Naar een gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de periode na 2020  

De vijfde grote hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van 2013 is in 2015 in werking getreden. De Europese instellingen hebben zich ertoe verbonden om vóór het einde van de huidige periode (in 2020) een nieuwe hervorming vast te stellen op basis van het meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027.

Rechtsgrond  

De wetgevingsvoorstellen over het GLB na 2020 (COM(2018)0392, 0393 en 0394 van 1 juni 2018) en het voorstel voor een nieuw meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018).

Uitvoering van het GLB 2014-2020  

De basisverordeningen van het nieuwe GLB zijn bekendgemaakt in december 2013. Daarna was het aan de Commissie om de nodige gedelegeerde en uitvoeringshandelingen op te stellen (1.3.8 en 3.2.1) om de geplande maatregelen te kunnen uitvoeren.

De lidstaten hebben in de loop van 2014 cruciale keuzes moeten maken, gezien de diversiteit aan uitvoeringsbepalingen voor het nieuwe systeem van rechtstreekse betalingen en de speelruimte die hen hierdoor wordt gelaten. Zo goed als alle landen (behalve Duitsland) hebben gekozen voor gekoppelde betalingen met zeer uiteenlopende percentages. Acht onder hen hebben besloten de herverdelingsbetaling toe te passen, en vijftien lidstaten hebben de regeling voor kleine landbouwers ten uitvoer gelegd. Wat de "vergroeningsbetaling" betreft hebben vijf lidstaten landbouwers de mogelijkheid gegeven om aan bepaalde verplichtingen te voldoen door gelijkwaardige praktijken toe te passen. Daarnaast zijn er in de Unie grote verschillen bij de keuze van ecologische aandachtsgebieden. Arealen met stikstofbindende gewassen worden het vaakst gekozen (door alle landen behalve Denemarken), terwijl slechts acht landen terrassen hebben opgenomen in hun lijst. Verder hebben vijftien landen bedragen van de ene pijler naar de andere overgedragen: de nettobalans voor de overdrachten van de eerste naar de tweede pijler is opgelopen tot ongeveer 4 miljard EUR voor de hele periode.

Wat de tweede pijler betreft heeft de Commissie tussen december 2014 en december 2015 alle 118 door de 28 lidstaten opgestelde programma's voor plattelandsontwikkeling goedgekeurd. Twintig lidstaten hebben ervoor gekozen één enkel nationaal programma uit te voeren, terwijl acht lidstaten meer dan een programma gebruiken (bijvoorbeeld om beter rekening te kunnen houden met hun geografische of administratieve structuur) (3.2.6).

Naar een GLB voor de periode na 2020  

De voorbereidingen voor het GLB voor de periode na 2020 zijn begonnen onder het Nederlandse voorzitterschap van de Raad tijdens een informele vergadering in mei 2016. De daaropvolgende voorzitterschappen van de Raad zijn verder gegaan op de ingeslagen weg door zich te buigen over belangrijke uitdagingen op landbouwgebied (oneerlijke handelspraktijken in de voedingsmiddelenketen, klimaatverandering en watervoorraden, risicobeheer, belang van gekoppelde betalingen, enz.).

Bovendien heeft de Commissie in januari 2016 een taskforce opgericht om over de toekomst van het landbouwmarktbeleid na te denken. In november 2016 maakte deze tasforce zijn eindverslag bekend. Met betrekking tot de tweede pijler heeft de conferentie "Cork 2.0" van september 2016 geleid tot de goedkeuring van een verklaring waarin tien centrale beleidsoriëntaties naar voren worden geschoven als leidraad voor het toekomstige beleid inzake plattelandsontwikkeling in Europa.

In het kader van de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader 2014-2020 heeft de Commissie op 14 september 2016 een "omnibus"-wetgevingsvoorstel (COM(2016)0605) goedgekeurd dat gevolgen heeft voor tal van Europese beleidsgebieden, waaronder het GLB. In eerste instantie was het de bedoeling technische aanpassingen in de huidige basishandelingen aan te brengen om de bestaande instrumenten te vereenvoudigen. Op aansturen van het Europees Parlement was het uiteindelijke resultaat een heuse minihervorming van het GLB. Het Europees Parlement heeft zich laten inspireren door de aanbevelingen van de taskforce landbouwmarkten om aanvullende wijzigingen voor te stellen om de bestaande mechanismen te verbeteren. In oktober werd een overeenkomst met de Raad bereikt en de tekst werd in december 2017 gepubliceerd (Verordening (EU) nr. 2017/2393, PB L 350 van 29.12.2017). De aanpassingen die de uiteindelijke tekst hebben gehaald, hebben betrekking op het werkterrein van producentenorganisaties, de versterking van het landbouwverzekeringswezen en de inkomensstabiliseringsinstrumenten, de regels voor vergroeningsbetalingen en betalingen voor jonge landbouwers, en de definitie van "actieve landbouwer" (zodat de lidstaten erg soepel kunnen omgaan met de invulling ervan).

In februari 2017 heeft de Commissie een openbare raadpleging opgestart over de toekomst van het GLB. Deze raadpleging werd in mei 2017 afgerond. Vervolgens publiceerde de Commissie op 29 november 2017 een mededeling getiteld "De toekomst van voeding en landbouw" (COM(2017)0713). In deze mededeling worden de prioriteiten geschetst voor het toekomstige GLB (jonge landbouwers, kennislandbouw, levensvatbaarheid en veerkracht van landbouwbedrijven). De nadruk in dit document ligt op de beheerstructuur van het landbouwbeleid. Er wordt een radicale verandering van het uitvoeringsmodel van het GLB aangekondigd, zonder in detail te treden over de operationele aspecten ervan.

Over deze mededeling van de Commissie werd een initiatiefverslag van het Europees Parlement opgesteld (het verslag Dorfmann), gevolgd door een resolutie die tijdens de plenaire vergadering van 30 mei 2018 werd goedgekeurd (P8_TA(2018)0224).

De context voor de hervorming van het GLB voor de periode na 2020  

Toen in 2013 werd besloten het GLB te hervormen, was de recessie in volle gang. Sindsdien is de economische en institutionele situatie veranderd. We kennen opnieuw economische groei, zij het erg zwak. Door wijzigingen in de geopolitieke situatie is de onzekerheid op de markten bovendien toegenomen. Denk bijvoorbeeld aan de crisis van het traditionele bondgenootschap tussen de EU en de VS na de verkiezing van president Trump, of de gevolgen van de migratiedruk voor het stemgedrag van de Europese kiezers, die zich steeds meer aangetrokken voelen tot eurosceptische stromingen, zoals blijkt uit de brexit. Bovendien zien we een stagnering van het multilateralisme in de handelsbetrekkingen, waarbij het groeiende aantal bilaterale akkoorden niet in staat blijkt te zijn een oplossing te bieden voor protectionistische tendensen en handelsconflicten. Sinds begin 2019 zijn deze veranderingen ook zichtbaar in de wereldhandel. Tot slot zijn er ook nieuwe uitdagingen die verband houden met klimaatverandering en duurzaamheid. In dit kader is de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Parijs (COP 21) te situeren, net als de verbintenissen van de Verenigde Naties op het gebied van duurzame ontwikkeling. Ook technologische innovaties, in het bijzonder de digitale revolutie, hebben grote gevolgen voor de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen.

De wetgevingsvoorstellen betreffende het GLB voor de periode na 2020  

In het voorstel van de Commissie over het meerjarig financieel kader (MFK) voor de jaren 2021-2027 (COM(2018)0322 van 2 mei 2018) is de landbouwbegroting voor de toekomst vastgesteld. De Unie blijft een aanzienlijk deel van haar begroting aan landbouw besteden (28,5 % van het totaal voor de hele periode, zie onderstaande tabel). Toch is sprake van zeer grote bezuinigingen in lopende prijzen (-3 tot -5 %) en vooral in reële termen (-12 tot -15 %), vanwege het vertrek van het Verenigd Koninkrijk, een nettobetaler aan de begroting, en financieringsbehoeften ten gevolge van de nieuwe prioriteiten van de Unie, zoals migratie, buitengrenzen, digitale economie en vervoer. Het totaalbedrag voor landbouw bedraagt 324,2 miljard EUR in constante prijzen van 2018. Dit bedrag moet worden vergeleken met de vorige begroting voor de periode 2014-2020, na aftrek van de uitgaven voor het Verenigd Koninkrijk (kolom C van onderstaande tabel) of, volgens een andere berekeningsmethode, met de begroting van de EU-27 voor 2020, vermenigvuldigd met zeven (kolom B). De eerste pijler (het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)) verliest 7 of 11 %, maar blijft voorrang krijgen met 78,4 % van de middelen. De grote verliezer is echter plattelandsontwikkeling, met een daling van 25 of 28 %.

In constante prijzen 2018 A.
EU-28
2014-2020
B.
EU-27 2020 x 7
C.
EU-27 2014-2020
D.
EU-27 2021-2027
E.
% B/D
F.
% C/D
ELGF 309 064 273 743 286 143 254 247 -7 % -11 %
Elfpo 102 004 93 877 96 712 70 037 -25 % -28 %
Totaal GLB 411 068 367 621 382 855 324 284 -12 % -15 %
Totaal MFK 1 136 105 1 107 138 1 082 320 1 134 583 2 % 5 %
% GLB 36,1 % 33,2 % 35,3 % 28,5 % --- ---

Het toekomstige GLB is gericht op negen doelstellingen die het multifunctionele karakter van het beleid weerspiegelen (economische, sociaal-territoriale en milieuaspecten). Het GLB behoudt zijn twee pijlers, evenals de twee landbouwfondsen die bedoeld zijn om de nationale programma's te ondersteunen in functie van een reeks maatregelen die volgens een geïntegreerde aanpak worden geselecteerd. In elk geval blijven de rechtstreekse betalingen (zowel de ontkoppelde als de gekoppelde) de prioritaire bestanddelen van het nieuwe GLB.

Naast de nieuwe governance van het GLB volgen hieronder de andere opvallende punten van de hervormingsvoorstellen.

  • Binnen de eerste pijler wordt de herverdeling van de rechtstreekse steun nieuw leven ingeblazen. De Commissie stelt een verlaging voor van de betalingen vanaf 60 000 EUR en een verplichte plafonnering voor bedragen boven 100 000 EUR per landbouwbedrijf. Verder worden de sectorale interventieprogramma's overgeheveld van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) naar de nieuwe nationale strategische plannen.
  • De nieuwe groene architectuur is veel flexibeler qua opzet en beheer, en is in handen van de nationale autoriteiten. De structuur zou drie onderdelen krijgen: de nieuwe conditionaliteit (verplicht, maar soepeler in de details), de regelingen voor klimaat en milieu (die uit het ELGF worden gefinancierd en in de plaats komen van de huidige vergroeningsbetaling) en de milieu- en klimaatverbintenissen (gefinancierd uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)).
  • Wat de tweede pijler betreft is het Elfpo niet langer een structuurfonds op grond van het gemeenschappelijk kader van het cohesiebeleid. Het medefinancieringspercentage wordt met tien punten verlaagd. Met het oog op vereenvoudiging bundelt de Commissie de interventies, hoewel sommige maatregelen aan zichtbaarheid verliezen (zoals milieuvriendelijke landbouwmethoden). Tot slot komen de regels van het Leader-programma onder het cohesiebeleid te vallen, al komt de financiering ervan voor rekening van de landbouwbegroting.

De lopende debatten  

De eerste reacties op de voorstellen van de Commissie getuigen van een brede consensus over de voorgestelde doelstellingen, maar brengen grote meningsverschillen aan het licht over de manieren om ze te bereiken en tot een eenvoudig en doeltreffend beheer te komen.

De meningen lopen met name uiteen over de geplande bezuinigingen in het GLB voor de periode 2021-2027; de reikwijdte van de nationale strategische plannen, die sterk uiteen kunnen lopen en mogelijk niet in overeenstemming zijn met de op Europees niveau vastgestelde doelstellingen (vooral op milieugebied); de verplichte plafonnering van de steun, die te dwingend wordt geacht door de meeste lidstaten en hun beroepsverenigingen, die eerder voorstander zijn van een vrijwillig alternatief; de omvang en het tempo van de externe convergentie van de rechtstreekse steun (van de 27 lidstaten hebben er zeven verzocht om een versnelde harmonisatie van de steun per hectare, terwijl acht lidstaten hier resoluut tegen zijn); de administratieve lasten die voortvloeien uit de nieuwe prestatievereisten; en tot slot de reikwijdte van enkele voorgestelde gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, met name omdat deze de beheersbevoegdheden van de Commissie zouden kunnen overschrijden.

Rol van het Europees Parlement  

De hervorming van het GLB voor de periode 2014-2020 was de eerste waaraan het Parlement heeft deelgenomen in de rol van medewetgever. Steunend op deze eerste ervaring zal het Parlement bij de nieuwe hervorming zeker opnieuw een essentiële rol spelen. In de eerste plaats heeft de plenaire vergadering van het Parlement opnieuw bevestigd dat de financiering van het GLB na 2020 in reële termen moet worden gehandhaafd (P8_TA(2018)0449 van 14.11.2018). Meteen daarna heeft de Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling (AGRI) rapporteurs benoemd voor elke wetgevingshandeling: mevrouw Esther Herranz (PPE-Fractie) voor de nieuwe architectuur van het GLB; mevrouw Ulrike Müller (ALDE-Fractie) voor de nieuwe horizontale verordening; en de heer Eric Andrieu (S&D-Fractie) voor het gewijzigde voorstel betreffende de GMO. In april 2019 heeft de commissie AGRI zich uitgesproken over drie onderdelen van de voorstellen. Onder de amendementen die zijn goedgekeurd, zijn dit de meest opvallende:

  • Met betrekking tot de GMO: versterking van de maatregelen ter beheersing van het aanbod, in het kader van de verlenging van het zuivelpakket; verbetering van de mededingingsregels om de producentenorganisaties verder te stimuleren; en uitbreiding van de reguleringsinstrumenten van de wijnbouwsector;
  • Met betrekking tot de strategische plannen: invoering in 2022; externe convergentie van de steun per hectare moet bereikt zijn in 2027; doelgerichte inzet van de financiële toewijzing van de eerste pijler (60 % voor de basisbetaling en de herverdelingsbetaling, 20 % voor de regeling voor klimaat en milieu, 10 + 2 % voor de gekoppelde steun, 3 % voor de sectorale regelingen); de financiële toewijzing van de tweede pijler (30 % gericht op milieudoelstellingen en 30 % op maatregelen voor investeringen en risicobeheer); plafonnering van de steun op 100 000 EUR, behalve wanneer de lidstaten een herverdelingsbetaling van 10 % toepassen; beperking van de overdrachten van de eerste naar de tweede pijler tot 15 % en van de tweede naar de eerste pijler tot 5 %;
  • Met betrekking tot de horizontale verordening: verbetering van het gemeenschappelijke kader voor audits en controles; financiering van de crisisreserve ten bedrage van 1,5 miljard EUR.

Na de Europese verkiezingen van mei 2019 zullen de nieuwe verkozenen de eerste lezing moeten afronden. Wat vaststaat, is dat de hervorming van het GLB zonder een akkoord over de financiering niet kan worden voltooid, aangezien de landbouwinstrumenten erg zwaar wegen op de begroting.

 

Albert Massot