Politiële samenwerking

Het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) is een van de belangrijkste instrumenten van de bredere interne veiligheidsinfrastructuur van de EU. Samenwerking en beleid op het gebied van rechtshandhaving zijn nog in ontwikkeling, en zijn met name gericht op de bestrijding van terrorisme, cybercriminaliteit en andere ernstige en georganiseerde vormen van criminaliteit. Het belangrijkste doel is om met inachtneming van de grondrechten en gegevensbeschermingsregels een veiliger Europa te creëren voor alle EU-burgers, zoals het Europees Parlement herhaaldelijk heeft gevraagd.

Rechtsgrond

De artikelen 33 (douanesamenwerking), 87, 88 en 89 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Doeltreffende politiële samenwerking is essentieel voor de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Unie, waarin de grondrechten worden geëerbiedigd. Grensoverschrijdende samenwerking bij de rechtshandhaving, waarbij politiediensten, douanediensten en andere rechtshandhavingsdiensten zijn betrokken, is gericht op de preventie en de opsporing van strafbare feiten in de hele Europese Unie en onderzoeken ter zake. In de praktijk richt deze samenwerking zich voornamelijk op ernstige vormen van criminaliteit (zoals georganiseerde misdaad, drugshandel, het witwassen van geld, de vervalsing van de euro, mensenhandel, cybercriminaliteit) en terroristische activiteiten. Europol is de rechtshandhavingsinstantie van de EU.

Resultaten

A. Aanzet

De politiesamenwerking tussen de lidstaten is in 1976 van start gegaan met de “TREVI-groep”, een intergouvernementeel netwerk van vertegenwoordigers van de ministeries van justitie en binnenlandse zaken. In het Verdrag van Maastricht werd vervolgens aangegeven op welke gebieden van gemeenschappelijk belang de politiesamenwerking moet worden bevorderd (terrorisme, drugshandel en andere vormen van internationale criminaliteit). Het principe voor de oprichting van een Europese politiedienst (Europol), die aanvankelijk concreet werd vertaald in de Europol-Drugseenheid, werd hierin eveneens vastgelegd. De Europol-Overeenkomst werd op 26 juli 1995 ondertekend, maar de dienst begon pas officieel met zijn activiteiten op 1 juli 1999, met taken die waren uitgebreid door het Verdrag van Amsterdam (ondertekend op 2 oktober 1997). De politiesamenwerking was evenwel al versterkt vóór het ontstaan van Europol. Met de oprichting van het Schengengebied in 1985, dat aanvankelijk slechts een aantal lidstaten omvatte, was grensoverschrijdende politiesamenwerking reeds een feit geworden (4.2.4). Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam werd het Schengenacquis, inclusief de onderdelen op het gebied van politiesamenwerking, opgenomen in de EU-wetgeving, zij het vooralsnog in de intergouvernementele “derde pijler”. Op dezelfde intergouvernementele methode stoelden ook maatregelen voor de politiesamenwerking die door een beperkt aantal lidstaten werden aangenomen in het kader van het Verdrag van Prüm, dat bepalingen voor de uitwisseling van DNA, vingerafdrukken en kentekennummers van voertuigen bevatte. Het Verdrag van Prüm werd in zijn geheel overgenomen op EU-niveau door Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008.

B. Huidig institutioneel kader

Het institutioneel kader werd aanzienlijk vereenvoudigd door het Verdrag van Lissabon (VWEU): voortaan worden de meeste maatregelen inzake politiesamenwerking aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing) en zijn ze onderworpen aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zelfs afgezien van de bijzondere aspecten inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (opt-outregelingen voor Ierland en Denemarken (Protocollen 21 en 22 bij het VWEU) en een bevoorrechte rol voor de nationale parlementen (Protocollen 1 en 2)) werden politiesamenwerking en justitiële samenwerking in strafzaken niet volledig in het communautair kader opgenomen en hebben ze een zeker origineel karakter behouden:

  • de Commissie deelt haar initiatiefrecht met de lidstaten, op voorwaarde dat zij een vierde van de leden van de Raad vertegenwoordigen (artikel 76 VWEU);
  • het Parlement wordt slechts geraadpleegd met betrekking tot de operationele samenwerkingsmaatregelen, die unaniem door de Raad worden aangenomen. Bij gebrek aan unanimiteit binnen de Raad kunnen negen of meer lidstaten nauwer samenwerken. In dit geval schort de Europese Raad het proces op om een consensus te vinden (het “noodremmechanisme” uit artikel 87, lid 3, VWEU).

C. De belangrijkste wetgevingshandelingen inzake politiesamenwerking die volgens de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld:

  • Richtlijn 2013/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 augustus 2013 over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad (de zogenoemde richtlijn cybercriminaliteit). De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 4 september 2015 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Verordening (EU) 2015/2219 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en tot vervanging en intrekking van Besluit 2005/681/JBZ van de Raad, van kracht sinds 1 juli 2016;
  • Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 25 mei 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Richtlijn (EU) 2016/1148 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 houdende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van beveiliging van netwerk- en informatiesystemen in de Unie. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 9 mei 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 8 september 2018 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Richtlijn (EU) 2021/555 van het Europees Parlement en de Raad van 24 maart 2021 inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens.
  • Verordening (EU) 2018/1726 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA), tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1987/2006 en Besluit 2007/533/JBZ van de Raad en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1077/2011, van kracht sinds 11 december 2018;
  • Verordening (EU) 2018/1862 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS) op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, tot wijziging en intrekking van Besluit 2007/533/JBZ en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1986/2006 van het Europees Parlement en de Raad en Besluit 2010/261/EU van de Commissie, uiterlijk 28 december 2021 van kracht;
  • Verordening (EU) 2019/818 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking, asiel en migratie en tot wijziging van Verordeningen (EU) 2018/1726, (EU) 2018/1862 en (EU) 2019/816;
  • Richtlijn (EU) 2019/1153 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot vaststelling van regels ter vergemakkelijking van het gebruik van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten, en tot intrekking van Besluit 2000/642/JBZ van de Raad. De lidstaten waren verplicht de richtlijn vóór 1 augustus 2021 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Verordening (EU) 2021/784 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2021 inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische online-inhoud, van toepassing vanaf 7 juni 2022;
  • Verordening (EU) 2022/991 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2022 tot wijziging van Verordening (EU) 2016/794, wat betreft de samenwerking van Europol met particuliere partijen, de verwerking van persoonsgegevens door Europol ter ondersteuning van strafrechtelijke onderzoeken, en de rol van Europol bij onderzoek en innovatie.
  • Richtlijn (EU) 2022/2555 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2022 betreffende maatregelen voor een hoog gemeenschappelijk niveau van cyberbeveiliging in de Unie, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 910/2014 en Richtlijn (EU) 2018/1972, en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2016/1148 (NIS 2-richtlijn). De lidstaten zijn verplicht de richtlijn vóór 18 oktober 2024 om te zetten in nationale wetgeving;
  • Richtlijn (EU) 2022/2557 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2022 betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten en tot intrekking van Richtlijn 2008/114/EG van de Raad (CER-Richtlijn). De lidstaten zijn verplicht de richtlijn vóór 18 oktober 2024 om te zetten in nationale wetgeving.
  • Richtlijn (EU) 2023/977 van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2023 betreffende de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en tot intrekking van Kaderbesluit 2006/960/JBZ van de Raad. De lidstaten zijn verplicht de richtlijn vóór 12 december 2024 om te zetten in nationale wetgeving.
  • Verordening (EU) 2023/2131 van het Europees Parlement en de Raad van 4 oktober 2023 tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1727 van het Europees Parlement en de Raad en van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad, wat de uitwisseling van digitale informatie in terrorismezaken betreft, van kracht met ingang van 31 oktober 2023.

D. De agentschappen voor politiële samenwerking en andere verwante organen

1. Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol)

Europol is een agentschap dat het veiliger maken van Europa als hoofddoel heeft. Het ondersteunt de lidstaten bij de bestrijding van terrorisme, cybercriminaliteit en andere ernstige en georganiseerde vormen van criminaliteit. Europol werkt ook samen met veel partnerlanden buiten de EU en met internationale organisaties. Europol fungeert als ondersteuningscentrum voor rechtshandhavingsoperaties en als centrum voor informatie over criminele activiteiten.

Grootschalige criminele en terroristische netwerken vormen een ernstige bedreiging voor de interne veiligheid van de EU. De grootste veiligheidsdreigingen zijn het gevolg van terrorisme, internationale drugshandel en het witwassen van geld, georganiseerde fraude, de vervalsing van de euro en mensenhandel.

Europol heeft verschillende gespecialiseerde eenheden opgericht om op deze bedreigingen te reageren.

  • Het Europees Centrum voor de bestrijding van cybercriminaliteit zorgt voor een krachtigere rechtshandhavingsrespons op cybercriminaliteit in de EU om zo de Europese burgers, bedrijven en overheden tegen onlinecriminaliteit te beschermen.
  • Het Europees Centrum tegen migrantensmokkel is erop gericht de lidstaten te helpen bij het aanpakken en ontmantelen van de complexe en geavanceerde criminele netwerken die zich met migrantensmokkel bezighouden.
  • Het Europees Centrum voor terrorismebestrijding is een operationeel centrum en een knooppunt van expertise dat de groeiende noodzaak voor de EU weerspiegelt om haar respons op terreur te versterken.
  • Het Europees centrum tegen zware en georganiseerde criminaliteit verleent operationele ondersteuning aan onderzoeken van de lidstaten in prioritaire zaken die verband houden met zware en georganiseerde criminaliteit.
  • De gecoördineerde coalitie voor intellectueel eigendom verleent operationele en technische ondersteuning aan rechtshandhavingsinstanties en andere partners.
  • Het Europees Centrum voor financiële en economische criminaliteit is een operationeel centrum dat de lidstaten ondersteunt bij lopende zaken op het gebied van financiële en economische criminaliteit.
  • FIU.net is een gedecentraliseerd en geavanceerd computernetwerk dat gericht is op de ondersteuning van de financiële-inlichtingeneenheden in de EU in hun strijd tegen het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.
  • De EU-eenheid voor de melding van internetuitingen spoort kwaadaardige inhoud op het internet en sociale media op en onderzoekt deze.

Europol is opgericht in het kader van de Europolverordening. Het is gevestigd in Den Haag, Nederland. Europol stelt verschillende verslagen op, zoals het verslag over de stand van zaken en de tendensen in verband met het terrorisme in de EU (TE-SAT), de dreigingsevaluatie van de zware en georganiseerde criminaliteit (Socta), de dreigingsevaluatie van de georganiseerde internetcriminaliteit (Iocta) en een jaarlijks overzicht. Europol heeft zijn recentste Socta in april 2021, zijn recentste TE-SAT in juni 2023 en zijn recentste Iocta in juli 2023 gepubliceerd.

Om een grotere verantwoordingsplicht voor het agentschap na te streven, werd in het kader van de Europolverordening een Gezamenlijke Parlementaire Controlegroep (GPC) over Europol opgericht. Artikel 88 VWEU voorziet in toezicht op de activiteiten van Europol door het Europees Parlement, samen met de nationale parlementen. Krachtens artikel 51 van de Europolverordening houdt de GPC “politiek toezicht op de activiteiten die Europol ontplooit bij het uitvoeren van zijn taak, mede wat betreft het effect van die activiteiten op de grondrechten en fundamentele vrijheden van natuurlijke personen”. De 13e bijeenkomst van de GPC vond plaats op 20 en 21 september 2023 in Brussel.

In mei 2022 hebben het Parlement en de Raad een nieuwe verordening aangenomen tot wijziging van het mandaat van Europol. De gewijzigde Europolverordening trad in werking op 28 juni 2022. De nieuwe Europolverordening bestrijkt verbeteringen op het gebied van onderzoek en innovatie, de verwerking van grote datasets, samenwerking met particuliere partijen en niet-EU-landen, samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de wijze waarop nieuwe signaleringen in het Schengeninformatiesysteem kunnen worden ingevoerd op basis van informatie uit niet-EU-landen, aangezien Europol nu kan voorstellen dat lidstaten signaleringen invoeren. De directeur van Europol kan eveneens voorstellen om een nationaal onderzoek in te stellen naar niet-grensoverschrijdende misdrijven die een gemeenschappelijk belang schaden dat het voorwerp vormt van EU-beleid.

2. Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol)

Cepol is een agentschap dat belast is met de ontwikkeling, uitvoering en coördinatie van opleidingen voor rechtshandhavingsambtenaren. Cepol draagt bij aan een veiliger Europa door samenwerking en kennisdeling tussen rechtshandhavingsambtenaren uit de lidstaten, en tot op zekere hoogte ook uit derde landen, te vergemakkelijken, voor kwesties die voortvloeien uit de prioriteiten van de EU op het gebied van veiligheid, voornamelijk in het kader van de EU-beleidscyclus voor zware en georganiseerde criminaliteit. Het Agentschap voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving is opgericht krachtens de Cepolverordening. Het is gevestigd in Boedapest, Hongarije.

3. Het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid (COSI)

Krachtens artikel 71 VWEU wordt er binnen de Raad “een permanent comité opgericht om ervoor te zorgen dat binnen de Unie de operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid wordt bevorderd en versterkt. Onverminderd artikel 240 bevordert het comité de coördinatie van het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. De vertegenwoordigers van de betrokken organen en instanties van de Unie kunnen bij de werkzaamheden van het comité worden betrokken. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden over deze werkzaamheden geïnformeerd.” COSI is opgericht bij Besluit van de Raad van 25 februari 2010 tot oprichting van het Permanent Comité operationele samenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid.

4. Inlichtingen- en situatiecentrum van de EU

In strikte zin is het Inlichtingen- en situatiecentrum van de EU (EU-Intcen) geen orgaan voor politiële samenwerking, omdat het deel uitmaakt van de Europese Dienst voor extern optreden en zich alleen bezighoudt met strategische analyses. Het draagt echter wel bij tot politiesamenwerking door dreigingsevaluaties uit te voeren op basis van informatie die geleverd wordt door inlichtingendiensten, het leger, diplomaten en politiediensten. Het EU-Intcen kan eveneens een nuttige bijdrage leveren op operationeel gebied, onder meer door op EU-niveau informatie over de bestemmingen, motieven en verplaatsingen van terroristen te verstrekken.

Rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van EU-wetgeving op het gebied van politiële samenwerking door de veiligheid van de bevolking van de EU tot een politieke prioriteit te maken. Daarnaast heeft het Parlement in het kader van de gewone wetgevingsprocedure op gelijke voet met de Raad gewerkt aan de verbetering van de politiële samenwerking.

Het voornaamste instrument voor politiële samenwerking is Europol, dat centraal staat in de bredere interne veiligheidsinfrastructuur van de EU. Als onderdeel van de hervorming van Europol heeft het Parlement actief gepleit voor meer parlementaire controle en betere gegevensbeschermingsregels. Het Parlement was betrokken (volgens de gewone wetgevingsprocedure) bij de versterking van het mandaat van Europol, naar aanleiding van het voorstel van de Commissie van 9 december 2020. Dankzij het nieuwe mandaat kan Europol grote datasets verwerken en nieuwe technologieën ontwikkelen die aan de behoeften op het gebied van rechtshandhaving voldoen. Ook wordt het gegevensbeschermingskader van Europol en het parlementaire toezicht versterkt. De Europolverordening is in juni 2022 in werking getreden.

Het Parlement heeft herhaaldelijk gedebatteerd over de bestrijding van terrorisme en de vrijheid van meningsuiting. Hierbij veroordeelde het steevast alle terroristische aanslagen in Europa en de rest van de wereld en pleitte het voor eendracht en een krachtige reactie. Het Parlement heeft ook opgeroepen tot extra inspanningen ter bevordering van fundamentele vrijheden, en erop gewezen dat de onlinedimensie van radicalisering en haatzaaiende uitlatingen dringend moet worden aangepakt.

Op 17 december 2020 heeft het Parlement een resolutie aangenomen over de EU-strategie voor de veiligheidsunie voor de periode 2020-2025, die op 24 juli 2020 door de Commissie is voorgesteld. In de strategie wordt voorgesteld om de komende vijf jaar instrumenten en maatregelen te ontwikkelen om de veiligheid in onze fysieke en digitale omgeving te waarborgen, onder meer wat betreft de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, het opsporen en voorkomen van hybride dreigingen, het vergroten van de veerkracht van onze kritieke infrastructuur, het bevorderen van cyberbeveiliging en het stimuleren van onderzoek en innovatie.

Op 6 oktober 2021 heeft een Parlement een resolutie aangenomen over artificiële intelligentie in het strafrecht en het gebruik ervan door politiële en gerechtelijke instanties in strafzaken. De leden wezen op het risico van algoritmische vooringenomenheid in AI-toepassingen en benadrukten de noodzaak van menselijk toezicht om discriminatie te voorkomen. Tevens drongen ze aan op een moratorium op de invoering van gezichtsherkenningssystemen voor wetshandhavingsdoeleinden.

Het Parlement is betrokken bij de evaluatie en toetsing van de volgende dossiers en buigt zich momenteel over de desbetreffende wetgevingsvoorstellen:

Om ervoor te zorgen dat de rechtshandhavingsautoriteiten in de hele EU beter kunnen samenwerken volgens een modern reglement, heeft de Commissie op 8 december 2021 een EU-code voor politiële samenwerkingvoorgesteld, waarmee de huidige lappendeken van verschillende EU-instrumenten en multilaterale samenwerkingsovereenkomsten gestroomlijnd wordt. De voorgestelde maatregelen omvatten een aanbeveling inzake operationele politiële samenwerking, nieuwe regels voor de uitwisseling van informatie tussen rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten en herziene regels inzake geautomatiseerde uitwisseling van gegevens voor politiële samenwerking op grond van het “Prüm”-kader. Het Parlement is betrokken bij de goedkeuring van de voorgestelde maatregelen.

Het Parlement bereidt momenteel verslagen en resoluties voor over de volgende kwesties: de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan; voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld; cybergeweld; online seksueel misbruik van kinderen; cybercriminaliteit en cyberbeveiliging; witwassen van geld en financiering van terrorisme; Europese verstrekkings- en bewaringsbevelen voor elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken; de hervorming van de regels met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op het internet en de vertrouwelijkheid van elektronische communicatie; de herziening van de Schengengrenscode; de digitalisering van de procedures voor de afgifte van visa; onderhandelingen met Interpol; samenwerking op het gebied van rechtshandhaving; Geautomatiseerde uitwisseling van gegevens voor politiële samenwerking (Prüm II); het verzamelen en doorgeven van vooraf te verstrekken passagiersgegevens; de wet op artificiële intelligentie; terrorisme en gewelddadige radicalisering; intrusieve spyware; en de uitwisseling van informatie en gegevensstromen met de Verenigde Staten.

Politiële samenwerking en een intern veiligheidsbeleid zijn nog in ontwikkeling, met aandacht voor een doeltreffendere bestrijding van pan-EU-dreigingen en -criminaliteit en, wat met name voor het Parlement van belang is, of dit plaatsvindt onder naleving van de grondrechten en gegevensbeschermingsregels. Hoewel er een volledige herziening is geweest van de regels die van toepassing zijn op de agentschappen voor politiële samenwerking van de EU, zullen er nog steeds gezamenlijke inspanningen nodig zijn om de maatregelen op het gebied van politiële samenwerking verder te versterken, met name op het gebied van de uitwisseling van gegevens en bewijsmateriaal tussen de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en tussen deze instanties en de EU-agentschappen. Het Parlement heeft er bij de lidstaten op aangedrongen de nodige technische normen te verbeteren met betrekking tot de kwaliteit van de gegevens en een wettelijk kader vast te stellen voor een toekomstige benadering van “automatische informatie-uitwisseling”. De EU zal de uitdagingen in verband met nieuwe technologieën, artificiële intelligentie, encryptie en de interoperabiliteit van informatiesystemen voor grenzen, veiligheid en migratie zorgvuldig moeten aanpakken.

Voldoende financiële en personele middelen moeten voor de EU-agentschappen beschikbaar worden gesteld naarmate het aantal taken en de verwachtingen toenemen.

Het Parlement is nu een volwaardige institutionele speler op het gebied van het interne veiligheidsbeleid en moet een grotere rol gaan spelen bij het evalueren en definiëren van het beleid voor politiële samenwerking.

 

Alessandro Davoli