Het gemeenschappelijk visserijbeleid: ontstaan en ontwikkeling

Het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) werd voor het eerst opgenomen in het Verdrag van Rome. Aanvankelijk gekoppeld aan het landbouwbeleid, nam het na verloop van tijd een steeds onafhankelijker positie in. De hoofddoelstelling van het in 2002 hervormde GVB is het verzekeren van een duurzame visserijsector en het garanderen van stabiele inkomens en werkgelegenheid voor vissers. Het Verdrag van Lissabon voorziet in verschillende wijzigingen in het visserijbeleid. In 2013 bereikten de Raad en het Parlement een akkoord over een nieuw GVB voor de ecologische, economische en sociale duurzaamheid van visserij- en aquacultuuractiviteiten op de lange termijn.

Rechtsgrond

De artikelen 38 t/m 43 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Het VWEU voorziet in enkele wijzigingen wat betreft de rol van het Parlement in de wetgeving op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB). Het belangrijkste punt is dat de wetgeving die nodig is om de doelstellingen van het GVB te verwezenlijken, voortaan wordt vastgesteld via de gewone wetgevingsprocedure (voorheen: de medebeslissingsprocedure), waarbij het Parlement medewetgever geworden is. Dergelijke wetgeving kan echter alleen door de Raad worden vastgesteld op grond van een voorstel van de Commissie.

Krachtens het Verdrag van Lissabon worden internationale visserijovereenkomsten geratificeerd door de Raad, na goedkeuring van het Parlement.

Doelstellingen

Visbestanden vormen een natuurlijk, duurzaam, roerend en gemeenschappelijk bezit dat deel uitmaakt van onze gemeenschappelijke rijkdommen. In het Verdrag van Rome is voorzien in een gemeenschappelijk visserijbeleid: de visserij valt onder een gemeenschappelijk beleid met op EU-niveau vastgestelde gemeenschappelijke regels die van toepassing zijn op alle lidstaten. Het GVB had oorspronkelijk als doelstelling de visbestanden in stand te houden, het mariene milieu te beschermen, de economische levensvatbaarheid van de Europese vloten te waarborgen en consumenten te voorzien van hoogwaardige voedingsmiddelen. Met de hervorming van 2002 kwam daar nog de doelstelling bij dat de levende aquatische hulpbronnen op een uit sociaal, economisch en milieuoogpunt duurzame en evenwichtige wijze moeten worden geëxploiteerd. Verder werd gepreciseerd dat duurzaamheid dient te berusten op zowel gedegen wetenschappelijk advies als het voorzorgsbeginsel.

Resultaten

A. Achtergrond

Oorspronkelijk was het gemeenschappelijk visserijbeleid onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Ten gevolge van de ontwikkelingen binnen de Gemeenschap, te weten de instelling van exclusieve economische zones (EEZ's) door de lidstaten in 1970 en de toetreding van landen met grote visserijvloten, kreeg het geleidelijk een eigen identiteit. De Gemeenschap moest aandacht besteden aan specifieke problemen in de visserijsector, waaronder de toegang tot algemene hulpbronnen, de instandhouding van visbestanden, structurele maatregelen voor de visserijvloot en internationale betrekkingen op visserijgebied.

1. Aanzet

Het duurde tot 1970 voordat de Raad wetgeving aannam tot instelling van een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten, en er een communautair structuurbeleid voor de visserijsector werd ingevoerd.

2. Eerste ontwikkeling

Bij de onderhandelingen over de toetreding van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken tot de EG in 1972 speelde de visserij een belangrijke rol. Tijdens deze onderhandelingen werd besloten om af te wijken van het beginsel van vrije toegang. De exclusieve nationale rechten voor kustvisserij in territoriale wateren binnen twaalf zeemijl uit de kust, werden uitgebreid om exclusieve economische zones te omvatten tot wel 200 zeemijl uit de kust. De lidstaten kwamen overeen om het beheer van hun visbestanden over te laten aan de Europese Gemeenschap.

3. Verordeningen en hervormingen van het GVB

a. Verordening van 1983

Na een aantal jaren van onderhandelingen nam de Raad in 1983 Verordening (EEG) nr. 170/83 aan, waarmee het nieuwe GVB gestalte kreeg. In deze verordening werden de EEZ's verankerd, werd het concept relatieve stabiliteit ingevoerd en werden maatregelen vastgesteld tot behoud van de visstand op basis van totaal toegestane vangsten (TAC) en quota. Na 1983 moest het GVB achtereenvolgens worden aangepast omdat Groenland zich uit de Gemeenschap terugtrok (1985), Spanje en Portugal toetraden (1986) en Duitsland herenigd werd (1990). Deze drie gebeurtenissen hebben invloed gehad op de omvang en structuur van de communautaire vissersvloot en het vangstpotentieel.

b. Verordening van 1992

Met Verordening (EEG) nr. 3760/92, waarin het visserijbeleid tot 2002 werd geregeld, werd in 1992 geprobeerd een oplossing te vinden voor het probleem van het grote gebrek aan evenwicht tussen de vlootcapaciteit en de vangstmogelijkheden. De voorgestelde oplossing bestond uit een inkrimping van de communautaire vloot in combinatie met structurele maatregelen om de sociale gevolgen te verzachten. Teneinde het evenwicht tussen de beschikbare visbestanden en de visserijactiviteiten te herstellen en het bereikte evenwicht vervolgens te handhaven, werd een nieuw concept ingevoerd: "visserij-inspanning". De toegang tot de visbestanden moest worden geregeld via de invoering van een doeltreffend vergunningsysteem.

c. Hervorming van 2002

De maatregelen uit Verordening (EEG) nr. 3760/92 leverden niet het gewenste resultaat op: de overbevissing werd geen halt toegeroepen en de omvang van veel visbestanden liep zelfs nog sneller terug dan voorheen. Deze kritieke situatie maakte een hervorming noodzakelijk, die bestond uit drie verordeningen, die in december 2002 door de Raad zijn aangenomen en op 1 januari 2003 van kracht zijn geworden:

• Kaderverordening (EG) nr. 2371/2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden (waarmee Verordening (EEG) nr. 3760/92 en Verordening (EEG) nr. 101/76 werden ingetrokken);
• Verordening (EG) nr. 2369/2002 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen en voorwaarden voor de structurele acties van de Gemeenschap in de visserijsector (waarbij Verordening (EG) nr. 2792/1999 is gewijzigd);
• Verordening (EG) nr. 2370/2002 tot vaststelling van een communautaire noodmaatregel voor de sloop van vissersvaartuigen.

De hoofddoelstelling van de hervorming van 2002 was het verzekeren van een duurzame toekomst voor de visserijsector, door vissers een stabiel inkomen en stabiele werkgelegenheid te verschaffen en tegelijkertijd het fragiele evenwicht van mariene ecosystemen in stand te houden en de voorziening van consumenten veilig te stellen. Met de hervorming werd een langetermijnbenadering voor visserijbeheer ingevoerd, met inbegrip van de voorbereiding van noodmaatregelen, meerjarige herstelplannen voor bestanden die zich buiten de veilige biologische limieten bevinden en meerjarige beheersplannen voor andere bestanden.

Met het oog op doeltreffendere, transparantere en eerlijkere controles werd in Vigo (Spanje) het Europees Bureau voor visserijcontrole (EFCA) opgericht.

Door de hervorming van 2002 hebben vissers meer in te brengen in beslissingen die hen aangaan, en wel via regionale adviesraden, bestaande uit vissers, wetenschappers, vertegenwoordigers van aan de visserij en de aquacultuur gelieerde sectoren, regionale en nationale overheden, milieuorganisaties en consumenten.

Hervorming van het GVB van 2013

De hervorming van 2002 voldeed niet aan de verwachtingen voor de korte termijn aangezien bepaalde bestanden verder verslechterden. Tegelijkertijd kwam hierdoor een aantal problemen aan het licht die tot dan toe onopgemerkt waren gebleven, zoals teruggooi.

In 2009 gaf de Commissie het startschot voor een openbare raadpleging om het GVB zodanig te hervormen dat hierin de nieuwe leidende beginselen werden opgenomen voor de visserijsector van de EU in de 21e eeuw. Na een lang debat in de Raad, en voor het eerst ook in het Europees Parlement, werd op 1 mei 2013 overeenstemming bereikt over een nieuw GVB met drie kernpijlers:

• het nieuwe GVB (Verordening (EU) nr. 1380/2013);
• de gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten (Verordening (EU) nr. 1379/2013);
• het nieuwe Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) (Verordening (EU) nr. 508/2014).

Het nieuwe GVB moet erop toezien dat de activiteiten van de visserij- en de aquacultuursectoren op de lange termijn ecologisch duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die in overeenstemming is met de doelstellingen om economische, sociale en werkgelegenheidsvoordelen te bewerkstelligen. De belangrijkste punten zijn:

• Meerjarig ecosysteemgericht beheer. Hierdoor zal de rol die de meerjarige plannen in de vorige hervorming kregen, groter worden, maar zal het zwaartepunt komen te liggen bij een meer ecosysteemgerichte benadering met plannen voor meerdere soorten en visserijbedrijven in het regionale kader van Europese geografische gebieden.
• Maximale duurzame opbrengst. Rekening houdend met internationale verbintenissen, zoals de verbintenissen die in 2002 zijn aangegaan, tijdens de top van Johannesburg over duurzame ontwikkeling in 2002, wordt in het nieuwe GVB de maximaal duurzame opbrengst als belangrijkste doel gesteld voor alle visserijbedrijven. De visserijsterfte moet zo mogelijk vóór 2015 maar uiterlijk vóór 2020 het niveau van de maximaal duurzame opbrengst hebben bereikt.
• Teruggooiverbod. Met de nieuwe hervorming zal er een eind komen aan een van de meest onaanvaardbare praktijken in de visserijsector van de EU. Het teruggooien van gereguleerde soorten zal geleidelijk verboden worden, in combinatie met begeleidende maatregelen voor de uitvoering van het verbod. Uiterlijk in 2019 zullen alle visserijbedrijven in de EU het nieuwe teruggooibeleid uitvoeren.
• Wat betreft de vlootcapaciteit verplicht het nieuwe GVB de lidstaten hun visserijcapaciteit op basis van nationale plannen aan te passen zodat die in evenwicht is met hun visserijmogelijkheden. Kleinschalige visserijbedrijven vormen een zeer speciaal onderdeel van het nieuwe GVB. Voor de zone van twaalf zeemijl waarin vissen verboden is voor de traditionele vloten geldt een verlenging tot 2022.
• In het kader van de externe betrekkingen van de EU worden er regels vastgelegd voor de activiteiten van de EU-vloot in derde landen en internationale wateren, die in overeenstemming moeten zijn met de beginselen van het EU-beleid. Regelingen voor visserij in die wateren worden afgestemd op partnerschapsovereenkomsten inzake duurzame visserij en de deelname van de EU aan de regionale organisaties voor visserijbeheer.
• Duurzame aquacultuur. Het doel van de duurzame aquacultuur is enerzijds het aanbod voor de Europese vismarkt te vergroten en anderzijds de groei in kuststreken en plattelandsgebieden een impuls te geven door middel van nationale plannen.
• Op grond van nieuwe verplichtingen wordt van de lidstaten verwacht dat zij de rol van de wetenschap versterken door meer gegevens te verzamelen en informatie te delen over bestanden, vloten en de impact van visserijactiviteiten.
• Gedecentraliseerd bestuur. De besluitvormingsprocedure wordt dichter bij de visgronden gebracht. De EU-wetgevers bepalen het algemene kader, terwijl de lidstaten de uitvoeringsmaatregelen ontwikkelen en op regionaal niveau met elkaar samenwerken.
• De bestaande reeks technische maatregelen in Verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad vormt een complex en heterogeen stelsel van bepalingen dat momenteel wordt herzien om het nieuwe GVB uit te rusten met een nieuw kader voor dergelijke maatregelen.

De gemeenschappelijke ordening van de markt in visserij- en aquacultuurproducten maakt deel uit van het hervormingspakket.

Het nieuwe Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) zal dienen als financieel instrument om bij te dragen aan de uitvoering van het GVB en de gemeenschappelijke ordening van de markt in visserij- en aquacultuurproducten.

Rol van het Europees Parlement

A. Bevoegdheden

• Wetgeving inzake visserij: krachtens het Verdrag van Lissabon geldt de medebeslissingsprocedure (de gewone wetgevingsprocedure);
• EU-lidmaatschap van internationale visserijverdragen en de sluiting van overeenkomsten met derde landen (medebeslissing met de Raad).

B. Rol

Uit hoofde van het Verdrag van Lissabon heeft het Europees Parlement meer bevoegdheden in de wetgevingsprocedure gekregen. Het Parlement kan bijdragen aan de invulling van het gemeenschappelijk visserijbeleid en toezicht uitoefenen op de regels die de activiteiten van de Europese visserij- en aquacultuursector bepalen.

Het Parlement heeft een aantal resoluties aangenomen over de noodzaak van hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid:

• resolutie van 12 april 2016 over innovatie en diversificatie van de ambachtelijke kustvisserij in de regio's die afhankelijk zijn van de visserij[1]: in deze resolutie wordt de Commissie aanbevolen de hoogste prioriteit toe te kennen aan het sociaaleconomische belang van de kleinschalige en de ambachtelijke kustvisserij in de EU.
• resolutie van 27 april 2017 over het beheer van de visserijvloten in de ultraperifere gebieden[2]: de resolutie voorziet in bepalingen met betrekking tot de bijzondere kenmerken en geografische omstandigheden van ultraperifere gebieden en in bepalingen om beter gebruik te maken van de mogelijkheden van artikel 349 van het Verdrag en het GVB wat betreft de regelgeving, de fondsen en de programma's van de Unie die betrekking hebben op het visserijbeleid van de Unie, om zo een oplossing te bieden voor de specifieke problemen waarmee de ultraperifere gebieden te kampen hebben.
• resolutie van 4 juli 2017 over de rol van visserijgerelateerd toerisme in de diversificatie van de visserij[3]: in deze resolutie wordt streefdoel 4 van de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020 (een duurzamere visserij en gezondere zeeën) aangehaald. In het licht hiervan zet de EU zich onder meer in voor de bevordering van de betrokkenheid van de sector bij alternatieve activiteiten, zoals ecotoerisme.
• resolutie van 24 oktober 2017 getiteld "Gemeenschappelijk visserijbeleid: implementatie van de aanlandingsverplichting"[4]: deze resolutie heeft betrekking op het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1380/2013. Het Parlement verzoekt de Commissie om hernieuwde voorlegging aan het Parlement indien zij haar voorstel vervangt, ingrijpend wijzigt of voornemens is het ingrijpend te wijzigen.
• resolutie van 12 juni 2018 over de stand van zaken van de recreatievisserij in de Europese Unie[5]: in deze resolutie wordt benadrukt dat alle noodzakelijke gegevens over recreatievisserij regelmatig moeten worden verzameld en dat het dringend noodzakelijk en van essentieel belang is om deze gegevens te delen.

 

Carmen-Paz Martí

05-2019