Sinds december 2009 heeft het toerismebeleid een eigen rechtsgrond. In het huidig meerjarig financieel kader (MFK) voor de periode 2014-2020 is er echter geen aparte begroting voor toerisme, en in het meest recente voorstel voor het MFK 2021-2027 is hier evenmin sprake van.

Rechtsgrond

Artikel 6, onder d), en titel XXII, artikel 195 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

De toeristische sector in de EU in de strikte betekenis (traditionele aanbieders van reizen en toeristische diensten) omvat 2,3 miljoen bedrijven, voornamelijk kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's). De sector is goed voor zo'n 12,3 miljoen banen. In 2014 had één op de tien ondernemingen in de niet-financiële sectoren van de Europese economie een band met toerisme. De sector "reizen en toerisme" bood in 2018 werkgelegenheid aan zo'n 5,1 % van de totale beroepsbevolking (wat overeenkomt met ongeveer 11,9 miljoen banen) en de rechtstreekse bijdrage van de sector aan het bbp van de EU bedroeg 3,9 %. Als je daarnaast ook rekening houdt met de sterke verwevenheid met andere economische sectoren, liggen de cijfers van de toeristische sector nog veel hoger (10,3 % van het bbp en ten minste 11,7 % van de totale werkgelegenheid, wat neerkomt op 27,3 miljoen werknemers).

In 2017 bereikte het internationaal toerisme een volume van 1,32 miljard individuele bezoeken wereldwijd (+7 %), waarvan 671 miljoen in Europa, goed voor 51 % van de markt (+8 %). Volgens een langetermijnonderzoek van de Wereldorganisatie voor Toerisme (UNWTO) zal het toerisme in Europa tot 2030 naar verwachting minder sterk groeien, tot een volume van 744 miljoen toeristen (+1,8 %) of een wereldwijd marktaandeel van 41,1 %.

Via het toerismebeleid kan de EU ook bredere beleidsdoelstellingen op het gebied van werkgelegenheid en groei nastreven. Aandacht voor het milieu zal de komende jaren steeds belangrijker worden voor het toerisme, en ook vandaag is dit aspect al aanwezig in projecten voor duurzaam, verantwoord en ethisch toerisme.

Resultaten

A. Algemeen beleid

De bijeenkomst van de Europese Raad van 21 juni 1999 over het onderwerp "toerisme en werkgelegenheid" vormde het startschot voor de EU om meer aandacht te besteden aan de bijdrage van toerisme aan de werkgelegenheid in Europa. In haar mededeling "Een gezamenlijke aanpak voor de toekomst van het Europese toerisme" (COM(2001)0665) stelde de Europese Commissie een operationeel kader en maatregelen voor om de toeristische sector van de EU te stimuleren. De Raad schaarde zich achter deze door de Commissie voorgestelde aanpak, en met zijn resolutie van 21 mei 2002 over de toekomst van het Europese toerisme werd een nieuwe impuls gegeven aan samenwerking tussen publieke en private actoren in de toeristische sector van de EU, met als doel van Europa een toeristische topbestemming te maken.

Naar aanleiding daarvan lanceerde de Commissie een reeks maatregelen en acties. Met deze strategie werden heel wat resultaten geboekt, zoals:

  • satellietrekeningen voor toerisme per lidstaat, die uiteindelijk zouden worden opgenomen in de eerste Europese satellietrekening;
  • de lancering van een portaalsite om Europa als toeristische bestemming te promoten;
  • de organisatie van een Europees Forum voor toerisme, dat sinds 2002 elk jaar plaatsvindt. Het 17e forum vond in 2018 plaats in Wenen (Oostenrijk) onder het thema "Designing Tourism for Quality of Life and Value Added" (Toerisme met oog voor levenskwaliteit en toegevoegde waarde).

Sinds 2001 heeft de Commissie tal van mededelingen gepubliceerd met beleidsrichtsnoeren voor de ontwikkeling van de toeristische sector. De meest recente mededeling dateert van 2014. Het gaat meer bepaald om de volgende teksten:

B. Specifieke maatregelen

1. Ten voordele van toeristen (reizigers en/of vakantiegangers)

Voor deze doelgroep zijn maatregelen ingevoerd om het overschrijden van grenzen te vereenvoudigen en om de gezondheid en veiligheid en de materiële belangen van toeristen te beschermen. Voorbeelden hiervan zijn Aanbeveling 86/666/EEG van de Raad betreffende brandbeveiliging in bestaande hotels, Richtlijn 2008/122/EG over het gebruik van onroerende goederen in deeltijd en Richtlijn (EU) 2015/2302 over pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen. Daarnaast zijn er regelingen ingevoerd met betrekking tot passagiersrechten in alle vervoerswijzen (2.2.3). Nog een voorbeeld van het verband tussen toerisme en andere gebieden die onder de bevoegdheid van de EU vallen, is Richtlijn 2006/7/EG van 15 februari 2006 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG, in het belang van doelgroepen of prioritaire themagebieden.

De Commissie heeft op verzoek van het Parlement een aantal initiatieven gelanceerd in de vorm van vijf voorbereidingsprogramma's over onderwerpen die voor het Europese toerisme erg actueel zijn.

Een daarvan is "Eden", een initiatief om Europese toeristische topbestemmingen te promoten, gericht op weinig bekende of opkomende bestemmingen die voldoen aan de duurzaamheidsbeginselen. De financiering van dit voorbereidingsprogramma liep af in 2011, maar de Commissie heeft de uitvoering van het initiatief voortgezet als onderdeel van het programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen (Cosme).

Een ander initiatief is "Calypso", dat gericht is op sociaal toerisme voor ouderen, kansarme jongeren, kansarme gezinnen en personen met een beperkte mobiliteit. Het doel is om zoveel mogelijk mensen de gelegenheid te geven op reis te gaan en om het toerisme ook tijdens het laagseizoen draaiende te houden. In het kader van het programma werd gezorgd voor medefinanciering van verschillende transnationale partnerschappen om samenwerkings- en uitwisselingsmechanismen op het gebied van sociaal toerisme tot stand te brengen. De EU heeft onder meer geholpen bij de oprichting van e-Calypso, een platform waarop de vraag en het aanbod in verband met sociaal inclusieve toeristische vakanties worden gebundeld.

Onder het programma "duurzaam toerisme" valt onder meer de IJzeren Gordijn-route ("European Green Belt"), een traject dat 6 800 km paden omvat van de Barentszzee tot aan de Zwarte Zee en tot doel heeft het voormalige IJzeren Gordijn te transformeren tot een grensoverschrijdend netwerk van wandel- en fietspaden. "EuroVelo" is een netwerk van 14 langeafstandsfietsroutes dat wordt beheerd door de Europese Fietsersbond. In de bijgewerkte versie van de studie van het Europees Parlement over het Europees netwerk van fietspaden (2012) is een beoordeling van dit netwerk opgenomen.

De EU zorgt bovendien voor medefinanciering van grensoverschrijdende projecten voor duurzaam toerisme die tot doel hebben het toeristisch aanbod in Europa te diversifiëren. Zo is onlangs (op 19 juli 2018) in het kader van Cosme een aanbestedingsprocedure opgestart om de ontwikkeling en promotie van transnationale thematische toeristische producten te ondersteunen door op zoek te gaan naar mogelijke samenwerkingsverbanden tussen de toeristische en de culturele en creatieve sector. Onder de vlag van het Cosme-programma zijn er tal van initiatieven opgestart, waaronder:

  • ondersteuning van een concurrerende en duurzame groei in de toeristische sector (2017);
  • bevordering en ontwikkeling van producten en diensten op het gebied van sport en welzijn en ondersteuning van het cultureel en industrieel erfgoed van Europa (2015);
  • stimulering van grensoverschrijdende toeristenstromen binnen de EU, om ouderen en jongeren aan te sporen op reis te gaan in het laag- en middenseizoen (2014); en
  • optimale benutting van samenwerkingsmogelijkheden tussen toerisme, de luxegoederenindustrie en de creatieve sector (2014).

2. Ten voordele van de toeristische sector en de regio's, en voor een verantwoord toerisme

De regio's vormen het strategische niveau bij uitstek om het toerisme op een duurzame manier te ontwikkelen en Europese bestemmingen aantrekkelijker te maken. Netwerkvorming tussen de belangrijkste toeristische regio's in Europa kan op steun van de Commissie rekenen. In juli 2009 is het open netwerk van Europese toeristische regio's NECSTouR opgericht. Dit netwerk dient als platform voor de uitwisseling van kennis en innovatieve oplossingen op het gebied van concurrerend en duurzaam toerisme. De EU maakt gebruik van een reeks financieringsbronnen om toerisme in te zetten als instrument voor regionale ontwikkeling en werkgelegenheid in de betrokken regio's: het EFRO voor duurzame projecten die verband houden met toerisme, het Interreg-programma, het Cohesiefonds voor milieu- en vervoersinfrastructuur, het ESF voor werkgelegenheid, het Leonardo da Vinci-programma voor beroepsopleidingen, het Elfpo voor de diversificatie van de plattelandseconomie, het EVF voor de omschakeling naar ecotoerisme, het Kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) en het zevende kaderprogramma voor onderzoek (KP7). In het meerjarig financieel kader (MFK) voor de periode 2014-2020 werd het CIP overigens vervangen door het Cosme-programma en het KP7 door Horizon 2020.

In het MFK voor de periode 2014-2020 werd aan Cosme 2,3 miljard EUR toegewezen. De hoogte van dit bedrag vormt een hefboom waarmee het mogelijk moet zijn in deze periode van zeven jaar tot 25 miljard EUR aan financiering van financiële intermediairs te mobiliseren. Voor 2018 beschikt het programma over een totale begroting van 319 miljoen EUR, waarvan 60 % is toegewezen aan financieringsinstrumenten en zo'n 20 % aan activiteiten ter bevordering van markttoegang voor ondernemingen. Dit zijn ook de twee belangrijkste prioriteiten van het programma. Sinds 1996 worden er in de EU geharmoniseerde statistische gegevens over toerisme verzameld. Op basis van Verordening (EU) nr. 692/2011 van 6 juli 2011 werd een gemeenschappelijk kader tot stand gebracht voor de systematische ontwikkeling, productie en verspreiding van in de lidstaten verzamelde statistieken over toerisme. In 2013 heeft de Commissie een virtueel waarnemingscentrum voor toerisme opgericht om de verzameling en opslag van gegevens te coördineren en voor een grotere synergie te zorgen tussen de niveaus waar de besluitvorming op het gebied van toerisme plaatsvindt. In haar mededelingen van 27 november 1996 (COM(1996)0547) en 26 mei 1999 (COM(1999)0262) heeft de Commissie een EU-campagne aangekondigd en ontwikkeld ter bestrijding van sekstoerisme waarvan kinderen het slachtoffer zijn (zie ook hieronder in verband met preventie en schendingen).

3. Andere gerichte maatregelen

In een meer recent verleden werd het jaar 2018 uitgeroepen tot het Toerismejaar EU-China. China is een van de grootste en snelst groeiende bronmarkten van de EU. Het Toerismejaar is bedoeld om minder bekende bestemmingen op de kaart te zetten, voor betere toeristische en reiservaringen te zorgen, economische samenwerking te bevorderen en vooruitgang te boeken op het gebied van visumversoepeling en vliegtuigverbindingen.

Op 19 maart 2019 vond er in Brussel ook een "showcaseconferentie" over toerisme plaats, georganiseerd door de Europese Commissie.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement sprak al in december 1996 zijn steun uit voor een EU-actie op het gebied van toerisme door zijn goedkeuring te hechten aan "Philoxenia", het eerste meerjarenprogramma (1997-2000) ter ondersteuning van het Europees toerisme. Dit programma werd later ingetrokken, omdat de Raad er niet in slaagde een besluit te nemen met eenparigheid van stemmen.

In zijn resolutie van 30 maart 2000 over de uitvoering van maatregelen ter bestrijding van kindersekstoerisme (PB C 378 van 29.12.2000, blz. 80) verzocht het Parlement de lidstaten universeel bindende wetgeving met extraterritoriale werking in te voeren waarmee het mogelijk zou worden een onderzoek in te stellen, een rechtszaak aan te spannen en een straf uit te spreken ten aanzien van personen die in het buitenland misdrijven in verband met de seksuele uitbuiting van kinderen begaan. Op 27 oktober 2011 heeft het Europees Parlement een wetgevingsresolutie aangenomen (P7_TA(2011)0468) over het voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Op grond van Richtlijn 2011/93/EU van 13 december 2011 (PB L 335 van 17.12.2011, blz. 1) is kindersekstoerisme nu in de hele EU een strafbaar feit. Met name artikel 21 van die richtlijn bepaalt dat er nationale maatregelen moeten worden genomen om de organisatie van reizen met het oog op het plegen van dit soort strafbare feiten te voorkomen of te verbieden.

Nog voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon had het Parlement een reeks resoluties aangenomen over de richtsnoeren en initiatieven van de Commissie op het gebied van toerisme. Het meest vermeldenswaard zijn de resolutie van 8 september 2005 over nieuwe perspectieven en uitdagingen voor een duurzaam Europees toerisme, de resolutie van 29 november 2007 getiteld "Een nieuw EU-toerismebeleid: naar een sterker partnerschap voor het Europees toerisme", en de resolutie van 16 december 2008 over de impact van het toerisme op kustregio's: aspecten van regionale ontwikkeling. Het Parlement heeft zich ook gebogen over de gevolgen van het visumbeleid voor het toerisme en heeft zijn steun gegeven aan de promotie van Europese toeristische bestemmingen.

Daarnaast heeft het Parlement ook voorgesteld een keurmerk voor Europees cultureel erfgoed in te voeren en een grensoverschrijdende fietsroute langs het voormalige IJzeren Gordijn tot stand te brengen. De sector werd aangespoord het aanbod meer te diversifiëren om zo beter in te spelen op het seizoensgebonden karakter van toerisme.

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement op 27 september 2011 een resolutie aangenomen (PB C 56 E van 26.2.2013, blz. 41) op basis van een initiatiefverslag getiteld "Europa, toeristische topbestemming in de wereld". De beleidsstrategie van de Commissie aan de hand van 21 acties kon weliswaar op de steun van het Parlement rekenen, maar de nadruk moest volgens het Parlement liggen op de bevordering van een concurrerend, modern, hoogwaardig, duurzaam en voor iedereen toegankelijk toerisme door in te spelen op de multiculturele dimensie van Europa. De leden van het Parlement benadrukten ook dat maatregelen op andere beleidsgebieden, zoals werkgelegenheid, fiscaliteit of consumentenrechten, van doorslaggevende betekenis kunnen zijn voor toerisme.

De oproep van het Parlement om in het kader van het MFK 2014-2020 te voorzien in een specifiek programma voor toerisme werd echter verworpen door de Raad. Ook de Commissie zag zich in december 2014 gedwongen een aanbeveling over een reeks niet-bindende Europese kwaliteitsbeginselen op het gebied van toerisme, die zij in februari 2014 aan de Raad had voorgelegd, in te trekken. Het feit dat ook het Parlement voorstander was van de invoering van een "Europees merk voor kwaliteitstoerisme" (paragraaf 25 van de resolutie van 27 september 2011 en paragraaf 53 van de resolutie van 29 oktober 2015 over nieuwe uitdagingen en concepten voor de bevordering van toerisme in Europa (PB C 355 van 20.10.2017, blz. 71)) mocht hierbij niet baten.

Op 27 oktober 2015 nam het Parlement in tweede lezing een wetgevingsresolutie aan met het oog op de vaststelling van een nieuwe richtlijn voor een betere bescherming van reizigers die gebruikmaken van pakketreizen en tot intrekking van Richtlijn 90/314/EEG (P8_TA(2015)0366). Op 29 oktober 2015 nam het Parlement een resolutie aan over nieuwe uitdagingen en concepten voor de bevordering van toerisme in Europa. Deze gaat onder andere in op de digitalisering van distributiekanalen, de ontwikkeling van de nieuwe sector van de deeleconomie, het veranderende consumentengedrag, de noodzaak om geschoold personeel aan te trekken en te behouden, demografische veranderingen en seizoengebondenheid. In deze resolutie verzoekt het Parlement de Commissie een nieuwe strategie voor toerisme te presenteren, ter vervanging of actualisering van de mededeling van 30 juni 2010 getiteld "Europa, toeristische topbestemming in de wereld". De resolutie bevat ook een oproep om een begrotingslijn voor toerisme in te voeren in het volgend meerjarig financieel kader. Daarnaast wordt de Europese uitvoerende macht ertoe aangespoord om samen te werken met de European Travel Commission (ETC) om de leiderspositie van Europa in de toeristische sector in stand te houden, eventueel door de invoering van een merk "Bestemming Europa 2020", bestaande uit een reeks acties voor de marketing, naamsbekendheid en promotie van Europa als toeristische bestemming. Dit zou beantwoorden aan de langetermijnstrategie die de Commissie in februari 2014 had opgestart, maar die vervolgens door de Raad werd verworpen (zie hierboven).

De Interfractiewerkgroep "Toerisme" en de Commissie vervoer en toerisme van het Europees Parlement plegen geregeld overleg met vertegenwoordigers van internationale toeristische instanties. In februari 2018 vond er een vergadering plaats met de secretaris-generaal van de UNWTO waarbij een memorandum van samenwerking werd ondertekend om duurzaam toerisme in heel Europa te stimuleren. De interfractiewerkgroep vraagt ook om een samenhangender beleid te voeren op het gebied van toerisme en stelt voor een aparte begrotingslijn voor toerisme tot stand te brengen. In zijn resolutie van 2015 deed het Parlement een oproep aan de Commissie om Europa te blijven aanprijzen als de toeristische topbestemming. Het Parlement wees in die tekst ook op het belang van het Europees toerisme als merk. Om dit verder te ontwikkelen met nieuwe transnationale en pan-Europese toeristische producten werd aangedrongen op een intensievere samenwerking met internationale instanties.

 

Esteban Coito