Naar een gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de periode na 2020  

De vijfde grote hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is afgerond in 2013 en in werking getreden in 2015. De Europese instellingen hebben zich er nu toe verbonden om een nieuwe hervorming aan te nemen in het kader van het meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027, voor het einde van de huidige periode (2020).

Rechtsgrond  

Wetgevingsvoorstellen over het GLB na 2020 (COM(2018)0392, 0393 en 0394 van 1 juni 2018) en voorstel voor een nieuw meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018).

Uitvoering van het GLB 2014-2020  

De basisverordeningen van het nieuwe GLB zijn bekendgemaakt in december 2013. Daarna was het aan de Commissie om gedelegeerde en uitvoeringshandelingen op te stellen (1.3.8 et 3.2.1), om de voorziene maatregelen te kunnen uitvoeren.

De lidstaten hebben in de loop van 2014 wezenlijke keuzes moeten maken, gezien de verschillende uitvoeringsbepalingen voor het nieuwe systeem van rechtstreekse betalingen en de speelruimte die zij hierdoor hebben. De meeste landen, behalve een (Duitsland), hebben gekozen voor gekoppelde betalingen met zeer uiteenlopende tarieven, waarvan acht hebben besloten de herverdelingsbetaling toe te passen, en ten slotte hebben vijftien lidstaten ervoor gekozen de regeling voor kleine landbouwers ten uitvoer te leggen. Wat betreft de „vergroeningsbetaling” hebben vijf lidstaten landbouwers de mogelijkheid gegeven om aan bepaalde verplichtingen te voldoen door gelijkwaardige praktijken toe te passen. Bovendien zijn er in de Unie grote verschillen bij de keuze van ecologische aandachtsgebieden (de meest voorkomende keuze betreft gebieden met stikstofbindende gewassen en is gemaakt door alle landen behalve Denemarken, terwijl slechts acht landen terrassen hebben opgenomen in hun lijst). Bovendien hebben vijftien landen bedragen van de ene pijler naar de andere overgedragen: de nettobalans voor de overdrachten van de eerste naar de tweede pijler is opgelopen tot ongeveer 4 miljard EUR voor de hele periode.

Wat betreft de tweede pijler heeft de Commissie tussen december 2014 en december 2015 alle 118 door de 28 lidstaten opgestelde programma's voor plattelandsontwikkeling goedgekeurd. Twintig lidstaten hebben ervoor gekozen om één enkel nationaal programma uit te voeren en acht lidstaten hebben ervoor geopteerd om meer dan één programma te gebruiken (bijvoorbeeld om beter rekening te kunnen houden met hun geografische of administratieve structuur) (3.2.6).

Naar een GLB voor de periode na 2020  

De voorbereidingen voor het GLB voor de periode na 2020 zijn begonnen onder het Nederlandse voorzitterschap van de Raad tijdens een in mei 2016 georganiseerde informele vergadering. De daaropvolgende voorzitters van de Raad zijn verder gegaan op de ingeslagen weg door een discussie te beginnen over de belangrijke uitdagingen op landbouwgebied (oneerlijke handelspraktijken in de voedingsmiddelenketen, klimaatverandering en watervoorraden, risicobeheer, rol van gekoppelde betalingen, enz.).

Bovendien heeft de Commissie in januari 2016 een werkgroep opgericht om over de toekomst van het landbouwmarktbeleid na te denken, die in november 2016 haar eindverslag heeft ingediend. Met betrekking tot de tweede pijler heeft de conferentie „Cork 2.0” van september 2016 geleid tot de goedkeuring van een verklaring waarin tien beleidsoriëntaties naar voren worden geschoven als leidraad voor het toekomstige beleid inzake plattelandsontwikkeling in Europa.

In het kader van de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 heeft de Commissie op 14 september 2016 een „omnibus”-wetgevingsvoorstel (COM(2016) 605) goedgekeurd dat gevolgen heeft voor talrijke Europese beleidsgebieden, waaronder het GLB. In principe was het de bedoeling technische aanpassingen in de geldende basishandelingen aan te brengen om de bestaande instrumenten te vereenvoudigen. Uiteindelijk heeft dit, op aansturen van het Europees Parlement, tot een echte minihervorming van het GLB geleid. Het Europees Parlement heeft zich laten inspireren door de aanbevelingen van de taskforce landbouwmarkten om aanvullende wijzigingen voor te stellen om de bestaande mechanismen te verbeteren. In oktober is een overeenkomst met de Raad bereikt en de tekst is in december 2017 gepubliceerd (Verordening (EU) nr. 2017/2393, PB L 350 van 29.12.2017). De goedgekeurde verbeteringen betreffen: de reikwijdte van producentenorganisaties; de consolidatie van landbouwverzekeringen en bevordering van instrumenten voor inkomensstabilisatie; de regels voor vergroeningsbetalingen en betalingen aan jonge landbouwers; en de definitie van „actieve landbouwer” (waardoor een zeer flexibele toepassing door de lidstaten mogelijk is).

Daarnaast heeft voorzitter Juncker tijdens het debat over de staat van de Unie in 2016 een mededeling aangekondigd over de modernisering en vereenvoudiging van het GLB. Ter voorbereiding is de Commissie in februari 2017 een openbare raadpleging over de toekomst van het GLB begonnen, die in mei 2017 is afgerond. Haar mededeling met als titel „De toekomst van voeding en landbouw”, is op 29 november 2017 gepubliceerd [COM(2017)0713]. In deze mededeling worden de belangrijkste aandachtsgebieden waarop het toekomstige GLB gericht zou moeten zijn (jonge landbouwers, kennislandbouw, levensvatbaarheid en veerkracht van landbouwbedrijven) geschetst. In dit document, waarin de operationele aspecten vaag blijven, ligt echter de nadruk op agrarisch bestuur en wordt een radicale verandering van het uitvoeringsmodel van het GLB aangekondigd.

Het Europees Parlement heeft een initiatiefverslag (verslag Dorfmann) over de mededeling van de Commissie opgesteld en de bijbehorende resolutie is in de plenaire vergadering van 30 mei 2018 aangenomen, twee dagen voordat de wetgevingsvoorstellen over het nieuwe GLB voor de periode na 2020 werden gepresenteerd.

De context voor de hervorming van het GLB voor de periode na 2020  

Het besluit tot de hervorming van het GLB van 2013 is genomen toen de recessie in volle gang was. Sindsdien is het economische en institutionele klimaat veranderd. Er is weer sprake van groei en de Europese Unie herstelt zich van de wonden ten gevolge van de crisis (werkloosheid en gebrek aan werkgelegenheid, toegenomen inkomensongelijkheid, verslechtering van de openbare diensten...). Een verandering van richting in de macro-economische ontwikkelingen heeft een grote impact gehad op zowel de prijsschommelingen als de landbouwvraag en -handel (inflatie, energieprijzen, rente, wisselkoers EUR/USD...). Tegelijkertijd hebben de geopolitieke ontwikkelingen tot meer onzekerheid op de markten geleid (crisis in het traditionele partnerschap tussen de EU en de VS na de verkiezing van president Trump; consolidatie van een multipolaire wereld met China als opkomende macht; impact van de migratiedruk op de Europese kiezers, die zich steeds sterker aangetrokken voelen door het eurosceptische geluid). Er is overigens sprake van een stagnatie van het handelsmultilateralisme (Wereldhandelsorganisatie), zonder dat de steeds talrijker bilaterale overeenkomsten tot een vermindering van het protectionisme en van handelsconflicten leiden. Ten slotte zijn er nieuwe uitdagingen op het gebied van de klimaatverandering en duurzaamheid. In dit kader is de Overeenkomst van Parijs (COP 21) in werking getreden en hebben de Verenigde Naties verbintenissen gedaan voor duurzame ontwikkeling. Ook hebben technologische vernieuwingen, in het bijzonder de digitale revolutie, belangrijke gevolgen voor de productie, de verwerking en de distributie van levensmiddelen.

Tegelijkertijd is er een fundamenteel debat gaande over de toekomst van de Europese Unie met 27 lidstaten, zonder het Verenigd Koninkrijk (Brexit). Dit heeft geleid tot de verklaring van Rome van maart 2017, en tot de publicatie van een witboek en een aantal aanvullende documenten (over de structuur van de uitgaven, het defensiebeleid, de Economische en Monetaire Unie, enz.).

De wetgevingsvoorstellen betreffende het GLB voor de periode na 2020  

In het voorstel van de Commissie over het meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018) is de landbouwbegroting voor de toekomst vastgesteld. De Unie blijft een aanzienlijk deel van haar begroting aan landbouw besteden (28,5 % van het totaal over de gehele periode) (zie onderstaande tabel). Toch is sprake van zeer grote bezuinigingen in lopende prijzen (-3 tot -5 %) en, vooral, in reële termen (-12 tot -15 %), vanwege het vertrek van het Verenigd Koninkrijk (nettobijdrager aan de begroting) en financieringsbehoeften ten gevolge van de nieuwe prioriteiten van de Unie (migratie, buitengrenzen, digitale economie, vervoer). De landbouwenvelop bedraagt 324,2 miljard EUR in constante prijzen 2018. Dit bedrag moet worden vergeleken met de voorgaande begroting over de periode 2014-2020, na aftrek van de kosten voor het Verenigd Koninkrijk (kolom C van onderstaande tabel) of, als andere mogelijke berekeningsgrondslag, met de begroting van de EU-27 voor 2020, vermenigvuldigd met zeven (kolom B). De eerste pijler behoudt voorrang (ELGF, 78,4 %), zelfs al neemt deze af met 7 of 11%, terwijl plattelandsontwikkeling de grote verliezer is, met een daling van 25 of 28 %.

In constante prijzen 2018 A.
EU-28
2014-2020
B.
EU-27 2020 x 7
C.
EU-27 2014-2020
D.
EU-27 2021-2027
E.
% B/D
F.
% C/D
ELGF 309 064 273 743 286 143 254 247 -7 % -11 %
Elfpo 102 004 93 877 96 712 70 037 -25 % -28 %
Totaal GLB 411 068 367 621 382 855 324 284 -12 % -15 %
Totaal MFK 1 136 105 1 107 138 1 082 320 1 134 583 2 % 5 %
% GLB 36,1 % 33,2 % 35,3 % 28,5 % --- ---

Het toekomstige GLB is gericht op negen doelstellingen die het multifunctionele karakter ervan weerspiegelen (economische, sociaal-territoriale en milieuaspecten). Het GLB behoudt zijn twee pijlers evenals de twee landbouwfondsen bestemd om de nationale programma's te ondersteunen in functie van een reeks maatregelen geselecteerd volgens een geïntegreerde aanpak. In elk geval blijven de rechtstreekse (losgekoppelde en gekoppelde) betalingen de prioritaire elementen van het nieuwe GLB.

Naast het nieuwe beheer van het GLB volgen hieronder de andere meest opvallende punten van de hervormingsvoorstellen.

  • Wat betreft de eerste pijler wordt de herverdeling van de rechtstreekse steun nieuw leven in geblazen. De Commissie stelt een verlaging voor van de betalingen vanaf 60 000 EUR en een verplichte plafonnering voor bedragen boven 100 000 EUR per landbouwonderneming. Verder worden de sectorale interventieprogramma's van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) naar de nieuwe nationale strategische plannen overgeheveld.
  • De nieuwe groene architectuur is veel flexibeler qua opzet en beheer, in handen van de nationale autoriteiten. Deze zou drie onderdelen krijgen: de nieuwe conditionaliteit (verplicht, maar soepeler in de details); de programma's voor het klimaat en het milieu (die door het ELGF worden gefinancierd en ter vervanging van de huidige vergroeningsbetaling komen) en de verbintenissen op het gebied van milieu en klimaat (gefinancieerd door het Elfpo).
  • Wat betreft de tweede pijler: het Elfpo is niet langer een structuurfonds op grond van het gemeenschappelijk kader van het cohesiebeleid; het medefinancieringspercentage is met tien punten verlaagd; met het oog op vereenvoudiging bundelt de Commissie de maatregelen, hoewel sommige maatregelen aan zichtbaarheid verliezen (zoals de biologische landbouw); ten slotte komen de regels van het Leader-programma onder het cohesiebeleid te vallen, al komt de financiering ervan voor rekening van de landbouwbegroting.

De lopende debatten  

De eerste reacties op de voorstellen van de Commissie getuigen van een grote eenstemmigheid over de voorgestelde doelstellingen, maar brengen grote meningsverschillen aan het licht over de manieren om deze te bereiken en tot een eenvoudig en doeltreffend beheer te komen.

De meningen lopen met name uiteen over: de voorziene bezuinigingen op het GLB voor de periode 2021-2027 (het Europees Parlement en een twintigtal lidstaten verzoeken om het behoud van de overeenkomstige begroting); het toepassingsgebied van de nationale strategische plannen, die sterk uiteen kunnen lopen en niet in overeenstemming kunnen zijn met de op Europees niveau vastgestelde doelstellingen (vooral op milieugebied); de verplichte plafonnering van de steun, die te dwingend wordt geacht door de meeste lidstaten en hun beroepsorganisaties, die eerder voorstander zijn van een vrijwillig alternatief; de omvang en het tempo van de externe convergentie van de rechtstreekse steun (zeven lidstaten hebben verzocht om een versnelde harmonisatie van de steun per hectare van de 27, maar acht andere zijn hier stellig tegen gekant); de nieuwe versterkte conditionaliteit en de aanvullende subsidiariteit voor de lidstaten zijn weliswaar positief ontvangen, maar de administratieve lasten die voortvloeien uit de nieuwe prestatie-eisen zouden de verwezenlijking van de vereenvoudigingsdoelstelling wel eens in de weg kunnen komen te staan; ten slotte zijn kanttekeningen geplaatst bij de reikwijdte van enkele voorgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, met name omdat deze de beheersbevoegdheden van de Commissie zouden kunnen overschrijden.

Rol van het Europees Parlement  

De hervorming van het GLB voor de periode 2014-2020 was de eerste waaraan het Parlement heeft deelgenomen in de rol van medewetgever. Steunend op deze eerste ervaring zal het Parlement bij de nieuwe hervorming zeker opnieuw een essentiële rol spelen. De Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling van het Parlement heeft reeds talrijke verkennende rapporten goedgekeurd (over volatiliteit, werkgelegenheid in plattelandsgebieden, innovatie, oneerlijke handelspraktijken, landbouwgebieden enz.). Op de dag van stemming over de mededeling van de Commissie getiteld „De toekomst van voedsel en landbouw” (P8_TA(2018)0224 van 30 mei 2018), heeft de plenaire vergadering van het Parlement opnieuw bevestigd dat de financiering van het GLB na 2020 op het huidige niveau moet worden behouden (P8_TA(2018)0226). Spoedig hierna is het begonnen met de beoordeling van de wetgevingsvoorstellen van juni 2018 na de benoeming van rapporteurs voor elke wetgevingshandeling: mevrouw Esther Herranz (PPE-Fractie) over de nieuwe architectuur van het GLB; mevrouw Ulrike Müller (ALDE-Fractie) over de nieuwe horizontale verordening; en de heer Eric Andrieu (S&D-Fractie) over het gewijzigde voorstel betreffende de GMO. Het lijkt echter vrijwel onmogelijk om het door de Commissie voorgestelde tijdschema te handhaven en het nieuwe GLB voor de Europese verkiezingen van mei 2019 aan te nemen, als er daarvoor geen vooruitgang wordt geboekt bij de onderhandelingen over het MFK voor de periode 2021-2027. Wat vaststaat is dat zonder overeenstemming op financieel gebied, de hervorming van het GLB niet kan worden voltooid, vanwege de financiële omvang in de begroting van de landbouwinstrumenten. In principe zou, nadat de twee medewetgevers na de Europese verkiezingen van mei 2019 hun standpunt op landbouwgebied zullen hebben bepaald, vóór eind 2020 overeenstemming tussen de instellingen moeten kunnen worden bereikt.

 

Albert Massot