Justitiële samenwerking in strafzaken  

Justitiële samenwerking in strafzaken is gebaseerd op het beginsel van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen, en omvat maatregelen om de wetgeving van de lidstaten op diverse gebieden onderling aan te passen. Het Verdrag van Lissabon heeft een stevigere rechtsgrond gelegd voor de ontwikkeling van een strafrechtelijke ruimte, waarbij tevens nieuwe bevoegdheden aan het Europees Parlement worden verleend.

Rechtsgrond  

Artikelen 82 tot en met 86 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen  

De geleidelijke afschaffing van de grenscontroles in de EU heeft het vrije verkeer van de burgers aanzienlijk vereenvoudigd, maar heeft het misdadigers tevens gemakkelijker gemaakt om over de grenzen heen te opereren. Om de grensoverschrijdende misdaad aan te pakken, omvat de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR) maatregelen om de justitiële samenwerking in strafzaken te bevorderen. Het uitgangspunt is het beginsel van wederzijdse erkenning. Er zijn concrete maatregelen vastgesteld om transnationale misdaad te bestrijden en ervoor te zorgen dat de rechten van slachtoffers, verdachten en gevangenen in de gehele Unie worden beschermd.

Resultaten  

A. Institutioneel kader

1. Het Verdrag van Lissabon

In het kader van de vroegere "derde pijler" (politiële en justitiële samenwerking in strafzaken) werd het Europees Parlement alleen geraadpleegd. Dankzij het Verdrag van Lissabon is de rol van het Parlement op dit vlak aanmerkelijk vergroot en is er in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht nu sprake van meer doelmatigheid, verantwoordingsplicht en legitimiteit. Als gevolg van het Verdrag wordt (op enkele uitzonderingen na) op alle beleidsterreinen de medebeslissingsprocedure tussen het Parlement en de Raad gevolgd, die tegenwoordig de gewone wetgevingsprocedure wordt genoemd (1.1.5). De vroegere pijlerstructuur is verdwenen. De afschaffing van de voormalige "derde pijler" heeft geleid tot de harmonisatie van wetgevingsinstrumenten: de EU neemt nu zelfs op strafrechtelijk gebied geen kaderbesluiten, beschikkingen en overeenkomsten meer aan, maar alleen nog de gewone EU-instrumenten (verordeningen, richtlijnen en besluiten).

Verder is krachtens het Verdrag van Lissabon de rol van het Hof van Justitie versterkt: de gebruikelijke procedures voor prejudiciële vragen en door de Commissie ingeleide inbreukprocedures zijn nu ook op dit gebied van toepassing.

Hoewel de lidstaten nog steeds bevoegd zijn om wetgevingsmaatregelen voor te stellen, is voor dergelijke initiatieven voortaan de steun nodig van een kwart van hen (artikel 76 VWEU). Er is voorzien in speciale maatregelen betreffende versterkte samenwerking, uitstapmogelijkheden en de zogeheten "noodrem". Het Europees Handvest van de grondrechten, waarvan titel VI talrijke rechten en beginselen met betrekking tot het strafrecht en strafrechtelijke procedures bevat, is opgenomen in het Verdrag van Lissabon (4.1.2).

2. De strategische richtsnoeren op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht

Na de programma's van Tampere, Den Haag en Stockholm heeft de Europese Raad in juni 2014 de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering voor de komende jaren in de RVVR vastgesteld, overeenkomstig artikel 68 VWEU. Een van de hoofddoelstellingen is de ontwikkeling van justitiële samenwerking in strafzaken in de EU. De tussentijdse herziening van de richtsnoeren is nog gaande.

B. Wederzijdse rechtshulp in strafzaken

Op 29 mei 2000 heeft de Raad van Ministers van de EU de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken goedgekeurd, waarmee wordt beoogd de samenwerking tussen justitiële, politie- en douaneautoriteiten binnen de Unie te bevorderen door bepalingen in bestaande wetgevingsinstrumenten aan te vullen, waarbij tevens het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) wordt nageleefd. Daarna zijn instrumenten ter vergemakkelijking en vereenvoudiging van wederzijdse bijstand vastgesteld, zoals Richtlijn 2014/41/EU betreffende het Europees onderzoeksbevel in strafzaken, die strekt tot vereenvoudiging van grensoverschrijdende bewijsvergaring.

C. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken

De Europese Raad van Tampere bepaalde dat wederzijdse erkenning de hoeksteen van justitiële samenwerking in strafzaken diende te worden. Dit beginsel van wederzijdse erkenning werd vervolgens bevestigd in het programma van Den Haag en dat van Stockholm. Dit concept is van cruciaal belang voor de Europese justitiële ruimte, want de problemen als gevolg van de verschillen tussen de uiteenlopende nationale rechtsstelsels kunnen alleen met behulp van wederzijdse erkenning worden overwonnen. Het principe van wederzijdse erkenning kan echter alleen volledig worden ontwikkeld als er een hoge mate van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten bestaat.

D. Europees aanhoudingsbevel

Het kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake het Europees aanhoudingsbevel (EAB) (2002/584/JBZ) bracht een radicale verandering in het klassieke uitleveringsstelsel tot stand door innovatieve regels in te voeren: beperkte gronden tot weigering van tenuitvoerlegging, verlegging van de besluitvorming van politieke naar justitiële autoriteiten, de mogelijkheid om ingezetenen van de tenuitvoerleggende lidstaat uit te leveren, de afschaffing van het vereiste van dubbele strafbaarheid voor 32 delicten, alsook duidelijke termijnen voor de tenuitvoerlegging van EAB's. Er hebben zich enkele problemen voorgedaan in de uitvoering van het EAB op EU- en nationaal niveau, en het kaderbesluit is eenmaal gewijzigd, in 2009, wat betreft de regels die van toepassing zijn op verstekvonnissen. Europol, Eurojust en het Europees justitieel netwerk kunnen een belangrijke bijdrage leveren op het vlak van wederzijdse rechtshulp en verzoeken om de uitgifte van een EAB.

E. Onderlinge aanpassing van de wetgevingen en vaststelling van minimumvoorschriften

De goede werking van de Europese justitiële ruimte zou kunnen worden ondermijnd door verschillen in het nationale strafrecht. De onderlinge aanpassing van de strafwetgevingen, die kan bijdragen aan het overwinnen van deze problemen – vooral wat betreft zware misdrijven met een grensoverschrijdende dimensie – betekent dat deze wetgevingen worden aangepast tot een minimumnorm, niet dat wordt overgegaan tot volledige eenmaking ervan, zoals gepreciseerd in artikel 83 VWEU. Georganiseerde misdaad, mensenhandel, uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, terrorisme, financiële criminaliteit (fraude, witwassen van geld, corruptie), computercriminaliteit, milieucriminaliteit, namaak, racisme en xenofobie zijn één voor één aandachtsgebieden waarvoor wetteksten goedgekeurd of in onderhandeling zijn, teneinde te komen tot gemeenschappelijke definities en een geharmoniseerde strafmaat.

F. Eurojust, het Europees justitieel netwerk, de gemeenschappelijke onderzoeksteams en het Europees Openbaar Ministerie

Eurojust is een EU-orgaan dat in 2002 werd opgericht bij een (in december 2008 gewijzigd) besluit van de Raad. Eurojust bevordert en verbetert de coördinatie van onderzoek en gerechtelijke vervolging tussen bevoegde autoriteiten van de lidstaten, met name door ondersteuning te verlenen bij de verstrekking van grensoverschrijdende wederzijdse rechtshulp en de tenuitvoerlegging van uitleveringsverzoeken en EAB's.

In het Verdrag van Lissabon is bepaald dat de Raad ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, op de grondslag van Eurojust een Europees Openbaar Ministerie (EOM) kan instellen, met tevens de mogelijkheid om de bevoegdheden van het EOM uit te breiden ter bestrijding van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. Het Verdrag voorziet ook in de mogelijkheid om het EOM via nauwere samenwerking in te stellen indien de vereiste eenparigheid in de Raad niet kan worden bereikt. Op 17 juli 2013 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen ingediend om het Europees Openbaar Ministerie in te stellen en om Eurojust te hervormen. De onderhandelingen bleken echter ingewikkeld en leidden uiteindelijk tot het besluit om het EOM via nauwere samenwerking in te stellen; in juni 2017 hadden 20 lidstaten de Raad en de Commissie in kennis gesteld van hun voornemen hieraan deel te nemen. Op 5 oktober 2017 heeft het Parlement ingestemd met de instelling van het EOM. Op grond van de onlangs aangenomen Richtlijn (EU) 2017/1371 zal het EOM als taak hebben de daders van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden op te sporen, te vervolgen en voor de rechter te brengen. Daarnaast werken het Parlement en de Raad momenteel aan de vaststelling, middels de gewone wetgevingsprocedure, van de nieuwe verordening voor Eurojust.

In juni 1998 werd het Europees justitieel netwerk (EJN) voor strafzaken opgericht ter verbetering van de justitiële samenwerking tussen de lidstaten. Dit EJN heeft tot doel nationale rechters en openbare aanklagers te helpen bij grensoverschrijdende opsporings- en vervolgingsoperaties.

De Europese Raad van Tampere heeft aangedrongen op de oprichting van gemeenschappelijke onderzoeksteams (GOT's) ter bestrijding van drugs- en mensenhandel en terrorisme. De Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van mei 2000 voorziet eveneens in de oprichting van dergelijke gemeenschappelijke onderzoeksteams. De Raad heeft in juni 2002 zijn goedkeuring gehecht aan een kaderbesluit over deze kwestie en in januari 2017 een resolutie goedgekeurd betreffende een modelovereenkomst ter instelling van een gemeenschappelijk onderzoeksteam (GOT), waarmee de vorige, in 2010 goedgekeurde modelovereenkomst wordt verduidelijkt en vereenvoudigd.

G. Procedurele rechten en rechten van slachtoffers

Het recht van verdachten en beklaagden op een eerlijk proces is een door het Handvest van de grondrechten en het EVRM beschermd grondrecht. Na het afketsen van het voorstel van de Commissie van 2004 voor een kaderbesluit inzake procedurele waarborgen in strafzaken heeft de Raad in november 2009 een routekaart aangenomen ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures en heeft de Commissie opgeroepen om ad-hocvoorstellen te doen. De routekaart stelde zes belangrijke gebieden vast waarop wetgevende of andere initiatieven moeten worden ontplooid: vertaling en vertolking; informatie over rechten en informatie over de tenlastelegging; juridisch advies en rechtsbijstand; communicatie met familie, werkgever en consulaire autoriteiten; bijzondere waarborgen voor kwetsbare verdachten en beklaagden; en (een voorstel voor een groenboek over) voorlopige hechtenis. De Raad en het Parlement hebben vervolgens de desbetreffende richtlijnen vastgesteld: Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures; Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures (de zogeheten "verklaring van rechten"); Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en betreffende het recht op communicatie bij aanhouding; Richtlijn (EU) 2016/343 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; Richtlijn (EU) 2016/800 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure; Richtlijn (EU) 2016/1919 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. Voorts heeft de Commissie in juni 2011 een groenboek uitgebracht over de toepassing van EU-strafwetgeving op het gebied van detentie, en heeft het Parlement in december 2011 een resolutie aangenomen waarin wordt verzocht om gemeenschappelijke EU-normen voor detentieomstandigheden. Hierop volgde in oktober 2017 de aanneming van een resolutie over penitentiaire systemen en de omstandigheden in de gevangenis in de EU, waarin wordt gepleit voor een aantal maatregelen ter verbetering van de detentieomstandigheden in de hele Unie.

Artikel 82 VWEU biedt een rechtsgrondslag voor de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot niet alleen de rechten van personen in de strafvordering, maar ook die van slachtoffers van misdrijven. Een eerste rechtsinstrument op dit gebied was Kaderbesluit 2001/220/JBZ inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure; dit instrument is na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vervangen door Richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten. Bovendien kunnen personen die gebruikmaken van een in een bepaalde lidstaat uitgevaardigd beschermingsbevel in strafzaken die naar een andere lidstaat willen verhuizen op grond van Richtlijn 2011/99/EU een Europees beschermingsbevel aanvragen, waardoor zij na hun verhuizing beschermd blijven.

H. Confiscatie en bevriezing van activa

Het vermogen om activa die zijn verworven via criminele activiteiten op te sporen, te bevriezen en vervolgens te confisqueren is van essentieel belang om de georganiseerde misdaad doeltreffend te bestrijden en te voorkomen dat criminelen de opbrengsten van misdrijven herinvesteren in andere illegale of legale activiteiten. Er zijn talrijke instrumenten vastgesteld om de bevriezing en confiscatie van activa die zijn verworven via criminele activiteiten te vergemakkelijken. In het bijzonder zijn in Richtlijn 2014/42/EU betreffende de bevriezing en confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven in de Europese Unie gemeenschappelijke regels voor de lidstaten neergelegd met betrekking tot de bevriezing en confiscatie van de opbrengsten van bepaalde misdrijven en voorwerpen die lijken te zijn voortgekomen uit crimineel gedrag (ruimere confiscatie). De Commissie heeft daarnaast in december 2016 de goedkeuring voorgesteld van een nieuwe verordening inzake de wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie. Het Parlement en de Raad werken momenteel aan het nieuwe voorstel, dat tot doel heeft de samenwerking tussen de nationale autoriteiten te verbeteren om een snelle en efficiënte bevriezing en confiscatie van activa in de hele EU mogelijk te maken.

De rol van het Europees Parlement  

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de rol van het Parlement aanzienlijk vergroot: het Parlement kan nu op gelijke voet met de Raad op vrijwel alle gebieden van het EU-strafrecht als medewetgever optreden. Er zijn enkele uitzonderingen, waaronder met name de te volgen goedkeuringsprocedure voor de oprichting van het EOM. De meeste van de hierboven genoemde wetgevingsinstrumenten zijn dus door zowel het Parlement als de Raad goedgekeurd.

Daarnaast heeft het Parlement talrijke resoluties over uiteenlopende onderwerpen aangenomen op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken. In mei 2009 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over de ontwikkeling van een Europese strafrechtelijke ruimte (die tevens een aanbeveling aan de Raad bevatte). In mei 2012 heeft het Parlement, op basis van een initiatiefverslag, een resolutie aangenomen over een EU-aanpak van het strafrecht, waarin aan bod kwam welke criteria kunnen worden gehanteerd om vast te stellen of er EU-strafwetgeving nodig is en hoe de samenhang en kwaliteit van de strafwetgeving kunnen worden gegarandeerd. In oktober 2013 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over georganiseerde misdaad, corruptie en witwassen, gebaseerd op de aanbevelingen van zijn Bijzondere Commissie georganiseerde misdaad, corruptie en witwassen. Vervolgens werd in oktober 2016 een nieuwe resolutie over de bestrijding van corruptie aangenomen. In februari 2014 heeft het Parlement bovendien een resolutie met aanbevelingen aan de Commissie aangenomen betreffende de herziening van het EAB. In juli 2017 besloot het Parlement een commissie terrorisme (TERR) op te richten.

Het Parlement is betrokken bij de beoordeling en het toezicht in de RVVR, onder meer inzake de strafvervolging, zoals bepaald in het Verdrag van Lissabon. In artikel 70 VWEU is bepaald dat "het Europees Parlement en de nationale parlementen op de hoogte [moeten worden] gebracht van de inhoud en de resultaten van [de] evaluatie" van de uitvoering, door de autoriteiten van de lidstaten, van het beleid van de Unie inzake de RVVR, met name ten aanzien van het beginsel van wederzijdse erkenning. Overeenkomstig artikel 85 VWEU dienen het Europees Parlement en de nationale parlementen betrokken te worden bij de "evaluatie van de activiteiten van Eurojust": dergelijke regelingen zullen worden vastgesteld bij nieuwe verordeningen die overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure door het Parlement en de Raad zullen worden aangenomen.

 

Kristiina Milt