Politiële samenwerking  

Het voornaamste instrument van politiële samenwerking is de Europese Politiedienst (Europol), die een centraal element vormt van de bredere Europese architectuur van interne veiligheid. Samenwerking en beleid evolueren nog, met aandacht voor doeltreffendere bestrijding van pan-EU-dreigingen en -misdrijven en, in het bijzonder voor het Europees Parlement, naleving van grondrechten en regels inzake gegevensbescherming.

Rechtsgrond  

De artikelen 33 (douanesamenwerking), 87, 88 en 89 VWEU.

Doelstellingen  

Doeltreffende politiële samenwerking is essentieel voor de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Unie, waarin de grondrechten worden geëerbiedigd. Grensoverschrijdende samenwerking bij de rechtshandhaving, waarbij politiediensten, douanediensten en andere rechtshandhavingsinstanties zijn betrokken, is gericht op de preventie en de opsporing van strafbare feiten in de hele Europese Unie en onderzoeken ter zake. In de praktijk richt deze samenwerking zich voornamelijk op ernstige vormen van criminaliteit (georganiseerde misdaad, drugshandel, mensenhandel, cybercriminaliteit) en terroristische activiteiten.

Resultaten  

A. Aanzet

De politiesamenwerking tussen de vertegenwoordigers van de lidstaten is in 1976 van start gegaan met de "Trevi-groep", een intergouvernementeel netwerk van vertegenwoordigers van de ministeries van justitie en binnenlandse zaken. In het Verdrag van Maastricht werd vervolgens aangegeven op welke gebieden van gemeenschappelijk belang de politiesamenwerking moet worden bevorderd (terrorisme, drugshandel en andere vormen van internationale criminaliteit). Het principe voor de oprichting van een Europese politiedienst (Europol), die aanvankelijk concreet werd vertaald in de Europol-drugseenheid, werd hierin eveneens vastgelegd. De Europol-overeenkomst werd op 26 juli 1995 ondertekend, maar de dienst begon pas officieel met zijn activiteiten op 1 juli 1999, met taken die waren uitgebreid door het Verdrag van Amsterdam (ondertekend op 2 oktober 1997). De politiesamenwerking was evenwel al versterkt vóór het ontstaan van Europol. Met de oprichting in 1985 van het Schengengebied, dat aanvankelijk slechts een aantal lidstaten omvatte, was grensoverschrijdende politiesamenwerking een feit geworden (4.2.4). Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werd het Schengenacquis, inclusief de onderdelen op het gebied van politiesamenwerking, opgenomen in de wetgeving van de Europese Unie, zij het vooralsnog in de intergouvernementele "derde pijler". Op dezelfde intergouvernementele methode stoelden ook maatregelen voor de politiesamenwerking die door een beperkt aantal lidstaten werden aangenomen in het kader van het Verdrag van Prüm, dat bepalingen voor de uitwisseling van DNA, vingerafdrukken en kentekennummers van voertuigen bevatte. Het Verdrag van Prüm werd in zijn geheel overgenomen op het niveau van de Unie door Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008.

B. Huidig institutioneel kader

Het institutioneel kader werd aanzienlijk vereenvoudigd door het Verdrag van Lissabon (VWEU): voortaan worden de meeste maatregelen inzake politiesamenwerking aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing) en zijn ze onderworpen aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie. Zelfs afgezien van de bijzondere aspecten inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (opt-outregelingen voor het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken (Protocollen 21 en 22 bij het VWEU) en een bevoorrechte rol voor de nationale parlementen (Protocollen 1 en 2)) werden het domein van politiesamenwerking en dat van justitiële samenwerking in strafzaken niet volledig in het communautair kader opgenomen en hebben ze niettemin een zeker specifiek, origineel karakter behouden:

  • de Commissie deelt haar initiatiefrecht met de lidstaten, op voorwaarde dat zij een vierde van de leden van de Raad vertegenwoordigen (artikel 76 VWEU);
  • het Europees Parlement wordt slechts geraadpleegd met betrekking tot de operationele samenwerkingsmaatregelen, die unaniem door de Raad worden aangenomen. Bij gebrek aan unanimiteit binnen de Raad kunnen negen of meer lidstaten samenwerken op basis van een nauwere samenwerking. In dit geval schort de Europese Raad het proces op om een consensus te vinden (het "noodremmechanisme" uit artikel 87, lid 3, VWEU);
  • tegen de vóór de inwerkingtreding van de VWEU aangenomen besluiten kon gedurende vijf jaar geen beroep wegens niet-naleving van de verdragen of prejudiciële beslissing worden ingesteld bij het Hof van Justitie (aan het VWEU gehechte Protocol 36). Deze periode is in december 2014 afgelopen.

C. De agentschappen voor politiële samenwerking en andere verwante organen

1. Europese Politiedienst (Europol)

Europol heeft tot doel de doeltreffendheid van de nationale politiediensten en andere soortgelijke instanties te verbeteren en de samenwerking tussen deze instanties te vergroten. De focus van deze samenwerking ligt op de preventie en bestrijding van terrorisme, cybercriminaliteit, drugshandel en andere ernstige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit.

Sinds 1 januari 2010 is Europol een EU-agentschap, dat uit de begroting van de EU wordt gefinancierd en over bijna 1 400 agenten beschikt (met inbegrip van meer dan 200 verbindingsofficieren) die zijn gestationeerd op het hoofdbureau in Den Haag. De hoofdtaak van Europol is de verbetering van uitwisseling van informatie tussen de politiediensten. Daartoe publiceert Europol een dreigingsevaluatie voor zware en georganiseerde criminaliteit (SOCTA, Serious and Organised Crime Threat Assessment), die als basis dient voor de besluiten van de Raad, maar eveneens het "European Union Terrorism Situation and Trend Report", bekend onder de naam TE-SAT. Europol heeft geen bevoegdheid voor dwangmaatregelen en kan dus geen arrestaties of huiszoekingen uitvoeren, maar zijn operationele bevoegdheden zijn geleidelijk toegenomen. Zo is Europol bij besluit van de Raad van 28 november 2002 gemachtigd om aan gemeenschappelijke onderzoeksteams deel te nemen en om de lidstaten te verzoeken een strafrechtelijk onderzoek in te stellen. De analytische capaciteiten zijn eveneens versterkt, in het bijzonder door de oprichting in januari 2013 van het Europees Centrum voor de bestrijding van cybercriminaliteit (EC3), dat onder meer verantwoordelijk is voor door internet gefaciliteerde georganiseerde criminaliteit (Internet Organised Crime Threat Assessment, iOCTA). Europol is voortrekker geweest van EU-rechtshandhavingsreacties op acute dreigingen. Na de terroristische aanslagen in Parijs en Kopenhagen in het begin van 2015 heeft de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken Europol de opdracht gegeven een eenheid voor de melding van internetuitingen (EU Internet Referral Unit) op te richten, die online terroristische propaganda en andere extremistische activiteiten moet bestrijden. De eenheid is op 1 juli 2015 met haar werkzaamheden begonnen. Vervolgens heeft de Raad na de aanslagen in Parijs in november 2015 het mandaat voor de bestrijding van terrorisme van Europol verder uitgebreid met de oprichting op 1 januari 2016 van hetEuropees Centrum voor terrorismebestrijding (ECTC), waarnaar deskundigen op het gebied van terrorismebestrijding van de lidstaten worden gedetacheerd om de grensoverschrijdende onderzoekscapaciteit te verhogen. In het kader van de grote toestroom van illegale migranten naar de EU in 2014 en begin 2015 heeft Europol in maart 2015 de gezamenlijke operatie MARE opgestart teneinde de inspanningen ter bestrijding van mensensmokkel te verbeteren. Europol draagt ook bij aan deze operatie door zijn inzet op de "hotspots" aan de buitengrenzen (zie 4.2.4). Europol is tot slot ook gemachtigd om met derde landen en niet-EU-organen over overeenkomsten te onderhandelen. Zo heeft Europol bijvoorbeeld samenwerkingsovereenkomsten met Interpol en de Verenigde Staten ondertekend.

Op 27 maart 2013 heeft de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een wetgevingsvoorstel ingediend tot wijziging van het huidige besluit betreffende Europol, waarin een fusie van Europol en de Europese Politieacademie (Cepol) werd voorgesteld. Het idee van de fusie werd zowel door de Raad als door het Parlement verworpen en opgeborgen. In mei 2016 hebben het Parlement en de Raad hun goedkeuring gehecht aan de nieuwe Europol-verordening[1]. Door deze verordening kan Europol gemakkelijker gespecialiseerde afdelingen oprichten om op acute dreigingen te reageren, worden regels vastgesteld voor de bestaande afdelingen (zoals de reeds vermelde terrorismebestrijdingsafdelingen), wordt een strengere gegevensbeschermingsregeling ingevoerd en worden het bestuurlijke toezicht op en de verantwoordingsplicht van het agentschap versterkt via een Gezamenlijke Parlementaire Controlegroep, waarvan het Europees Parlement en de nationale parlementen deel uitmaken.

2. Europese Politieacademie (Cepol)

De opleiding van politieagenten vormt een niet te verwaarlozen aspect van de politiesamenwerking. Hiertoe werd in 2000 de Europese Politieacademie opgericht, in eerste instantie in de vorm van een netwerk van bestaande nationale opleidingsinstituten. De academie werd vervolgens een agentschap van de Europese Unie (Besluit van de Raad 2005/681/JBZ van 20 september 2005). Dit besluit werd vervangen en ingetrokken door Verordening (EU) 2015/2219 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol). Oorspronkelijk was de academie gevestigd in Bramshill in het Verenigd Koninkrijk, maar sinds 1 oktober 2014 bevindt het hoofdkwartier van Cepol zich in Boedapest.

3. Het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid (COSI)

De operationele samenwerking is sinds het begin een struikelblok geweest voor de ontwikkeling van de politiesamenwerking. Naast de reeds vermelde beperkte vooruitgang via Europol en de inzet van gemeenschappelijke onderzoeksteams was de samenwerking in eerste instantie beperkt tot een tweejaarlijkse bijeenkomst, vanaf 2000, van de Club van Bern, een forum voor de hoofden van de binnenlandse veiligheidsdiensten van verschillende Europese landen met het oog op de vrijwillige uitwisseling van informatie op gebieden zoals contraspionage, georganiseerde criminaliteit en terrorisme. Voortbouwend op dit basisidee werd in het Verdrag van Lissabon de volgende stap gezet doordat artikel 71 VWEU voorziet in de rechtsgrond voor het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid (COSI), dat bij besluit van de Raad van 25 februari 2010 (2010/131/EU) formeel werd opgericht. COSI is belast met:

  • de evaluatie van de algemene richting en de tekortkomingen van de operationele samenwerking;
  • het formuleren van concrete aanbevelingen;
  • het bijstaan van de Raad uit hoofde van de solidariteitsclausule (artikel 222 VWEU).

COSI is echter geen "Europese FBI" die gemachtigd is om zelf operaties uit te voeren en het comité speelt evenmin een rol in de wetgevingsprocedure. Het wordt aangestuurd vanuit de nationale hoofdsteden, met vertegenwoordigers van de lidstaten die in Brussel vergaderen, waar zij steun krijgen van adviseurs op het gebied van justitie en binnenlandse zaken van de permanente vertegenwoordigingen. Vertegenwoordigers van andere organisaties op het vlak van de binnenlandse veiligheid, zoals Europol en Eurojust (4.2.6 over justitiële samenwerking in strafzaken) en Frontex (4.2.4 over het beheer van de buitengrenzen) nemen geregeld deel aan de vergaderingen van COSI.

4. Het Situatiecentrum van de Europese Unie (EU-Intcen)

In strikte zin is het Situatiecentrum van de EU (European Union Intelligence Analysis Centre – EU-Intcen) geen orgaan van de politiesamenwerking, omdat het deel uitmaakt van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). Het draagt echter wel bij tot politiesamenwerking door dreigingsevaluaties uit te voeren op basis van informatie die door inlichtingendiensten, het leger, diplomaten en politiediensten wordt geleverd. Het EU-Intcen kan eveneens een nuttige bijdrage leveren op operationeel gebied, onder meer door op Europees niveau informatie over de bestemmingen, de motieven en verplaatsingen van terroristen te verstrekken.

Rol van het Europees Parlement  

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in december 2009 werd de rol van het Europees Parlement op het vlak van justitie en binnenlandse zaken aanzienlijk uitgebreid. Uit de standpunten over politiële samenwerking die het Parlement in zijn resoluties heeft ingenomen, blijkt zowel dat het Parlement zijn positie wil bevestigen als dat de ontwikkeling van de EU-politiesamenwerking zich in een relatief vroeg stadium bevindt. Het Parlement heeft wat dit laatste punt betreft vaak bekritiseerd dat er geen echte gemeenschappelijke benadering van binnenlandse veiligheid is. In zijn resolutie van 9 juli 2015 over de Europese veiligheidsagenda betreurde het "dat, ondanks herhaalde oproepen van het Parlement, een evaluatie van de doeltreffendheid van de bestaande EU-instrumenten – ook in het licht van nieuwe bedreigingen voor de veiligheid van de EU – en van de resterende lacunes, nog steeds ontbreekt" en wees het erop "dat een dergelijke oefening noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat het Europese veiligheidsbeleid efficiënt, nodig, evenredig, samenhangend en alomvattend is". Het Parlement heeft er ook meermaals op gewezen dat in politiezaken en wetshandhaving het juiste evenwicht moet worden gezocht tussen vrijheid en veiligheid.

Het andere voornaamste punt van zorg van het Europees Parlement was, zoals eerder aangegeven, het vestigen van zijn positie als institutionele speler op het vlak van binnenlandse veiligheid. Terwijl COSI formeel niet aan parlementaire controle onderhevig is, was het Parlement erop gebrand zijn nieuwe bevoegdheden op het vlak van politiële samenwerking te benadrukken. In zijn resolutie van 2 april 2014 over tussentijdse evaluatie van het programma van Stockholm heeft het erop gewezen "dat het Europees Parlement nu een volwaardige institutionele speler is op het gebied van veiligheidsbeleid" en "een cruciale rol hoort te spelen bij de toetsing en de vaststelling van het internetveiligheidsbeleid". In zijn resolutie van 9 juli 2015 over de Europese veiligheidsagenda heeft het Parlement herhaald dat het moet worden betrokken bij "het uitstippelen van de beleidsprioriteiten en de strategische doelstellingen" van de agenda. Het Parlement heeft zonder twijfel zijn stempel op het internetveiligheidsbeleid gedrukt. Als onderdeel van de hervorming van Europol heeft het actief gepleit voor meer parlementaire controle en betere regels inzake gegevensbescherming. Het heeft eveneens aangedrongen op intrekking van de richtlijn gegevensbewaring[2], omdat het deze niet-proportioneel achtte; later heeft het Hof van Justitie de richtlijn in zijn historische uitspraak van april 2014 uiteindelijk nietig verklaard. Het Parlement slaagde er aanvankelijk in de aanzienlijke druk van de Commissie en de lidstaten te weerstaan om het voorstel inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) in het kader van terrorismebestrijding snel goed te keuren. Uiteindelijk werd de PNR-richtlijn[3] in april 2016 door het Parlement aangenomen. De definitieve tekst ervan bevat een aantal door het Parlement gesteunde waarborgen voor gegevensbescherming en een clausule waarin een evaluatie van de richtlijn wordt vereist twee jaar na de omzetting ervan in nationale wetgeving. Ten slotte besloot het Parlement op 6 juli 2017 een Bijzondere Commissie terrorisme op te richten om het EU-beleid op het gebied van terrorismebestrijding te onderzoeken, analyseren en evalueren en om aanbevelingen te doen voor verdere verbetering.

 

[1]Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de Besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad. 
[2]Richtlijn 2006/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende de bewaring van gegevens die zijn gegenereerd of verwerkt in verband met het aanbieden van openbaar beschikbare elektronische communicatiediensten of van openbare communicatienetwerken en tot wijziging van Richtlijn 2002/58/EG. 
[3]Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit. 

Kristiina Milt