L'Unione bancaria è stata istituita in risposta alla crisi finanziaria ed è costituita attualmente da due elementi, il Meccanismo di vigilanza unico (MVU) e il Meccanismo di risoluzione unico (MRU). L'MVU vigila sulle banche più grandi e più importanti della zona euro direttamente a livello europeo, mentre l'MRU mira alla risoluzione ordinata delle banche in dissesto, a un costo minimo per i contribuenti e l'economia reale. Un terzo elemento, un sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS), è al momento in fase di discussione.

Base giuridica

Articolo 114 e articolo 127, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi

L'Unione bancaria è l'indispensabile complemento dell'Unione economica e monetaria (UEM) e del mercato interno; essa armonizza a livello dell'UE le competenze in materia di vigilanza, risoluzione e finanziamento e impone alle banche della zona euro di conformarsi alle medesime norme. In particolare, tali norme assicurano che le banche assumano rischi calcolati e paghino il prezzo degli eventuali errori commessi facendo fronte alle proprie perdite e al rischio di una chiusura, minimizzando nel contempo il costo per i contribuenti.

Risultati

A. Tabella di marcia dell'Unione bancaria

Nel dicembre 2012 il Presidente del Consiglio europeo, in stretta cooperazione con i Presidenti della Commissione europea, della Banca centrale europea (BCE) e dell'Eurogruppo, ha predisposto una tabella di marcia precisa e circoscritta nel tempo per la realizzazione di un'autentica Unione economica e monetaria. Uno degli aspetti fondamentali di questa tabella di marcia consisteva nella creazione di un quadro finanziario maggiormente integrato, ossia l'Unione bancaria.

B. Accordo sul Meccanismo di vigilanza unico

Nel marzo 2013 il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla realizzazione del primo pilastro dell'Unione bancaria, il Meccanismo di vigilanza unico (MVU), che riguarda tutte le banche della zona euro. Possono partecipare all'Unione bancaria anche gli Stati membri non appartenenti alla zona euro. Il Meccanismo di vigilanza unico, operativo dal novembre 2014, fa capo alla BCE ed è competente a esercitare la vigilanza diretta sulle banche di maggiori dimensioni e su quelle più significative, mentre le autorità di vigilanza nazionali continueranno ad occuparsi della vigilanza su tutte le altre banche, sotto la responsabilità ultima della BCE. I criteri per determinare se una banca deve essere considerata significativa — ed essere quindi sottoposta alla vigilanza diretta della BCE — sono definiti nel regolamento MVU e nel regolamento quadro MVU e si riferiscono alle dimensioni, alla rilevanza economica e alle attività transfrontaliere di una banca, nonché alla necessità di un sostegno pubblico diretto. In funzione dell'evoluzione di tali criteri, il numero effettivo di banche sulle quali la BCE esercita una vigilanza diretta varia nel tempo; la BCE può decidere inoltre in qualsiasi momento di classificare come significativa una banca, ove ciò sia necessario, per garantire l'applicazione coerente di standard di vigilanza elevati.

Per evitare un potenziale conflitto di interessi esistono norme chiare che disciplinano la separazione organizzativa e operativa delle funzioni della BCE rispettivamente nel campo della vigilanza e della politica monetaria.

C. Valutazione approfondita

Prima di assumere le sue responsabilità di vigilanza, la BCE ha effettuato una "verifica dello stato di salute finanziaria" denominata valutazione approfondita, consistente in una verifica della qualità delle attività e in prove di stress. L'obiettivo era quello di pervenire a una maggiore trasparenza dei bilanci delle banche per disporre di un punto di partenza affidabile. Dai risultati pubblicati a ottobre 2014 era emerso che 25 delle 130 banche partecipanti avevano carenze di capitale.

Tutte le banche sono soggette a un tipo analogo di "verifica dello stato di salute finanziaria" quando sono sottoposte per la prima volta alla vigilanza diretta; in seguito alla richiesta della Bulgaria di stabilire una stretta cooperazione tra la BCE e la Banca nazionale bulgara, ad esempio, la BCE ha effettuato una valutazione approfondita di sei banche bulgare, i cui risultati sono stati pubblicati a luglio 2019.

D. Meccanismo di risoluzione unico

Nel marzo 2014 il Parlamento e il Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla realizzazione del secondo pilastro dell'Unione bancaria ovvero il Meccanismo di risoluzione unico (MRU). La principale finalità di tale meccanismo è assicurare nell'Unione bancaria una gestione efficiente dei fallimenti bancari, con un costo minimo per i contribuenti e per l'economia reale. Qualora sia necessario intervenire sarà un'autorità centrale, il comitato di risoluzione unico (SRB), a farsi carico della decisione di avviare la procedura di risoluzione di una banca, mentre dal punto di vista operativo la decisione verrà attuata in cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione. Il comitato di risoluzione unico ha iniziato la sua attività come agenzia indipendente dell'UE a gennaio 2015 ed è diventato pienamente operativo a gennaio 2016.

Nel mese di giugno 2017 il comitato di risoluzione unico ha adottato la sua prima decisione in materia di risoluzione nel caso riguardante il Banco Popular. A giugno 2017 il comitato di risoluzione unico ha deciso di non adottare un'azione di risoluzione in relazione alla Banca Popolare di Vicenza e alla Veneto Banca, e a febbraio 2018 ha adottato la medesima decisione per quanto concerne ABLV Bank AS e la sua controllata ABLV Bank Luxembourg S.A.

E. Fondo di risoluzione unico

Mentre le norme che disciplinano l'Unione bancaria mirano a garantire che ogni risoluzione sia innanzitutto finanziata dagli azionisti di una banca e, ove necessario, in parte anche dai creditori della stessa, è disponibile ora anche un'altra fonte di finanziamento, ovvero il Fondo di risoluzione unico (SRF), che può intervenire se gli apporti degli azionisti e dei creditori si rivelano insufficienti. Una volta raggiunto il livello-obiettivo, il Fondo disporrà di circa 55 miliardi di EUR, equivalenti all'1% circa dei depositi protetti nella zona euro. I contributi al Fondo sono versati dalle banche nell'arco di 8 anni. Nel dicembre 2015 gli Stati membri partecipanti all'Unione bancaria hanno approvato l'istituzione di un sistema di meccanismi di finanziamento ponte, fornendo linee di credito nazionali individuali per sostenere i propri comparti nazionali nel Fondo di risoluzione unico in caso di carenze di risorse.

F. Direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi

La direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi (BRRD), approvata dal Parlamento nell'aprile 2014, fissa le nuove norme sulla ripartizione degli oneri applicabili in caso di risoluzioni bancarie. Essa prevede modalità che permettono la risoluzione degli istituti bancari in sofferenza senza la necessità di un salvataggio da parte dei contribuenti, applicando il principio in base al quale le perdite devono essere innanzitutto poste a carico degli azionisti e dei creditori anziché attraverso il ricorso a fondi pubblici. Attualmente sono in corso le procedure legislative volte a modificare la BRRD, in particolare al fine di integrare le norme internazionali sulle capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione; il 19 giugno 2018 la commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento (ECON) ha adottato la sua relazione finale, attualmente in attesa della prima lettura in seduta plenaria.

G. Direttiva e regolamento sui requisiti patrimoniali

I requisiti patrimoniali minimi definiscono il capitale che una banca deve detenere affinché si possa ritenere che sia in grado di operare in condizioni di sicurezza e di far fronte autonomamente alle perdite operative. La crisi finanziaria ha dimostrato che i requisiti patrimoniali minimi previsti sino a quel momento dalla normativa erano in realtà troppo bassi in caso di grave crisi. A livello internazionale si è pertanto deciso di innalzare le rispettive soglie minime (principi di Basilea III). Nell'aprile 2013 il Parlamento ha approvato due atti legislativi che recepiscono nel diritto europeo i requisiti patrimoniali prudenziali per gli enti creditizi, la quarta direttiva sui requisiti patrimoniali (CRD) e il regolamento sui requisiti patrimoniali (CRR). La direttiva e il regolamento sono entrati in vigore il 1o gennaio 2014.

La parità di condizioni all'interno del mercato unico è rafforzata grazie a un codice unico applicabile a tutte le banche dell'UE. Negli atti giuridici approvati dal Parlamento restavano ancora da definire alcuni dettagli tecnici. Alla Commissione è stato dunque conferito il potere di redigere progetti di atti legislativi integrativi (le cosiddette misure di livello 2) per precisare i dettagli tecnici mancanti.

Il 23 novembre 2016 la Commissione ha presentato un pacchetto globale di riforme per modificare le norme stabilite nella direttiva e nel regolamento sui requisiti patrimoniali. All'interno del Parlamento le due proposte legislative di modifica della CRD e del CRR sono state negoziate in parallelo. La commissione ECON ha adottato la sua relazione completa sulle proposte di modifica il 19 giugno 2018. Il 7 giugno 2019 sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea la direttiva modificata sui requisiti patrimoniali (CRD V) e il regolamento modificato sui requisiti patrimoniali (CRR II).

H. Sistema europeo di assicurazione dei depositi

Il 24 novembre 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa al fine di aggiungere un altro elemento all'Unione bancaria, ovvero il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS). La proposta della Commissione si basa sui sistemi nazionali esistenti di garanzia dei depositi e raccomanda una graduale introduzione dell'EDIS. La proposta è complessivamente neutra sotto il profilo dei costi per il settore bancario (sebbene le banche più rischiose saranno chiamate a versare contributi più elevati rispetto alle banche più sicure) e propone garanzie e misure complementari per ridurre i rischi bancari.

Il Parlamento europeo ha avviato il suo processo interno in materia. Il 4 novembre 2016 il relatore ha pubblicato il suo progetto di relazione concernente l'EDIS.

Ruolo del Parlamento europeo

In risposta alla tabella di marcia per un'autentica UEM, il 20 novembre 2012 il Parlamento ha approvato una risoluzione dal titolo «Verso un'autentica Unione economica e monetaria», recante raccomandazioni alla Commissione per la realizzazione di una vera Unione bancaria. Con l'adozione, nel 2013 e nel 2014, degli atti legislativi relativi al Meccanismo di vigilanza unico, al Meccanismo di risoluzione unico, al sistema di garanzia dei depositi, alla direttiva sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi e alla quarta direttiva sui requisiti patrimoniali, il Parlamento ha contribuito in modo significativo all'instaurazione di un'autentica Unione bancaria.

Detti atti legislativi conferiscono al Parlamento un ruolo nel controllo dei nuovi soggetti istituiti. Nell'esercizio della sua funzione di vigilanza (ossia nell'ambito dell'MVU) la BCE risponde al Parlamento e al Consiglio. I dettagli relativi ai suoi obblighi di rendicontazione nei confronti del Parlamento sono disciplinati da un accordo interistituzionale (AII) fra il Parlamento e la BCE.

Davanti alla commissione per i problemi economici e monetari si sono svolte finora 16 audizioni pubbliche ordinarie del presidente del Meccanismo di vigilanza unico (18 marzo 2014, 3 novembre 2014, 31 marzo 2015, 19 ottobre 2015, 22 marzo 2016, 13 giugno 2016, 9 novembre 2016, 23 marzo 2017, 19 giugno 2017, 9 novembre 2017, 26 marzo 2018, 19 giugno 2018, 20 novembre 2018, 21 marzo 2019, 4 settembre 2019 e 12 dicembre 2019).

La stessa procedura si applica al comitato di risoluzione unico, il cui presidente partecipa almeno una volta per anno civile a un'audizione della commissione parlamentare competente in materia di esecuzione dei compiti di risoluzione da parte del comitato. Davanti alla commissione per i problemi economici e monetari si sono svolte finora 13 audizioni pubbliche del comitato di risoluzione unico (16 giugno 2015, 28 gennaio 2016, 13 luglio 2016, 5 dicembre 2016, 22 marzo 2017, 11 luglio 2017, 4 dicembre 2017, 20 marzo 2018, 11 luglio 2018, 6 dicembre 2018, 2 aprile 2019, 22 luglio 2019 e 3 dicembre 2019).

Gli aspetti particolari della responsabilità del comitato di risoluzione unico nei confronti del Parlamento e le relative modalità pratiche sono stabilite da un accordo interistituzionale tra il Parlamento e il comitato pubblicato il 24 dicembre 2015.

 

Marcel Magnus