Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) voorziet in het kader voor politieke en militaire structuren van de EU en militaire en civiele missies en operaties in het buitenland. De integrale EU-strategie van 2016 geeft vorm aan de strategie van het GVDB, terwijl het Verdrag van Lissabon de institutionele aspecten verduidelijkt en de rol van het Europees Parlement versterkt. Het GVDB heeft onlangs grote strategische en operationele wijzigingen ondergaan om tegemoet te komen aan de veiligheidsuitdagingen en aan oproepen van burgers die meer actie van de EU verlangen.

Rechtsgrond

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) maakt integraal deel uit van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie[1]. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) voorziet in het kader voor het GVDB. In artikel 41 wordt de financiering van het GBVB en GVDB in grote lijnen weergegeven en het beleid wordt verder beschreven in de artikelen 42 tot en met 46, hoofdstuk 2, afdeling 2, van titel V (“Bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid”), en in de protocollen nrs. 1, 10 en 11 en de verklaringen nrs. 13 en 14 bij het Verdrag. De specifieke rol van het Europees Parlement in het GBVB en het GVDB wordt in artikel 36 van het VEU beschreven.

Verdragsbepalingen voor het GVDB

De Europese Raad en de Raad van de Europese Unie (artikel 42 VEU) nemen de besluiten die betrekking hebben op het GVDB. Deze besluiten worden met eenparigheid van stemmen genomen, met een aantal opmerkelijke uitzonderingen die betrekking hebben op het Europees Defensieagentschap (EDA, artikel 45 VEU) en de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO, artikel 46 VEU), waarop stemming bij meerderheid van toepassing is. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die eveneens fungeert als vicevoorzitter van de Europese Commissie (de HV/VV) – tot voor kort Federica Mogherini – is degene die doorgaans de voorstellen voor besluiten doet.

Met het Verdrag van Lissabon werd het concept geïntroduceerd van een Europees beleid op het terrein van vermogens en bewapening (artikel 42, lid 3, VEU), en een link gelegd tussen het GVDB en andere beleidsterreinen van de Unie door de verplichting dat het EDA en de Commissie waar nodig in overleg te werk gaan (artikel 45, lid 2, VEU). Dit heeft met name betrekking op het onderzoeks-, industrieel en ruimtevaartbeleid van de Unie, waarvoor het Parlement in staat werd gesteld veel meer invloed te gaan uitoefenen op het GVDB dan in het verleden.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft het recht het GVDB aan een nauwgezet onderzoek te onderwerpen en om het initiatief te nemen om zich dienaangaande tot de VV/HV en de Raad te wenden (artikel 36 VEU). Het voert voorts de toetsing uit van de begroting voor dit beleid (artikel 41 VEU). Het Parlement houdt twee keer per jaar debatten over de voortgang van de uitvoering van het GBVB en GVDB, en keurt verslagen goed: een over het GBVB, dat wordt opgesteld door de Commissie buitenlandse zaken (AFET) en dat waar nodig elementen bevat ten aanzien van het GVDB; en een over het GVDB, dat wordt opgesteld door de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE).

Sinds 2012 organiseren het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten jaarlijks twee interparlementaire conferenties om over aangelegenheden met betrekking tot het GBVB te beraadslagen. In de interparlementaire samenwerking wordt voorzien in het protocol nr. 1 bij het Verdrag van Lissabon, waarin de rol van de nationale parlementen in de EU wordt beschreven.

De vernieuwingen in het Verdrag van Lissabon boden een gelegenheid om de politieke coherentie van het GVDB te verbeteren. De VV/HV vervult de centrale institutionele rol als voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken in zijn “samenstelling van defensieministers” (het EU-besluitvormingsorgaan voor het GVDB) en als hoofd van het EDA. Het politieke kader voor raadpleging van en dialoog met het Parlement verschuift gaandeweg in een richting die het Parlement in staat stelt een volwaardige rol te spelen bij de ontwikkeling van het GVDB. Uit hoofde van het Verdrag van Lissabon is het Parlement een partner bij de vormgeving van de externe betrekkingen van de Unie en het aanpakken van de uitdagingen als beschreven in het verslag van 2008 over de tenuitvoerlegging van de Europese veiligheidsstrategie: “Moderne democratieën, waar de media en de openbare mening op beslissende wijze het beleid vormgeven, kunnen niet zonder instemming van het volk aan hun externe verplichtingen voldoen. Europa zet overal ter wereld in onstabiele gebieden politiemachten, justitieel deskundigen en strijdkrachten in. Op regeringen, parlementen en EU-instellingen rust de last om aan de bevolking duidelijk te maken hoe dit bijdraagt aan de veiligheid in eigen land.”

Onderwerpen die van belang zijn voor het Europees Parlement

Het Parlement houdt regelmatige beraadslagingen, hoorzittingen en workshops over onderwerpen als civiele en militaire GVDB-missies, internationale crises die gevolgen hebben op het gebied van veiligheid en defensie, multilaterale kaders voor veiligheid, wapenbeheersing en vraagstukken van non-proliferatie, de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, optimale werkwijzen ter verbetering van de effectiviteit van veiligheid en defensie, en juridische en institutionele ontwikkelingen in de EU op deze gebieden.

Sinds de verklaring uit 2010 van de VV/HV over de politieke verantwoordingsplicht neemt het Parlement deel aan gezamenlijke overlegbijeenkomsten (JMC’s) die regelmatig worden gehouden om informatie uit te wisselen met de Raad, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de Commissie. Gezien de sleutelrol die de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) vervult in het garanderen van de Europese veiligheid, neemt het Parlement deel aan de Parlementaire Vergadering van de NAVO met het oog op de ontwikkeling van de betrekkingen tussen de EU en de NAVO, met inachtneming van het onafhankelijke karakter van beide organisaties.

Het GVDB: een beleid in snelle ontwikkeling

Hoewel het GVDB niet ingrijpend veranderd is in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009, bood het grote mogelijkheden voor een verdere ontwikkeling, zowel politiek als institutioneel.

De VV/HV presenteerde in juni 2016 een integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid (EUGS) voor 2016 aan de Europese Raad. In de EUGS worden vijf prioriteiten voor het buitenlands beleid van de EU genoemd: de veiligheid van de Unie; de veerkracht van de staten en samenlevingen ten oosten en zuiden van de EU; de ontwikkeling van een geïntegreerde benadering van conflicten; coöperatieve regionale ordes; en mondiale governance voor de 21e eeuw. De tenuitvoerlegging van de EUGS wordt jaarlijks in overleg met de Raad, de Commissie en het Parlement beoordeeld.

De lidstaten herhaalden op 16 september 2016 in Bratislava hun voornemen om de EU-samenwerking inzake externe veiligheid en defensie te versterken. Vervolgens werd het zogenaamde “winterpakket inzake defensie” in het leven geroepen, dat drie initiatieven omvatte.

In november 2016 presenteerde de VV/HV een Uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie aan de Raad om de in de EUGS neergelegde visie naar de praktijk te vertalen. Dit plan voorzag in 13 voorstellen voor maatregelen zoals: het verrichten van een gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD), met bijzondere aandacht voor de uitgaven (de testfase is in 2018 afgerond en de eerste volledige cyclus zal in het najaar van 2019 van start gaan); het verbeteren van het snelle-reactievermogen van de EU, onder meer door middel van het gebruik van EU-gevechtsgroepen; en het vaststellen van één nieuwe permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) voor de lidstaten die bereid zijn om meer verbintenissen aan te gaan op het gebied van veiligheid en defensie.

Op 30 november 2016 presenteerde de VV/HV voorts een Europees defensieactieplan (EDAP) aan de lidstaten, dat belangrijke voorstellen bevatte met betrekking tot een Europees defensiefonds (EDF) gericht op defensieonderzoek en vermogensopbouw. In december 2016 nam de Raad conclusies aan waarin een plan werd ondersteund voor de tenuitvoerlegging van de besluiten inzake de samenwerking tussen de EU en de NAVO, die in Warschau zijn genomen (42 voorstellen). Deze drie plannen tezamen – ook wel bekend als het “winterpakket inzake defensie” – vormden een belangrijke stap op weg naar de uitvoering van het Verdrag van Lissabon op het gebied van veiligheid en defensie. Ze gaven blijk van het vermogen van de EU om snel en consistent te reageren op de verzoeken van de lidstaten, die een sterke politieke wil hebben getoond om vooruitgang te boeken.

Het Parlement heeft consequent laten zien dat het bereid is om te handelen en politieke initiatieven te ontplooien. Het stelde voor het EDA een proefproject inzake GVDB-onderzoek naar militaire behoeften te laten uitvoeren. Dit proefproject werd opgevolgd door de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek, waarin voor 2017-2019 een bedrag van 90 miljoen EUR werd geïnvesteerd. Uit de meest recente voorstellen van de Commissie inzake de financiering van een initiatief voor het ondersteunen van onderzoek en technologie na 2020 blijkt dat het initiatief van het Parlement een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan dit belangrijke proces.

2017-2019: cruciale ontwikkelingen voor het GVDB

De Europese Raad evalueerde zijn vorderingen in maart 2017 en wees op de oprichting van het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC), een nieuwe structuur bedoeld om de EU in staat te stellen sneller, doeltreffender en consequenter te reageren bij de planning en uitvoering van niet-executieve militaire missies. Het MPCC is vandaag de dag belast met het toezicht op drie missies (in Mali, Somalië en de Centraal-Afrikaanse Republiek) en moet tegen 2020 klaar zijn om een executieve militaire operatie te beheren. De Raad nam daarnaast kennis van de vooruitgang op andere gebieden, zoals de oprichting van de Europese vredesfaciliteit (EPF), die tot taak heeft de doeltreffendheid van EU-missies te bevorderen, haar partners te ondersteunen en bij te dragen aan vredesoperaties.

Op 6 maart 2018 hechtte de Raad zijn goedkeuring aan een stappenplan voor de uitvoering van de PESCO, dat strategische sturing en richtsnoeren bood voor de verdere structurering van procedures en governance. Er wordt momenteel door 25 lidstaten gewerkt aan 34 projecten. In zijn resolutie van 2018 over het jaarverslag over de uitvoering van het GVDB[2] heeft het Parlement zijn overtuiging onderstreept dat de werkzaamheden van de PESCO, de CARD en het EDF de lidstaten helpen om hun samenwerking op het gebied van defensie op te voeren en hun defensiebudget doeltreffender te gebruiken. Het Parlement riep voorts op tot het beschikbaar stellen van adequate financiële middelen voor de EDEO in het kader van het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 en tot het richten van de EU-middelen op strategische prioriteiten. Daarnaast werd in de resolutie benadrukt dat het Parlement op passende wijze moet worden betrokken bij het toezicht op en de strategische sturing van de instrumenten.

In augustus 2018 stelde de Commissie het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie (EDIDP) vast, dat tot doel had bij te dragen aan het concurrentie- en innovatievermogen van de defensie-industrie in de EU. In december 2018 erkenden de EU-leiders de vooruitgang die was geboekt op het vlak van veiligheid en defensie, onder meer met betrekking tot de uitbreiding van het pact inzake het civiele GVDB. In mei 2019 presenteerden de Commissie en de EDEO een gezamenlijk actieplan om de tenuitvoerlegging van het pact inzake het civiele GVDB te vergemakkelijken. In juni 2019 hechtte de Raad zijn goedkeuring aan conclusies naar aanleiding van een discussie over de stand van zaken met betrekking tot de EUGS. In het kader van deze conclusies beval de Raad aan het Europees Defensiefonds volledig ten uitvoer te leggen, hetgeen de defensie-industrie en -technologie van de EU zal versterken. In het in oktober 2019 gepubliceerde verslag over de derde integrale strategie wordt opgeroepen tot verdere werkzaamheden in het kader van de Europese industriële en technologische defensiebasis. Daarnaast wordt in het verslag de aandacht gevestigd op de vooruitgang die de EU heeft geboekt bij het wegnemen van belemmeringen voor militaire mobiliteit.

De band tussen de EU en de NAVO op het vlak van veiligheid en defensie is nog altijd even sterk. Naar aanleiding van de gezamenlijke verklaring van de EU en de NAVO van 2016 over hun strategische partnerschap, hebben de twee organisaties in juli 2018 een aanvullende verklaring ondertekend waarin zij overeenkomen de reikwijdte van hun gezamenlijke inspanningen te verruimen. In juni 2019 hebben de VV/HV en de secretaris-generaal van de NAVO een verslag gepubliceerd over de tenuitvoerlegging van 74 gemeenschappelijke voorstellen en de resultaten die in het kader van die voorstellen zijn behaald. Voormalig VV/HV Federica Mogherini verklaarde voorts tijdens een toespraak in oktober 2019 dat strategische autonomie en samenwerking met partners, om te beginnen met de NAVO, twee kanten van dezelfde medaille zijn. Zij legde daarmee uit dat de samenwerking van de EU met de NAVO van wezenlijk belang is voor het welslagen van de “coöperatieve autonomie”-aanpak[3].

Zowel de EU als de NAVO spant zich in om hybride dreigingen te bestrijden. Samen hebben zij het Europees Kenniscentrum voor de bestrijding van hybride dreigingen in het leven geroepen, dat gevestigd is in Helsinki. De EU heeft daarnaast sanctieregelingen voor chemische en cyberdreigingen ingevoerd, evenals een Fusiecel voor de strategische analyse van hybride dreigingen. Dankzij de publiek-private partnerschappen van de Commissie zal in 2020 naar verwachting 1,8 miljard EUR worden geïnvesteerd in cyberbeveiliging.

Het Parlement blijft binnen zijn bevoegdheden en op een doeltreffende en zichtbare manier bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU als bevorderaar van veiligheid, zoals de burgers van de EU hebben gevraagd. Het Parlement heeft in februari en maart 2019 opnieuw zijn steun uitgesproken voor de PESCO, de CARD, het EDF en de EPF. In april 2019 heeft het Parlement zijn goedkeuring gehecht aan een gedeeltelijk akkoord inzake de EDF-verordening voor 2021-2027, waarmee de besluitneming over het gevoelige onderwerp van de deelname van derde landen aan de lidstaten werd overgelaten.

 

[1]Zie titel V (“Algemene bepalingen betreffende het extern optreden en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)”) van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); zie ook infopagina 5.1.1 over het buitenlands beleid van de EU.
[2]Aangenomen teksten, P8_TA(2018)0513.
[3]Mevrouw Mogherini wees er met deze uitdrukking op dat de EU met de NAVO en andere partners kan samenwerken zonder afbreuk te doen aan haar eigen strategische autonomie op het gebied van defensie en veiligheid.

Jérôme Legrand