De Europese Unie en de Wereldhandelsorganisatie

De Wereldhandelsorganisatie (WTO) zet zich in voor het verwezenlijken van een op regels gebaseerd internationaal handelsstelsel. Hoewel de handelsbesprekingen momenteel in een impasse verkeren, wordt er nagedacht over manieren om de WTO-regels te moderniseren en nieuwe mondiale handelsproblemen aan te pakken. De inwerkingtreding van de handelsfacilitatieovereenkomst in februari 2017 leidde tot nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de WTO-handelsregels. Volgens het Verdrag van Lissabon stelt het Parlement samen met de Raad wetgeving vast en heeft het Parlement een belangrijke controlerende taak op het gebied van het internationale handelsbeleid.

In de eerste decennia van de twintigste eeuw leidden handelskwesties ertoe dat landen steeds complexere interacties aangingen, waarmee de behoefte ontstond aan een platform voor het bevorderen en reguleren van handelsbetrekkingen. Hiertoe werd in 1947 de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) gesloten, waarmee niet alleen werd voorzien in een forum voor rondetafelgesprekken en een multilaterale benadering van handel, maar ook in een stelsel van internationaal erkende regels voor de handel. De belangrijkste doelstelling was de totstandbrenging van een gelijk speelveld voor alle leden door middel van "een aanzienlijke verlaging van douanetarieven en een aanzienlijke vermindering van andere handelsbelemmeringen, alsmede de afschaffing van discriminerende behandeling in het internationale handelsverkeer"[1].

Aanvankelijk omvatte de internationale handel slechts materiële goederen, maar toen de handel zich uitbreidde naar diensten en ideeën werd de GATT hervormd en geïnstitutionaliseerd tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De WTO werd opgericht in 1995, aan het einde van de Uruguay-handelsronde. De WTO-verdragen kwamen in de plaats voor eerdere handelsovereenkomsten, zoals de GATT, eerdere akkoorden over landbouw, textiel en kleding en enkele andere algemene akkoorden. De belangrijkste van deze nieuwe verdragen waren de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) en de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (TRIPS). In februari 2017 trad de handelsfacilitatieovereenkomst in werking. Dit is de eerste multilaterale overeenkomst die sinds de oprichting van de WTO is gesloten. Bovendien worden ideeën onderzocht over de wijze waarop nieuwe ontwikkelingen in de WTO tot stand kunnen worden gebracht die het systeem kunnen moderniseren zodat het doeltreffender wordt en beter aanpasbaar aan de snel veranderende handel.

Statistieken laten zien dat er een duidelijk verband bestaat tussen vrije en eerlijke handel en economische groei. De oprichting van de WTO was een belangrijke stap in de richting van een omvattender en dus dynamischer internationaal handelsstelsel. De WTO zet zich in voor de bevordering van vrijhandel, met name door erop toe te zien dat landen tijdens handelsbesprekingen blijven werken aan het wegnemen van handelsbelemmeringen. Op dit moment is twee derde van de leden van de WTO een ontwikkelingsland. Door middel van open handel kunnen overgangseconomieën en de minst ontwikkelde landen (MOL's) hun inspanningen op het gebied van ontwikkeling intensiveren.

Het mechanisme voor de beslechting van handelsgeschillen

Een van de belangrijkste successen van de WTO was de totstandkoming van haar orgaan voor geschillenbeslechting, dat bevoegd is om uitspraken te doen in handelsgeschillen en om zijn besluiten te handhaven. Het mechanisme voor de beslechting van handelsgeschillen functioneert op basis van vooraf vastgestelde regels die WTO-leden, ongeacht hun politieke gewicht of economische kracht, de mogelijkheid geven om een klacht in te dienen wegens een inbreuk op de WTO-regels en schadevergoeding te eisen. Dit mechanisme heeft ertoe geleid dat staten veel minder dan voorheen eenzijdige defensieve maatregelen nemen, die bij de landen waartegen zij zich richtten vaak vergeldingsmaatregelen uitlokten en soms zelfs uitmondden in een regelrechte handelsoorlog.

Tot nog toe heeft het WTO-stelsel voor geschillenbeslechting ervoor gezorgd dat sterkere leden geen voorrang krijgen boven zwakkere leden, en heeft het voorzien in duidelijke regels met betrekking tot vergeldingsmaatregelen. Er bestaat echter het gevaar dat het stelsel verlamd raakt omdat de ambtstermijn van leden van de beroepsinstantie afloopt en de vacante posten nog niet zijn gevuld.

Sinds de oprichting van de WTO is de EU een van de grootste gebruikers van het mechanisme voor geschillenbeslechting van deze organisatie. De Unie was partij in 187 geschillenbeslechtingsprocedures: 102 keer als klager en 85 keer als verweerder[2]. In 197 andere zaken heeft zij verzocht om als derde partij te worden aangemerkt, op grond waarvan WTO-leden geschillen kunnen volgen waarbij andere partijen betrokken zijn. Daarnaast heeft de EU, die wordt vertegenwoordigd door de Europese Commissie, de panels en de beroepsinstantie van de WTO regelmatig om een uitspraak gevraagd om duidelijkheid over de WTO-overeenkomsten te verkrijgen of om deze te verbeteren.

Het Europees Parlement volgt de voortgang van geschillen waarbij de EU betrokken is nauwlettend. De Commissie internationale handel van het Parlement maakt haar standpunten over handelsgeschillen kenbaar door middel van verslagen, openbare hoorzittingen, en mondelinge vragen aan de Commissie en de Raad. Zo sprak zij zich bijvoorbeeld uit over het geschil tussen de EU en de VS over Airbus en Boeing.

De Doha-ronde en daarna

Sinds 2001 voeren de WTO-leden multilaterale handelsbesprekingen in het kader van een veelomvattende onderhandelingsronde, de zogeheten Doha-ronde of Doha-ontwikkelingsagenda (DDA). De voornaamste doelstelling van deze negende ronde van mondiale handelsbesprekingen is het centraal stellen van ontwikkeling in het wereldhandelssysteem. Bij de besprekingen van Doha wordt ernaar gestreefd de rol van de ontwikkelingslanden te versterken, aangezien deze groep landen de afgelopen tien jaar binnen de wereldhandel veel aan belang heeft gewonnen. Het idee is om het vermogen van de ontwikkelingslanden om te profiteren van internationale handel te versterken en deze landen te helpen armoede te bestrijden.

De onderhandelingen over de DDA, die vanaf het begin zijn gebaseerd op het beginsel dat het om één verbintenis gaat (single undertaking)[3], zijn nog steeds niet afgerond. Net als bij eerdere rondes is het doel verdere liberalisering van de handel. De onderhandelaars hebben tevens tot taak de handelsregels te herzien en aan te passen aan het zich constant verder ontwikkelende wereldhandelsstelsel.

De DDA is gebaseerd op drie pijlers:

  1. markttoegang voor landbouwproducten (met inbegrip van tarieven en subsidies), voor industriële goederen (ook wel "markttoegang voor niet-landbouwproducten" of "NAMA" genoemd) en voor diensten;
  2. regels inzake onder meer handelsfacilitatie en antidumpingregels; en
  3. ontwikkeling.

Helaas zijn de besprekingen over een aantal belangrijke onderwerpen, vooral met betrekking tot markttoegang, vastgelopen. De grootste onenigheid is er tussen de belangrijkste opkomende landen en de geïndustrialiseerde landen of groepen landen over de manier waarop het internationale handelsstelsel hervormd zou moeten worden.

De EU ondersteunde het openen van een veelomvattende en ambitieuze ronde. Dit zag de EU als de beste manier om economische groei en ontwikkelingsresultaten te realiseren voor alle deelnemers en om de noodzakelijke compromissen mogelijk te maken. Ondanks de grote inspanningen van een aantal deelnemers (met name de EU) lijkt een succesvolle afronding van de onderhandelingen in hun geheel echter nog niet in zicht.

Om de impasse in de Doha-onderhandelingen te doorbreken en protectionisme te voorkomen, hebben de WTO-leden zich gericht op minder controversiële gebieden, waarmee de ontwikkelingsdoelstellingen voor een groot deel verwezenlijkt konden worden. In december 2013 is overeenstemming bereikt over het eerste multilaterale rechtsinstrument sinds de oprichting van de WTO 22 jaar geleden: de handelsfacilitatieovereenkomst. Twee jaar later, in december 2015, werd er wederom concrete vooruitgang geboekt in de vorm van een akkoord over regels ter beperking van handelsverstorende exportsubsidies voor landbouwproducten, een gebied dat met name voor de minst ontwikkelde landen van belang is.

Hoewel ze veel minder ver gaan dan de oorspronkelijke agenda van de Doha-ronde vormen deze positieve ontwikkelingen, met name de inwerkingtreding van de handelsfacilitatieovereenkomst in februari 2017, het bewijs dat de WTO-leden het wereldhandelssysteem nog altijd een warm hart toedragen. Deze ontwikkelingen maken het mogelijk om de WTO nieuw leven in te blazen om de recente mondiale handelsproblemen aan te pakken en de multilaterale handelsregels te versterken. Het Europees Parlement heeft de WTO-besprekingen met grote aandacht gevolgd. Het heeft diverse verslagen aangenomen over de stand van zaken met betrekking tot de onderhandelingen.

De Parlementaire Conferentie over de WTO, gezamenlijk georganiseerd door het Europees Parlement en de Interparlementaire Unie, biedt parlementariërs regelmatig de gelegenheid om op constructieve wijze aan dit proces deel te nemen (zie hieronder voor meer informatie over deze conferentie). Het Parlement heeft bij verschillende gelegenheden aangedrongen op hervatting van de onderhandelingen en daarbij gewezen op het grote belang van de Doha-ronde voor de wereldhandel en de economische ontwikkeling.

Het Parlement is ook nauw betrokken geweest bij onderhandelingen over overeenkomsten met een beperktere omvang. Het heeft in december 2015 en december 2017 een delegatie afgevaardigd naar respectievelijk Nairobi en Buenos Aires om de ministeriële bijeenkomsten van de WTO bij te wonen. Het Parlement blijft de ontwikkelingen binnen de WTO volgen, met name met het oog op de ministeriële bijeenkomst die in 2020 in Astana zal worden gehouden.

De EU en de WTO

Sinds de Tweede Wereldoorlog en tot nu speelt de EU een centrale rol bij de ontwikkeling van het internationale handelsstelsel. Op dit moment onderzoekt de EU de mogelijkheid om de WTO te moderniseren[4].

Net als de GATT (en later de WTO) is de EU opgericht met als doel tariefmuren weg te nemen en de handel tussen de lidstaten te bevorderen. De interne markt van de EU is deels gebaseerd op de beginselen en praktijken van de GATT. De Unie heeft zich altijd sterk gemaakt voor een doeltreffende internationale handel op basis van rechtsstatelijkheid. Een dergelijk stelsel draagt ertoe bij dat ondernemingen in het buitenland eerlijke markttoegang hebben, waardoor economische groei wordt gestimuleerd, zowel binnen de EU als in derde landen, en met name in de minder ontwikkelde landen.

Het gemeenschappelijk handelsbeleid van de EU is een van de terreinen waarop de Unie als zodanig volledige en exclusieve bevoegdheid heeft. In het kader van de WTO treedt de EU dus op als één actor en wordt zij door de Commissie vertegenwoordigd en niet door de afzonderlijke lidstaten. De Commissie onderhandelt over handelsovereenkomsten en verdedigt namens alle 28 lidstaten de belangen van de EU voor het orgaan voor geschillenbeslechting van de WTO. De Commissie raadpleegt de Raad en het Europees Parlement regelmatig en brengt op gezette tijden verslag aan hen uit over de inhoud van en haar strategie voor de multilaterale besprekingen. Krachtens het Verdrag van Lissabon zijn de Raad en het Parlement medewetgevers die een gelijke stem hebben in internationale handelskwesties.

Via de WTO heeft de EU getracht een multilateraal kader voor handelsbesprekingen te realiseren, ter aanvulling, en wellicht vervanging, van de bilaterale onderhandelingen. De impasse in de Doha-ronde en het feit dat andere handelspartners hun toevlucht hebben gezocht tot bilaterale overeenkomsten, hebben ertoe geleid dat de EU haar vaste strategie gedeeltelijk heeft moeten heroverwegen en ook weer regionale en bilaterale onderhandelingen is gaan voeren.

De huidige impasses bij de WTO zijn ook een signaal dat het internationale handelsstelsel de laatste twintig jaar ingrijpend is veranderd. Het stelsel heeft zich ontwikkeld en nieuwe actoren – hoofdzakelijk transitie- en ontwikkelingslanden – spelen een centrale rol. Sommige ontwikkelingslanden hebben geprofiteerd van de liberalisering van het internationale handelsstelsel en hebben een ongekende fase van aanhoudende economische groei doorgemaakt. De EU is zich terdege bewust van deze nieuwe dynamiek. Zij heeft erop gewezen dat de onderhandelingsaanpak van de afgelopen jaren niet langer volstaat en dat het tijd is voor een innovatieve aanpak om recht te doen aan het toegenomen belang van regelgevingskwesties ten opzichte van tarieven.

De Parlementaire Conferentie over de WTO

De Parlementaire Conferentie over de WTO wordt georganiseerd door het Europees Parlement en de Interparlementaire Unie (IPU) gezamenlijk, en is bedoeld om de democratie op internationaal niveau te versterken door een parlementaire dimensie toe te voegen aan de multilaterale handelssamenwerking.

De eerste formele bijeenkomst van parlementariërs in het kader van de WTO vond plaats tijdens de Ministeriële Conferentie van de WTO in Seattle in december 1999. In 2001 hebben het Europees Parlement en de IPU afgesproken hun krachten te bundelen en een parlementaire bijeenkomst te steunen tijdens de WTO-conferentie in Doha. Deze bijeenkomst heeft de basis gelegd voor wat is uitgegroeid tot de Parlementaire Conferentie over de WTO.

Deze conferentie biedt parlementariërs uit de hele wereld een forum voor de uitwisseling van standpunten, informatie en ervaringen met betrekking tot internationale handelskwesties. Deelnemers aan deze conferentie houden toezicht op WTO-activiteiten, zetten zich in voor de doeltreffendheid en eerlijkheid van de WTO, pleiten voor transparantie in WTO-procedures, streven naar verbetering van de dialoog tussen regeringen, parlementen en het maatschappelijk middenveld, beïnvloeden de koers van besprekingen binnen de WTO en bouwen aan de capaciteit van nationale parlementen op het gebied van internationale handelskwesties.

De Parlementaire Conferentie over de WTO komt jaarlijks bijeen, en tevens tijdens Ministeriële Conferenties van de WTO. De laatste vergadering vond plaats in Buenos Aires op 9 en 10 december 2017.

 

[1]GATT-overeenkomst (1947), inleidende alinea.
[2]Gegevens op 19 september 2018:
https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm
[3]Het single undertaking-beginsel betekent in wezen dat er pas een akkoord is als over alle onderdelen overeenstemming is bereikt.

Susana Mendonça