Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) voorziet in het kader voor politieke en militaire structuren van de EU en militaire en civiele missies en operaties in het buitenland. De integrale EU-strategie van 2016 geeft vorm aan de strategie van het GVDB, terwijl het Verdrag van Lissabon de institutionele aspecten verduidelijkt en de rol van het Europees Parlement versterkt. Het GVDB heeft onlangs grote strategische en operationele wijzigingen ondergaan om tegemoet te komen aan de veiligheidsuitdagingen en aan oproepen van burgers die meer actie van de EU verlangen.

Rechtsgrond

Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) maakt integraal deel uit van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)[1] van de Unie. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) voorziet in het kader voor het GVDB. In artikel 41 wordt de financiering van het GBVB en GVDB in grote lijnen weergegeven en het beleid wordt verder beschreven in de artikelen 42 tot en met 46, hoofdstuk 2, afdeling 2, van titel V ("Bepalingen inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid"), en in de protocollen nrs. 1, 10 en 11 en de verklaringen nrs. 13 en 14 bij het Verdrag. De specifieke rol van het Europees Parlement in het GBVB en het GVDB wordt in artikel 36 van het VEU beschreven.

Verdragsbepalingen voor het GVDB

De Europese Raad en de Raad van de Europese Unie (artikel 42 VEU) nemen de besluiten die betrekking hebben op het GVDB. Deze besluiten worden met eenparigheid van stemmen genomen, met een aantal opmerkelijke uitzonderingen die betrekking hebben op het Europees Defensieagentschap (EDA, artikel 45 VEU) en de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO, artikel 46 VEU), waarop stemming bij meerderheid van toepassing is. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die eveneens fungeert als vicevoorzitter van de Europese Commissie (de HV/VV) – momenteel Federica Mogherini – is degene die doorgaans de voorstellen voor besluiten doet.

Met het Verdrag van Lissabon werd het concept geïntroduceerd van een Europees beleid op het terrein van vermogens en bewapening (artikel 42, lid 3, VEU), en een link gelegd tussen het GVDB en andere beleidsterreinen van de Unie door de verplichting dat het EDA en de Commissie waar nodig in overleg te werk gaan (artikel 45, lid 2, VEU). Dit heeft met name betrekking op het onderzoeks-, industrieel en ruimtevaartbeleid van de Unie, waarvoor het Parlement in staat werd gesteld veel meer invloed te gaan uitoefenen op het GVDB dan in het verleden.

De rol van het Europees Parlement

Het Parlement heeft het recht het GVDB aan een nauwgezet onderzoek te onderwerpen en om het initiatief te nemen om zich dienaangaande tot de VV/HV en de Raad te wenden (artikel 36 VEU). Het voert voorts de toetsing uit van de begroting voor dit beleid (artikel 41 VEU). Het Parlement houdt twee keer per jaar debatten over de voortgang van de uitvoering van het GBVB en GVDB, en keurt verslagen goed: een over het GBVB, dat wordt opgesteld door de Commissie buitenlandse zaken (AFET) en dat waar nodig elementen bevat met betrekking tot het GVDB, en een over het GVDB, dat wordt opgesteld door de Subcommissie veiligheid en defensie (SEDE).

Sinds 2012 organiseren het Europees Parlement en de nationale parlementen van de lidstaten jaarlijks twee interparlementaire conferenties om over aangelegenheden met betrekking tot het GBVB te beraadslagen. In de interparlementaire samenwerking wordt voorzien in het protocol nr. 1 bij het Verdrag van Lissabon, waarin de rol van de nationale parlementen in de EU wordt beschreven.

De vernieuwingen in het Verdrag van Lissabon boden een gelegenheid om de politieke coherentie van het GVDB te verbeteren. De VV/HV vervult de centrale institutionele rol als voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken in zijn "samenstelling van defensieministers" (het EU-besluitvormingsorgaan voor het GVDB) en als hoofd van het EDA. Het politieke kader voor raadpleging van en dialoog met het Parlement verschuift gaandeweg in een richting die het Parlement in staat stelt een volwaardige rol te spelen bij de ontwikkeling van het GVDB. Uit hoofde van het Verdrag van Lissabon is het Parlement een partner bij de vormgeving van de externe betrekkingen van de Unie en het aanpakken van de uitdagingen als beschreven in het verslag van 2008 over de tenuitvoerlegging van de Europese veiligheidsstrategie: "Moderne democratieën, waar de media en de openbare mening op beslissende wijze het beleid vormgeven, kunnen niet zonder instemming van het volk aan hun externe verplichtingen voldoen. Europa zet overal ter wereld in onstabiele gebieden politiemachten, justitieel deskundigen en strijdkrachten in. Op regeringen, parlementen en EU-instellingen rust de last om aan de bevolking duidelijk te maken hoe dit bijdraagt aan de veiligheid in eigen land."

Onderwerpen die van belang zijn voor het Europees Parlement

Het Parlement houdt regelmatige beraadslagingen, hoorzittingen en workshops over onderwerpen als civiele en militaire GVDB-missies, internationale crises die gevolgen hebben op het gebied van veiligheid en defensie, multilaterale kaders voor veiligheid, wapenbeheersing en vraagstukken van non-proliferatie, de bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad, optimale werkwijzen ter verbetering van de effectiviteit van veiligheid en defensie, en juridische en institutionele ontwikkelingen in de EU op deze gebieden.

Sinds de verklaring uit 2010 van de VV/HV over de politieke verantwoordingsplicht neemt het Parlement deel aan gezamenlijke overlegbijeenkomsten (JMC's) die regelmatig worden gehouden om informatie uit te wisselen met de Raad, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en de Commissie. Gezien de sleutelrol die de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) vervult in het garanderen van de Europese veiligheid, neemt het Parlement deel aan de Parlementaire Vergadering van de NAVO met het oog op de ontwikkeling van de betrekkingen tussen de EU en de NAVO, met inachtneming van het onafhankelijke karakter van beide organisaties.

GVDB: een beleid in snelle ontwikkeling

Hoewel het GVDB niet ingrijpend veranderd is in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009, bood het grote mogelijkheden voor een verdere ontwikkeling, zowel politiek als institutioneel.

De Europese Raad, die inzag dat er een strategische stimulans voor de staatshoofden en regeringsleiders nodig is, heeft in december 2013 een aantal eerste doelstellingen afgebakend om ten aanzien van het GVDB vooruitgang te boeken: vergroting van de doeltreffendheid en impact van het GVDB, verbetering van de ontwikkeling van defensievermogens en versterking van de Europese defensie-industrie. Voorts droeg de Europese Raad de VV/HV en de Commissie op het effect van veranderingen in de ruime omgeving van de EU te evalueren. Op basis van deze evaluatie werd de VV/HV in juni 2015 belast met het uitwerken van een "integrale EU-strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid" (EUGS) voor 2016, die door VV/HV Mogherini in juni 2016 aan de Europese Raad werd gepresenteerd. In de EUGS worden vijf prioriteiten voor het buitenlands beleid van de EU genoemd: de veiligheid van de Unie; de veerkracht van de staten en samenlevingen ten oosten en zuiden van de EU; de ontwikkeling van een geïntegreerde benadering van conflicten; coöperatieve regionale ordes; en mondiale governance voor de 21e eeuw. In juli 2016 reageerden de lidstaten instemmend op de strategie en kwamen zij overeen over te gaan tot de uitvoeringsfase ervan. Deze tenuitvoerlegging dient jaarlijks in overleg met de Raad, de Commissie en het Parlement te worden beoordeeld.

De EU-lidstaten herhaalden op 16 september 2016 in Bratislava hun voornemen om de EU-samenwerking inzake externe veiligheid en defensie te versterken. De gebeurtenissen in de twaalf maanden daarna lieten zien dat alle desbetreffende EU-instellingen in staat zijn om snel en samenhangend in te spelen op verzoeken van de lidstaten en dat de lidstaten bij herhaling de politieke wil hebben getoond om het proces voort te zetten.

In november 2016 werd een "Uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie" aan de Raad gepresenteerd, om de in de EUGS neergelegde visie met betrekking tot veiligheids- en defensiekwesties naar de praktijk te vertalen. Om de nieuwe ambities om te zetten voorzag het plan in 13 voorstellen, waaronder een gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD), met bijzondere aandacht voor de uitgaven, een beter snelle-reactievermogen van de EU, onder meer door middel van het gebruik van EU-gevechtsgroepen, en een nieuwe permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) voor de lidstaten die bereid zijn om meer verbintenissen aan te gaan op het gebied van veiligheid en defensie. VV/HV Mogherini presenteerde voorts op 30 november 2016 een Europees defensieactieplan (EDAP) aan de lidstaten, dat belangrijke voorstellen bevat met betrekking tot een Europees defensiefonds (EDF) gericht op defensieonderzoek en vermogensopbouw. Ook nam de Raad conclusies aan waarin een plan werd ondersteund voor de tenuitvoerlegging van de besluiten inzake de samenwerking tussen de EU en de NAVO, die in Warschau zijn genomen (42 voorstellen). Deze drie plannen tezamen – door sommigen ook wel het "winterpakket inzake defensie" genoemd – vormen een belangrijke stap op weg naar de uitvoering van het Verdrag van Lissabon op het gebied van veiligheid en defensie.

Het Parlement heeft consequent laten zien dat het bereid is om te handelen en politieke initiatieven te ontplooien. Het heeft voorgesteld een proefproject inzake GVDB-onderzoek uit de EU-begroting 2015 te financieren, wat inhoudt dat voor het eerst EU-middelen aan het EDA worden gegeven om onderzoek naar militaire behoeften te doen. Dit proefproject wordt nu voortgezet door middel van een voorbereidende actie inzake defensieonderzoek met een begroting van 90 miljoen EUR in 2017-2019. Uit de meest recente voorstellen van de Commissie inzake de financiering van een initiatief voor het ondersteunen van onderzoek en technologie na 2020 blijkt dat het initiatief van het Parlement waardevol is geweest en richting heeft gegeven aan een belangrijk proces.

2017 en 2018: essentiële jaren voor de tenuitvoerlegging van het GVDB

De Europese Raad evalueerde de vorderingen in maart 2017 en wees op de oprichting van het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC), een nieuwe structuur bedoeld om de EU in staat te stellen sneller, doeltreffender en consequenter te reageren bij de planning en uitvoering van niet-executieve militaire missies. Ook nam de Raad nota van de vorderingen op andere gebieden. Zo wees hij in november 2018 op de aanzienlijke vooruitgang die de afgelopen twee jaar geboekt is op gebieden zoals het pact inzake het civiele GVDB, versterking van het MPCC, tenuitvoerlegging van PESCO, CARD en het EDF, meer samenwerking tussen de EU en de NAVO, eerste stappen in het kader van het voorstel voor een Europese vredesfaciliteit (EPF), en militaire mobiliteit. In december 2018 erkenden de EU-leiders de vooruitgang die was geboekt op het vlak van veiligheid en defensie, en benadrukten de ontwikkeling ten aanzien van PESCO, militaire mobiliteit en het pact inzake het civiele GVDB.

Op 7 juni 2017 presenteerde de Commissie een mededeling met de titel "Oprichting van het Europees Defensiefonds", waarin zij haar voorstellen uiteenzette om defensie-investeringen in de EU te stimuleren en te structureren. In de mededeling werden directe steun voor onderzoek, medefinanciering van de ontwikkeling en ondersteuning van de aankoop van defensieproducten door de EU-lidstaten voorgesteld. Steun aan de industrie wordt ook genoemd in een voorstel voor een verordening voor een industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie (EDIDP). Ter gelegenheid van het eenjarig bestaan van de EUGS publiceerde VV/HV Mogherini een uitvoeringsverslag, waarin de snelle vorderingen werden geprezen, met name ten aanzien van samenwerking met de NAVO en de lancering van het Europees Defensiefonds van de Commissie.

Wat betreft het deel van het EDF dat betrekking heeft op vermogensopbouw, het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie (EDIDP), is het voorstel voor een verordening van de Commissie tot invoering van de het EDIDP van juni 2017 geëvalueerd door de Commissie industrie, onderzoek en energie (ITRE) van het Parlement. AFET en SEDE traden daarbij op als medeverantwoordelijke commissies. Op 23 mei 2018 bereikten de Raad en het Parlement een voorlopig akkoord over de wetgeving.

Ook wat betreft de tenuitvoerlegging van PESCO werd in 2018 grote vooruitgang geboekt. Op 6 maart 2018 nam de Raad een routekaart voor de tenuitvoerlegging aan. Deze bood strategische sturing en richtsnoeren voor de verdere structurering van procedures en governance, onder meer wat betreft projecten en de volgorde waarin afspraken worden nagekomen. Op dezelfde dag werd het besluit inzake de formele vaststelling van de oorspronkelijke lijst van 17 samenwerkingsprojecten aangenomen. Op 19 november 2018 keurde de Raad een lijst van 17 nieuwe projecten goed.

Als fervent voorstander en initiatiefnemer van deze kwesties heeft het Parlement in zijn resolutie over het jaarverslag over de uitvoering van het GVDB (December 2018) zijn overtuiging uitgesproken dat de oprichting van de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) inzake defensieprojecten en de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD) de lidstaten zou helpen om hun samenwerking op het gebied van defensie op te voeren en hun defensiebudget doeltreffender te gebruiken.

In hetzelfde verslag riep het Parlement voorts op tot het beschikbaar stellen van adequate financiële middelen voor het extern optreden van de EU in het kader van het volgende meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 en tot het richten van de EU-middelen op strategische prioriteiten. Daarnaast werd in het verslag benadrukt dat het Parlement op passende wijze moet worden betrokken bij het toezicht op en de strategische sturing van de instrumenten.

Wat betreft de betrekkingen tussen de EU en de NAVO bracht de VV/HV verslag uit over de voortgang op de volgende gebieden: de strijd tegen hybride bedreigingen, mensenhandel, defensievermogens, defensie-industrie en -onderzoek, alsmede partnerschappen. In juni 2018 nam de Raad conclusies aan over het derde voortgangsverslag inzake de uitvoering van de 74 gemeenschappelijke acties voor samenwerking tussen de EU en de NAVO. Het volgende verslag verschijnt in juni 2019. In juli 2018 ondertekenden de EU en de NAVO een nieuwe gezamenlijke verklaring in het vooruitzicht van de NAVO-top op 11 en 12 juli 2018. 

Het Parlement blijft op zijn niveau, binnen zijn bevoegdheden en op een doeltreffende en zichtbare manier bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU als bevorderaar van veiligheid, zoals de burgers van de EU hebben gevraagd.

 

[1]Zie Titel V ("Algemene bepalingen betreffende het extern optreden en specifieke bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)") van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU); zie ook infopagina 5.1.1 over het buitenlands beleid van de EU.

Tuula Turunen