Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken  

Het grensoverschrijdend vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten neemt almaar toe. Voor burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen werkt de Europese Unie aan de ontwikkeling van justitiële samenwerking, waarbij bruggen worden geslagen tussen de verschillende rechtsstelsels. De belangrijkste doelstellingen op dit gebied zijn rechtszekerheid en een gemakkelijke en doeltreffende toegang tot de rechter, te realiseren door middel van een gemakkelijke bepaling van de bevoegde rechter, duidelijkheid ten aanzien van het toepasselijke recht en snelle en doeltreffende procedures voor erkenning en tenuitvoerlegging.

Rechtsgrond  

Artikel 81 VWEU; protocollen nrs. 21 en 22, gehecht aan het VWEU.

Doelstellingen  

In een Europese rechtsruimte mogen de burgers niet verhinderd of ontmoedigd worden om hun rechten uit te oefenen. De onderlinge onverenigbaarheid of complexiteit van de juridische of administratieve stelsels van de lidstaten mag hiervoor geen belemmering vormen. De wetgeving op dit complexe en gevoelige gebied omvat het klassieke burgerlijk recht, dat betrekking heeft op diverse onderwerpen, zoals het familierecht en het kooprecht, maar ook het procesrecht, dat tot voor kort behoorde tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten.

Het internationaal privaatrecht behandelt de grensoverschrijdende aspecten van alle onderwerpen aangaande betrekkingen tussen particulieren, zoals familierecht, eigendomsrecht en overeenkomstenrecht. Maatregelen betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen moeten worden vastgesteld door de Raad, die besluit met eenparigheid van stemmen (artikel 81, lid 3, tweede alinea VWEU). De belangrijkste instrumenten ter verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen zijn het beginsel van wederzijdse erkenning, gebaseerd op wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, en rechtstreekse justitiële samenwerking tussen nationale rechtbanken.

Het optreden van de Unie op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken is er hoofdzakelijk op gericht de volgende doelstellingen te bereiken:

  • burgers een hoge mate van rechtszekerheid garanderen in hun grensoverschrijdende betrekkingen op het gebied van burgerlijk recht;
  • burgers een gemakkelijke en doeltreffende toegang tot de rechter garanderen voor de regeling van grensoverschrijdende geschillen;
  • de instrumenten voor grensoverschrijdende samenwerking tussen de nationale civielrechtelijke instanties vereenvoudigen;
  • de opleiding van magistraten en justitieel personeel ondersteunen.

Alle ontwerpen van wetgevingshandelingen van de Unie moeten aan de nationale parlementen worden toegezonden (artikel 12 VEU). Bovendien hebben de nationale parlementen het recht om bezwaar aan te tekenen tegen besluiten inzake bepaalde aspecten van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen. Dergelijke besluiten kunnen alleen worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure, als door de nationale parlementen geen bezwaar wordt aangetekend (artikel 81, lid 3, derde alinea, VWEU).

Resultaten  

A. De ontwikkeling van het primair recht op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken

De justitiële samenwerking in burgerlijke zaken maakte ten tijde van de ratificatie van het oprichtingsverdrag geen deel uit van de doelstellingen van de EG. De justitiële samenwerking in burgerlijke zaken maakte ten tijde van de ratificatie van het oprichtingsverdrag geen deel uit van de doelstellingen van de EG. Artikel 220 van het EG-Verdrag bepaalde echter dat de lidstaten „de formaliteiten waaraan de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen en scheidsrechterlijke uitspraken onderworpen zijn” dienden te vereenvoudigen. De justitiële samenwerking in burgerlijke zaken werd met het Verdrag van Maastricht officieel in het activiteitenpakket van de Unie opgenomen, en wel binnen de intergouvernementele pijler „justitie en binnenlandse zaken” (1.1.3). Sinds het Verdrag van Amsterdam valt de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken binnen het communautaire kader, aangezien deze van het EU-Verdrag werd overgebracht naar het EG-Verdrag; voor deze samenwerking golden evenwel niet de communautaire besluitvormingsprocedures. Dankzij het Verdrag van Nice (1.1.4) werd het mogelijk om maatregelen aangaande de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – met uitzondering van het familierecht – aan te nemen volgens de medebeslissingsprocedure.

De Europese Raad van Tampere (oktober 1999) heeft het pad geëffend voor de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte. Toen bleek dat de tenuitvoerlegging van het programma van Tampere te weinig resultaten opleverde, heeft de Europese Raad in Den Haag (november 2004) een nieuw actieplan voor de periode 2005-2010 gelanceerd. In het Haags programma werd benadrukt dat verder moest worden gewerkt aan de wederzijdse erkenning en dat deze moest worden uitgebreid naar nieuwe gebieden zoals familievermogen, erfopvolging en testamenten. Dit programma werd gevolgd door het programma van Stockholm, dat de routekaart vormde voor de toekomstige ontwikkelingen van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de vijfjarige periode van 2010 tot en met 2014.

Als gevolg van het Verdrag van Lissabon (1.1.5) vallen alle maatregelen inzake justitiële samenwerking in burgerlijke zaken onder de gewone wetgevingsprocedure. Voor het familierecht geldt echter nog steeds een bijzondere wetgevingsprocedure: de Raad besluit met eenparigheid van stemmen na raadpleging van het Parlement.

Er zij op gewezen dat voor Denemarken, Ierland en het„ Verenigd Koninkrijk op grond van de aan de Verdragen gehechte Protocollen met nrs. 21 en 22 „opt-out”-clausules gelden ten aanzien van het derde deel, titel V, van het VWEU (de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht). Voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk geldt een flexibele „opt-out”-clausule ten aanzien van wetgeving op dit gebied, die hen op elk moment de mogelijkheid biedt om bepaalde wetgeving of een bepaald wetgevingsinitiatief al dan niet te aanvaarden of daaraan gebonden te zijn (Protocol nr. 21 bij de Verdragen). De „opt-out”-clausule die ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht geldt voor Denemarken is strikter en houdt in dat in Denemarken het Europees beleid op dit gebied geheel niet van toepassing is. Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Lissabon heeft Denemarken bedongen de mogelijkheid te behouden om de „opt-out”-clausule om te zetten in een flexibeler „opt-in”-clausule, gebaseerd op het model van de Ierse en Britse „opt-out”-clausule (Protocol nr. 22). Op 3 december 2015 werd een referendum gehouden over het al dan niet gebruikmaken van deze keuzemogelijkheid (4.2.1). 53 % van de kiezers heeft het verworpen.

B. Belangrijkste vastgestelde wetgeving

1. Vaststelling van de bevoegde rechterlijke instantie; erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen en beslissingen in buitengerechtelijke zaken

Het belangrijkste instrument op dit gebied is Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken ("Verordening Brussel-I"). Deze verordening heeft tot doel de regels inzake jurisdictiegeschillen binnen de lidstaten te harmoniseren en de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken te vergemakkelijken en te versnellen. De verordening Brussel I is aangevuld met Verordening (EG) nr. 2„201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid („Verordening Brussel II bis”). Een toename van de mobiliteit brengt met zich mee dat er familiebanden ontstaan tussen personen met een verschillende nationaliteit. Partners met een verschillende nationaliteit moeten weten welke achternaam zij hun kinderen kunnen geven en gescheiden mensen moeten in een ander land kunnen gaan wonen zonder het contact met hun kinderen te verliezen. Ten aanzien van kinderen die door een van hun ouders ontvoerd zijn, geldt het Verdrag van 's-Gravenhage betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen[1], waarbij 99 landen partij zijn (in oktober 2018). Hiertoe behoren alle lidstaten van de EU. Het Haags Verdrag heeft een zeer eenvoudige doelstelling: de onmiddellijke terugkeer van ontvoerde kinderen. Ook de Verordening Brussel II bis, die inmiddels al vijftien jaar van kracht is, bevat bepalingen over dit onderwerp, maar er wordt uitgebreid gediscussieerd over verbetering van de verordening op dit gebied.

Om de internationale inning van onderhoudsschulden te vereenvoudigen, heeft de Raad in december 2008 Verordening (EG) nr. 4/2009 aangenomen. Met deze verordening worden uniforme regels over de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen, alsmede de samenwerking tussen nationale autoriteiten in één instrument ondergebracht. Om grensoverschrijdende insolventieprocedures te verbeteren en te versnellen, zijn in Verordening (EG) nr. 2015/848 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 uniforme regels vastgelegd over de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en het toepasselijk recht op dit gebied. Teneinde het exequatur voor beslissingen inzake niet-betwiste schuldvorderingen af te schaffen, hebben het Parlement en de Raad Verordening (EG) nr. 805/2004 aangenomen tot invoering van een Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen. Verordening (EU) nr. 650/2012 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen en de aanvaarding en de tenuitvoerlegging van authentieke akten op het gebied van erfopvolging, alsmede betreffende de instelling van een Europese erfrechtverklaring heeft tot doel alle hindernissen weg te nemen waarmee burgers worden geconfronteerd als zij hun rechten willen doen gelden in het kader van een internationale erfopvolging.

Omdat het huwelijk en het geregistreerd partnerschap eigen kenmerken en bijgevolg ook andere rechtsgevolgen hebben, heeft de Commissie in 2011 twee afzonderlijke voorstellen ingediend voor verordeningen betreffende het vermogensstelsel van internationale koppels. Beide verordeningen betreffen de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen betreffende vermogensstelsels, de ene betreffende huwelijksvermogensstelsels en de andere betreffende de vermogensstelsels van geregistreerde partnerschappen.

2. Harmonisatie van collisieregels

Er zijn op EU-niveau enkele instrumenten aangenomen om de belangrijkste onderwerpen op het gebied van het internationaal privaatrecht te reguleren (met name de Brussel-verordeningen en de Rome-verordeningen). Het Parlement en de Raad hebben Verordening (EG) nr. 593/2008 van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst aangenomen („Verordening Rome I”). De aanneming van Verordening (EG) nr. 864/2007 van 11 juli 2007 betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen („Verordening Rome II”) leidde uiteindelijk tot de opstelling van een uniform pakket collisieregels met betrekking tot niet-contractuele verbintenissen in burgerlijke en in handelszaken. Met deze verordening wordt beoogd de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid van de uitslag van rechtsgedingen te verbeteren. De collisieregels met betrekking tot onderhoudsverplichtingen zijn ondergebracht in Verordening (EG) nr. 4/2009 van de Raad van 18 december 2008 betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen, en de samenwerking op het gebied van onderhoudsverplichtingen. Op het gebied van het toepasselijke recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed heeft de Raad in december 2010 Verordening (EU) nr. 1259/2010 aangenomen. De verordening biedt een duidelijk en volledig rechtskader voor het op echtscheiding en scheiding van tafel en bed toepasselijke recht. Op het vlak van internationale erfopvolgingen bepaalt Verordening (EU) nr. 650/2012 onder meer het toepasselijke recht.

3. De toegang tot de rechter verbeteren

Om de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen te verbeteren, heeft de Raad Richtlijn 2003/8/EG aangenomen, waarin gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor rechtsbijstand bij die geschillen worden vastgesteld. Het doel van de richtlijn is het waarborgen van een „adequaat” niveau van rechtsbijstand in grensoverschrijdende geschillen voor personen die niet over toereikende financiële middelen beschikken. Om de toegang tot de rechter voor Europese burgers en bedrijven makkelijker en doeltreffender te maken, heeft de Unie gemeenschappelijke procedureregelingen ingevoerd voor een vereenvoudigde, versnelde beslechting van grensoverschrijdende geschillen inzake kleine vorderingen en de grensoverschrijdende inning van niet-betwiste geldvorderingen in de gehele Europese Unie. Deze regelingen zijn opgenomen in Verordening (EG) nr. 861/2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen, en in Verordening (EG) nr. 1896/2006 tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure. Deze procedures vormen een aanvullend en facultatief instrument ten opzichte van de procedures van het nationale recht. In Richtlijn 2008/52/EG zijn gemeenschappelijke regels geformuleerd betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling in burgerlijke en handelszaken teneinde de rechtszekerheid te vergroten en daardoor het gebruik van deze vorm van geschillenbeslechting te bevorderen.

4. Instrumenten voor grensoverschrijdende samenwerking tussen de nationale civielrechtelijke instanties

Op grond van artikel 81, lid 2, onder a) en c), VWEU kunnen het Parlement en de Raad maatregelen vaststellen die strekken ter bevordering van de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van vonnissen en rechterlijke beschikkingen en ter onderlinge aanpassing van nationale regelgeving op het gebied van wetsconflicten en jurisdictiegeschillen. Verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 (wordt momenteel herzien) heeft tot doel de verzending tussen de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken, met als doel de betekening of kennisgeving ervan, te vereenvoudigen en te versnellen, en op die manier ook de doelmatigheid en de snelheid van de gerechtelijke procedures te verbeteren. Om de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken te vereenvoudigen en te versnellen, heeft de Raad Verordening (EG) nr. 1206/2001 aangenomen. Om de justitiële samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren, te vergemakkelijken en te versnellen en burgers die met grensoverschrijdende geschillen worden geconfronteerd beter toegang tot de rechter te verschaffen, is er bij Beschikking nr. 2001/470/EG van de Raad van 28 mei 2001 een Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken opgericht. Het netwerk bestaat uit contactpunten die door de lidstaten worden aangewezen, centrale autoriteiten waarin bepaalde rechtsinstrumenten van de Unie voorzien, verbindingsmagistraten en iedere andere autoriteit met verantwoordelijkheden op het gebied van justitiële samenwerking tussen overheidsinstanties (rechters, centrale autoriteiten). Beschikking 2001/470/EG is gewijzigd bij Beschikking nr. 568/2009/EG van 18 juni 2009 met het doel de taken van het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken uit te breiden en te versterken. Een belangrijke innovatie die door deze nieuwe beschikking werd geïntroduceerd betreft de openstelling van het netwerk voor beroepsorganisaties die juridische beroepsbeoefenaren vertegenwoordigen, in het bijzonder advocaten, procureurs, notarissen en gerechtsdeurwaarders.

Versterkt gebruik van informatie- en communicatietechnologieën in de rechtspraak is een ander middel om de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken te vereenvoudigen. Dit project is in juni 2007 van start gegaan en vertaalt zich in een Europese strategie met betrekking tot e-justitie. Tot de instrumenten ten behoeve van e-justitie behoren: het Europees e-justitieportaal, dat de rechtbanken voor burgers en ondernemingen in de gehele Unie laagdrempeliger moet maken; de onderlinge koppeling van nationale strafregisters op Europees niveau; een beter gebruik van videoconferenties in de rechtsvervolging; innovatieve vertaaltechnologieën, zoals vertaalprogramma's; dynamische onlineformulieren en een Europese gegevensbank van juridische vertalers en tolken. Het EU-scorebord voor justitie van de Commissie is een informatie-instrument dat als doel heeft de EU en de lidstaten bij te staan in hun streven naar een meer doeltreffende justitie, door objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens te verstrekken over de kwaliteit, onafhankelijkheid en efficiëntie van rechtsstelsels in alle lidstaten. Aan de hand van deze gegevens kunnen binnen de nationale rechtsstelsels hervormingen worden doorgevoerd.

Rol van het Europees Parlement  

Maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure. Een uitzondering hierop wordt gevormd door het familierecht, waarvoor geldt dat de Raad besluit met eenparigheid van stemmen en het Parlement slechts wordt geraadpleegd. Het Parlement heeft een actieve rol gespeeld bij de bepaling van de inhoud van de hierboven genoemde wetgevingsinstrumenten. Het Parlement heeft er in het verleden op gewezen dat er een echte Europese rechtscultuur moet ontstaan, willen de burgers maximaal kunnen profiteren van de rechten die zij op grond van de Verdragen genieten. Een van de belangrijkste aspecten daarbij is de opleiding, met name op juridisch gebied. In juni 2013 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over de "verbetering van de toegang tot justitie: rechtsbijstand in grensoverschrijdende geschillen van civiel- of handelsrechtelijke aard"[2].

In 2013 had het Parlement, op het gebied van de bevoegdheid, het toepasselijke recht en de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen betreffende het vermogensstelsel van internationale koppels, van toepassing op zowel huwelijksvermogensstelsels als de vermogensrechtelijke gevolgen van geregistreerde partnerschappen, ingestemd met twee ontwerpbesluiten, maar deze zijn jarenlang bij de Raad blijven steken. 23 lidstaten besloten daarom nauwer te gaan samenwerken (artikel 20 VWEU) om vorderingen te maken met de ontwerpwetgeving. Begin 2016 diende de Commissie nieuwe voorstellen voor handelingen in. De inhoud hiervan was gebaseerd op de uitslag van de stemming in het Parlement en op de eerder bereikte compromissen. Verordening (EU) 2016/1103 van de Raad van 24 juni 2016 tot uitvoering van de nauwere samenwerking op het gebied van de bevoegdheid, het toepasselijke recht en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen op het gebied van huwelijksvermogensstelsels werd uiteindelijk op 24 juni 2016 aangenomen.

Voor wat civielrechtelijke procedures in de Europese Unie betreft, verzocht het Parlement de Commissie in juli 2017 uit hoofde van artikel 225 VWEU om uiterlijk tegen 30 juni 2018 een voorstel in te dienen voor een wetgevingshandeling, gebaseerd op artikel 81, lid 2, VWEU, betreffende gemeenschappelijke minimumnormen voor burgerlijk procesrecht[3]. Met de tekst van het bij de resolutie van het Parlement gevoegde voorstel voor een EU-richtlijn wordt gestreefd naar een onderlinge aanpassing van de stelsels van burgerlijk procesrecht, met het oog op de volledige eerbiediging van het recht op een eerlijk proces, zoals erkend in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten en in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (4.1.2), door de vaststelling van minimumnormen betreffende de instelling, het verloop en de afronding van burgerrechtelijke procedures voor gerechten in de lidstaten.

In 1987 is de functie van bemiddelaar van het Europees Parlement voor grensoverschrijdende ontvoeringen van kinderen door ouders in het leven geroepen. De bemiddelaar heeft tot taak hulp te bieden aan kinderen uit binationale huwelijken/relaties die door een van hun ouders zijn ontvoerd. De rol van de bemiddelaar is het helpen bereiken van voor beide ouders aanvaardbare oplossingen, in het belang van het kind, wanneer een kind bij een van de ouders is weggehaald na de scheiding van echtgenoten/partners die een verschillende nationaliteit bezitten of die in verschillende landen hun verblijfplaats hebben. In 2014 werd Mairead McGuinness benoemd tot bemiddelaar van het Europees Parlement voor grensoverschrijdende ontvoeringen van kinderen. Vóór haar waren dat Roberta Angelilli (2009-2014), Evelyne Gebhardt (2004-2009), Mary Banotti (1995-2004) en Marie-Claude Vayssade (1987-1994).

 

[2]PB C 65 van 19.2.2016, blz. 12. 
[3]Resolutie van het Europees Parlement van 4 juli 2017 met aanbevelingen aan de Commissie betreffende gemeenschappelijke minimumnormen voor burgerlijk procesrecht in de Europese Unie (PB C 334 van 19.9.2018, blz. 39). 

Udo Bux