analisi microprudenziali degli sviluppi intersettoriali, dei rischi e delle vulnerabilità in termini di stabilità finanziaria; i prodotti di investimento al dettaglio; le misure di contrasto al riciclaggio; lo scambio di informazioni tra il CERS e le AEV e lo sviluppo delle relazioni tra queste istituzioni. Il Comitato è responsabile della composizione delle controversie tra le autorità del SEVIF.

Il Comitato si compone dei presidenti delle AEV (e degli eventuali sottocomitati) ed è presieduto, a rotazione, dal presidente di una delle AEV per un mandato di 12 mesi. Il presidente del Comitato è un vicepresidente del CERS. Il Comitato congiunto si riunisce almeno una volta ogni due mesi. I servizi di segretaria sono assicurati dal personale delle AEV.

b. Commissione di ricorso

La commissione di ricorso è indipendente dalle tre AEV ed è responsabile dei ricorsi presentati dalle parti interessate dalle decisioni delle AEV.

È composta da sei membri e da sei supplenti nominati dalle AEV per un mandato di cinque anni sulla base di un elenco ristretto di candidati proposto dalla Commissione.

Le decisioni della commissione di ricorso possono essere impugnate dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

3. Autorità di vigilanza nazionali competenti

Ciascuno Stato membro designa le proprie autorità competenti, che formano parte del SEVIF e sono rappresentate in seno alle AEV.

B. Vigilanza macroprudenziale

Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS)

Base giuridica: regolamento (UE) n. 1092/2010 relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario dell'Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico e regolamento (UE) n. 1096/2010 del Consiglio che conferisce alla Banca centrale europea compiti specifici riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico.

A livello dell'Unione la vigilanza macroprudenziale viene effettuata dal CERS. Il suo obiettivo è prevenire e attenuare i rischi sistemici per la stabilità finanziaria alla luce degli sviluppi macroeconomici. I regolamenti istitutivi conferiscono al CERS vari compiti e strumenti, fra cui: la raccolta e l'analisi delle pertinenti informazioni; l'identificazione e la classificazione dei rischi sistemici in base ad un ordine di priorità; l'emissione di segnalazioni e raccomandazioni e il monitoraggio del relativo follow-up; la fornitura al Consiglio di un'analisi della situazione quando il CERS ritiene che possa verificarsi una situazione di emergenza; la cooperazione con le altre componenti del SEVIF; il coordinamento delle sue azioni con quelle delle organizzazioni finanziarie internazionali, in particolare con il Fondo monetario internazionale (FMI) e con il Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB); lo svolgimento di compiti specificati nella legislazione dell'Unione.

Il CERS è composto da un consiglio generale, un comitato direttivo, due organi consultivi (il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo) e da un segretariato.

La BCE fornisce al CERS sostegno analitico, statistico, amministrativo e logistico. Il presidente della BCE è anche presidente del CERS. Nel 2014 la Commissione ha pubblicato una relazione sulla finalità e l'organizzazione del CERS.

C. Cooperazione a vari livelli

Le varie entità del SEVIF si coordinano inoltre a livello internazionale con varie istituzioni.

Sviluppo del quadro di vigilanza

La crisi finanziaria ha dimostrato che il semplice coordinamento della vigilanza finanziaria tramite il SEVIF non è stato sufficiente a evitare la frammentazione del mercato finanziario europeo. Per rimediare a tale problema, è stata istituita l'Unione bancaria dell'UE. L'SSM è un elemento particolarmente importante del quadro di vigilanza nonché uno dei principali pilastri dell'Unione bancaria. Il suo obiettivo è garantire una vigilanza uniforme e coerente degli istituti di credito per prevenire l'arbitraggio regolamentare e la frammentazione del mercato dei servizi finanziari nell'UE. L'SSM è composto da tutti gli Stati membri della zona euro più gli Stati membri che non appartengono alla zona euro ma decidono di aderire al meccanismo. L'SSM è composto dalla BCE e dalle autorità nazionali competenti che cooperano e procedono allo scambio di informazioni. La BCE è responsabile del funzionamento efficace e coerente del meccanismo. Da novembre 2014 il regolamento sull'SSM conferisce alla BCE compiti specifici, tra cui figurano l'autorizzazione degli enti creditizi, la garanzia dell'osservanza dei requisiti regolamentari e prudenziali e di altri requisiti normativi e lo svolgimento di revisioni prudenziali. La BCE è responsabile della vigilanza diretta delle banche «importanti» mentre le autorità nazionali si occupano della vigilanza degli altri istituti «meno importanti». Oltre a questi compiti microprudenziali, la BCE svolge compiti macroprudenziali servendosi di appositi strumenti, per esempio in relazione alle riserve di capitale. A tal fine la struttura di governance della BCE è stata modificata con l'istituzione di un Consiglio di vigilanza. Per assicurare una vigilanza uniforme la BCE coopera strettamente con le altre autorità che compongono il SEVIF, e in particolare con l'ABE.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento, in qualità di colegislatore, ha avuto una parte importante nell'elaborazione della normativa istitutiva del SEVIF e svolge ora un ruolo altrettanto fondamentale nel negoziare la legislazione nell'ambito dei vari pilastri dell'Unione bancaria. Riveste un ruolo anche per gli atti delegati (comprese le norme tecniche di regolamentazione) e gli atti di esecuzione (incluse le norme tecniche di attuazione) adottati dalla Commissione. Gode di ampi diritti d'informazione, dal momento che riceve per esempio il programma di lavoro annuale, il programma di lavoro pluriennale e le relazioni annuali delle AEV. I presidenti delle AEV e i direttori esecutivi devono essere confermati dal Parlamento. Inoltre il Parlamento europeo può chiedere pareri alle AEV. Il Parlamento vota il discarico per l'esecuzione del bilancio delle AEV ogni anno. Il Parlamento e la BCE hanno anche concluso un accordo interistituzionale[1] per assicurare la rendicontabilità e la vigilanza dei compiti conferiti alla BCE nel quadro dell'SSM. Inoltre, il presidente del Consiglio di vigilanza presenta la relazione annuale della BCE sulle attività di vigilanza al Parlamento, illustra come la BCE ha eseguito i suoi compiti di vigilanza e risponde alle domande dei membri della commissione per i problemi economici e monetari (ECON).

 

[1]2013/694/UE.

Dražen Rakić / Denitza Dessimirova