De uitbreiding van de Unie  

Op 1 juli 2013 is Kroatië de 28e lidstaat van de Europese Unie geworden. De toetreding van Kroatië volgde op die van Roemenië en Bulgarije, die op 1 januari 2007 plaatsvond, en vormde de zesde uitbreidingsronde. Er wordt momenteel onderhandeld met Montenegro, Servië en Turkije. Albanië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië zijn eveneens kandidaat-lidstaten, terwijl Bosnië en Herzegovina en Kosovo potentiële kandidaat-lidstaten zijn.

Rechtsgrond  

  • In artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) wordt bepaald welke landen een aanvraag mogen indienen;
  • Artikel 2 VEU omvat een beschrijving van de waarden waarop de EU berust.

Doelstellingen  

Het uitbreidingsbeleid van de EU heeft tot doel de Europese landen te verenigen in een gemeenschappelijk politiek en economisch project. Gebleken is dat de uitbreiding, die de waarden van de Unie als leidraad heeft en aan strenge voorwaarden is gebonden, een van de meest succesvolle instrumenten is om politieke, economische en maatschappelijke hervormingen te bevorderen en de vrede, de stabiliteit en de democratie op het gehele continent te bestendigen. Dankzij het uitbreidingsbeleid kan de Unie eveneens haar aanwezigheid op het wereldtoneel versterken.

Achtergrond  

A. Toetredingsvoorwaarden

Elke Europese staat die de gemeenschappelijke waarden van de lidstaten eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie (artikel 49 VEU). De criteria van Kopenhagen, die in 1993 door de Europese Raad in Kopenhagen zijn vastgesteld, spelen een cruciale rol in het integratieproces van kandidaat-lidstaten of potentiële kandidaat-lidstaten. Zij omvatten onder meer:

  • stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;
  • een goed functionerende markteconomie en het vermogen om het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de EU;
  • het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen, hetgeen onder meer betekent dat de met de politieke, economische en monetaire unie nagestreefde doelstellingen worden onderschreven en dat de gemeenschappelijke regels, normen en beleidsmaatregelen die tezamen de EU-wetgeving vormen (het acquis communautaire) worden overgenomen.

In december 2006 bereikte de Europese Raad een "nieuwe consensus over uitbreiding" op basis van "consolidatie, conditionaliteit en communicatie", en over het vermogen van de EU om nieuwe leden op te nemen.

B. Het integratievermogen van de EU: institutionele regelingen

De opeenvolgende uitbreidingen vormden een substantieel onderdeel van de institutionele onderhandelingen die resulteerden in de aanneming van het Verdrag van Lissabon. De EU moest haar instellingen en besluitvormingsprocedures aanpassen aan de komst van nieuwe lidstaten en voorkomen dat uitbreiding ten koste zou gaan van een efficiënte, op verantwoording gebaseerde beleidsvorming. Het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot ingrijpende veranderingen in de samenstelling en de werkzaamheden van de voornaamste EU-instellingen. Sommige van deze veranderingen vloeiden voort uit de noodzaak te kunnen beschikken over een duurzaam geheel van regels dat niet bij elke uitbreidingsgolf weer opnieuw gewijzigd hoeft te worden.

C. Verloop

Een land dat wenst toe te treden tot de Unie, richt een aanvraag aan de Raad, die vervolgens de Commissie verzoekt om een advies. Het Europees Parlement wordt in kennis gesteld van deze aanvraag. Indien het advies van de Commissie gunstig is, kan de Europese Raad — met eenparigheid van stemmen — beslissen het land de status van kandidaat-lidstaat te verlenen. Op aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of onderhandelingen moeten worden geopend. De EU-wetgeving (het acquis communautaire) is onderverdeeld in meer dan dertig beleidshoofdstukken. Alvorens een daadwerkelijk begin te maken met de onderhandelingen stelt de Commissie een screeningverslag op voor elk hoofdstuk. Uitgaande van de aanbeveling van de Commissie besluit de Raad met eenparigheid van stemmen of al dan niet onderhandelingen over een nieuw onderhandelingshoofdstuk moeten worden geopend. Wanneer wordt geoordeeld dat de vooruitgang bevredigend is, kan de Commissie aanbevelen het onderhandelingshoofdstuk "voorlopig af te sluiten". De Raad besluit opnieuw met eenparigheid van stemmen. Wanneer de onderhandelingen over alle hoofdstukken zijn afgerond, worden alle overeengekomen voorwaarden — met inbegrip van eventuele vrijwaringsclausules en overgangsregelingen — opgenomen in een toetredingsverdrag tussen de EU-lidstaten en de kandidaat-lidstaat. Het toetredingsverdrag kan alleen na instemming van het Parlement en goedkeuring met eenparigheid van stemmen door de Raad worden ondertekend. Vervolgens wordt het ter ratificatie voorgelegd aan alle verdragsluitende landen overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen (d.w.z. ratificatie door het parlement of een referendum).

Eerdere uitbreidingen  

Land Lid sinds Bijzonderheden
België
Frankrijk
Duitsland
Italië
Luxemburg
Nederland
1958 De oprichtingslanden die het Verdrag van Rome van 1957 hebben ondertekend.
Denemarken
Ierland
Verenigd Koninkrijk
1973  
Griekenland 1981 De toetreding van Griekenland zorgde voor de consolidering van de democratie in het land.
Portugal
Spanje
1986 Met deze uitbreiding werd de democratie in Portugal en Spanje geconsolideerd.
Finland
Oostenrijk
Zweden
1995  
Cyprus
Estland
Hongarije
Letland
Litouwen
Malta
Polen
Slovenië
Slowakije
Tsjechië
2004 De aanzet tot deze uitbreiding werd gegeven op de bijeenkomst van de Europese Raad in december 1997 en de uitbreiding beoogde de hereniging van het continent na de val van de Berlijnse Muur en de ineenstorting van de Sovjet-Unie. De onderhandelingen werden weliswaar met elk land apart gevoerd maar waren gebaseerd op een gemeenschappelijk onderhandelingskader.
Bulgarije
Roemenië
2007 Wegens de trage voortgang van de hervormingen konden Bulgarije en Roemenië in 2004 niet toetreden. Een "samenwerkings- en toetsingsmechanisme" voor belangrijke terreinen (hervormingen op het gebied van justitie, corruptiebestrijding en – alleen in het geval van Bulgarije – de bestrijding van de georganiseerde misdaad) blijft de vooruitgang na de toetreding volgen.
Kroatië 2013 Op de toetredingsonderhandelingen met Kroatië was de striktere conditionaliteit overeenkomstig de "nieuwe consensus over uitbreiding" van toepassing, waartoe de Europese Raad in december 2006 had besloten.

A. Westelijke Balkan

De betrekkingen met de landen van de westelijke Balkan vallen binnen het kader van het stabilisatie- en associatieproces dat in 1999 op gang werd gebracht. Dit proces is gebaseerd op bilaterale stabilisatie- en associatieovereenkomsten.

De toetreding van Kroatië tot de EU op 1 juli 2013 is een belangrijke stimulans voor de andere landen in de regio. Voortbouwend op de ervaringen met Kroatië heeft de Commissie in haar "uitbreidingsstrategie" van 2011-2012 voorstellen gedaan voor een verdere verbetering van haar onderhandelingsaanpak, en onder meer voorgesteld sterker de nadruk te leggen op de vraagstukken in verband met de rechtsstaat. Dit houdt in dat de onderhandelingen over de hoofdstukken over de hervorming op het gebied van justitie en de grondrechten (hoofdstuk 23) en over recht, vrijheid en veiligheid (hoofdstuk 24) reeds in een vroeg stadium van alle toekomstige onderhandelingen worden geopend.

In lijn met deze "nieuwe benadering" is de opening van de onderhandelingen over de hoofdstukken 23 en 24 een topprioriteit geweest bij de onderhandelingen met Montenegro en daarna met Servië. De onderhandelingen met Montenegro over deze twee en nog enkele andere hoofdstukken werden op 18 december 2013 geopend. Na de officiële opening van het onderhandelingsproces met Servië op 21 januari 2014 werden op 18 juli 2016 de onderhandelingen over de hoofdstukken 23 en 24 geopend. In februari 2018 heeft de Commissie een nieuwe "strategie voor de westelijke Balkan" bekendgemaakt waarin staat dat Montenegro en Servië als "koplopers" tegen 2025 potentieel klaar kunnen zijn voor EU-lidmaatschap. Er wordt onderkend dat dit perspectief "erg ambitieus" is en dat alles afhangt van de "objectieve verdiensten en resultaten van elk land". De overige landen in de regio "kunnen elkaar inlopen of elkaar inhalen naargelang van de vooruitgang die wordt gemaakt".

Met de overige twee kandidaat-lidstaten van de westelijke Balkan zijn nog geen onderhandelingen geopend. In het geval van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, die in 2005 de status van kandidaat-lidstaat kreeg toegekend, was dit hoofdzakelijk te wijten aan het geschil met Griekenland over het gebruik van de naam "Macedonië". Sinds 2009 heeft de Commissie consequent aanbevolen de onderhandelingen met het land te openen. In juni 2014 werd aan Albanië de status van kandidaat-lidstaat toegekend. In het licht van de vooruitgang van Albanië heeft de Commissie in haar verslagen van 2016 en 2018 aanbevolen om onderhandelingen met het land te openen.

Bosnië en Herzegovina en Kosovo zijn eveneens potentiële kandidaat-lidstaten. Door de zogenoemde "herziene aanpak" voor Bosnië en Herzegovina, met een sterke nadruk op economisch bestuur, kon de stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) met de EU op 1 juni 2015 in werking treden. Op 15 februari 2016 diende het land zijn aanvraag tot lidmaatschap in. Op 20 september 2016 heeft de Raad de Commissie verzocht om haar advies in te dienen, op grond van de antwoorden op een uitgebreide vragenlijst die de Commissie op 9 december 2016 aan de autoriteiten had overgelegd. De ingevulde vragenlijst werd bij de Commissie ingediend op 28 februari 2018. Zij bereidt momenteel haar advies voor. Op 1 april 2016 trad een stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) in werking tussen de EU en Kosovo, dat door vijf EU-lidstaten niet wordt erkend als onafhankelijke staat. Voorts voert Kosovo een dialoog met Servië. Deze moet leiden tot een juridisch bindende en alomvattende normalisatieovereenkomst.

B. Turkije

In 1987 heeft Turkije het lidmaatschap aangevraagd en in 1999 kreeg Turkije de status van kandidaat-lidstaat toegekend. De onderhandelingen werden in 2005 geopend. Acht hoofdstukken zijn geblokkeerd en geen enkel hoofdstuk wordt voorlopig afgesloten zolang Turkije weigert het "aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst van Ankara" toe te passen op Cyprus. Tegen de opening van andere hoofdstukken is bezwaar gemaakt door individuele EU-lidstaten. Na een stilstand van meer dan drie jaar werd in november 2013 een nieuw onderhandelingshoofdstuk – over regionaal beleid en de coördinatie van structurele instrumenten – geopend. Op 14 december 2015 werd er nog een geopend (over economisch en monetair beleid). Op 18 maart 2016 hebben Turkije en de EU nogmaals te kennen gegeven dat zij hun gezamenlijke actieplan ten uitvoer willen leggen om de instroom van irreguliere migranten naar de EU in te dammen, en om het toetredingsproces nieuw elan te geven. Er is ook overeengekomen dat het visumliberaliseringsproces zou worden versneld. Op 30 juni 2016 werd een aanvullend onderhandelingshoofdstuk (over financiële en budgettaire bepalingen) geopend. Gezien de dramatische aantasting van de rechtsstaat in Turkije, met name in de nasleep van de couppoging in juli 2016, kan worden gesteld dat het toetredingsproces van Turkije nu feitelijk bevroren is.

C. IJsland

IJsland heeft in juli 2009 het lidmaatschap aangevraagd en in juni 2010 werden de onderhandelingen geopend. IJsland, een gevestigde democratie en lid van de Europese Economische Ruimte (EER), heeft bij de onderhandelingen met de EU snel vooruitgang geboekt. De algemene verkiezingen in 2013 hebben evenwel geresulteerd in een nieuwe regering die de toetredingsonderhandelingen heeft bevroren. In maart 2015 heeft de IJslandse regering aan de EU gevraagd het land niet langer als kandidaat- lidstaat te beschouwen, zonder echter de toetredingsaanvraag van IJsland officieel in te trekken.

Rol van het Europees Parlement  

Overeenkomstig artikel 49 VEU moet het Parlement zijn goedkeuring geven aan elke nieuwe toetreding tot de EU. Het Parlement heeft tevens een aanzienlijke stem in de financiële aspecten van toetreding: op grond van het Verdrag van Lissabon moet het Parlement goedkeuring verlenen voor de aanneming van het meerjarig financieel kader (MFK). Op grond van zijn begrotingsbevoegdheden is het Parlement in staat om rechtstreekse invloed uit te oefenen op de financiële middelen die aan het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) worden toegewezen.

De Commissie buitenlandse zaken van het Europees Parlement benoemt vaste rapporteurs voor alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De standpunten van het Parlement over uitbreiding worden tot uitdrukking gebracht in jaarlijkse resoluties over de meest recente jaarlijkse "landverslagen" van de Commissie. De resoluties van het Parlement over de uitbreidingsstrategie van de EU dragen tevens bij tot de beleidsvorming. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, onderhoudt het Parlement middels zijn delegaties regelmatige bilaterale betrekkingen met de parlementen van kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. Deze komen met hun collega's bijeen om kwesties te bespreken die verband houden met het EU-toetredingsproces.

 

André De Munter