Meerjarig financieel kader

Tot op heden zijn er vijf meerjarige financiële kaders (MFK's) geweest. Het Verdrag van Lissabon heeft het MFK veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een juridisch bindende handeling. Een MFK, dat wordt vastgesteld voor een periode van ten minste vijf jaar, moet een ordelijke ontwikkeling van de uitgaven van de Unie waarborgen binnen de grenzen van haar eigen middelen, en omvat bepalingen waaraan de jaarlijkse begroting van de Unie moet voldoen. Hiermee worden de grondslagen van de begrotingsdiscipline vastgelegd.

Rechtsgrond

  • Artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
  • Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad van 2 december 2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020[1];
  • Verordening (EU, Euratom) 2017/1123 van de Raad van 20 juni 2017 houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020[2];
  • het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 2 december 2013 betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer[3].

Achtergrond

De jaren tachtig werden gekenmerkt door conflicten in de betrekkingen tussen de instellingen vanwege een toenemende kloof tussen middelen en behoeften. Het concept van meerjarige financiële vooruitzichten werd ontwikkeld met het doel de conflicten te verminderen, de begrotingsdiscipline te versterken en de uitvoering te verbeteren door middel van een betere planning. Het eerste interinstitutioneel akkoord (IIA) werd in 1988 gesloten. Het omvatte de financiële vooruitzichten voor de periode 1988-1992, ook wel het pakket-Delors I genoemd. Deze vooruitzichten waren erop gericht de nodige middelen beschikbaar te stellen voor de budgettaire tenuitvoerlegging van de Europese Akte. Op 29 oktober 1993 werd een nieuw IIA gesloten met de bijbehorende financiële vooruitzichten voor de periode 1993-1999, het zogenaamde pakket-Delors II. Dit zorgde voor een verdubbeling van de middelen van de structuurfondsen en voor een verhoging van het maximum van de eigen middelen (1.4.1). Het derde IIA over de financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006, dat ook bekendstaat als de Agenda 2000, werd op 6 mei 1999 gesloten. Een van de grootste uitdagingen van dit IIA bestond erin de vereiste middelen te waarborgen om de uitbreiding te financieren. Het vierde IIA, voor de periode 2007-2013, werd op 17 mei 2006 gesloten.

Het Verdrag van Lissabon heeft het meerjarig financieel kader veranderd van een interinstitutioneel akkoord in een juridisch bindende handeling. Naast de vaststelling van "de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie […], alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen" bepaalt het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dat het MFK "alle andere bepalingen [omvat] die dienstig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure". De MFK-verordening gaat vergezeld van een IIA betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer. Het vijfde en huidige MFK, voor de periode 2014-2020, werd op 2 december 2013 goedgekeurd. Het huidige MFK was het eerste dat werd goedgekeurd volgens de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon, waarin is vastgelegd dat de Raad, handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na goedkeuring door het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen de MFK-verordening moet vaststellen.

Het meerjarig financieel kader 2014-2020

In haar gewijzigd voorstel van 6 juli 2012 stelde de Commissie voor om voor de periode 2014-2020 het plafond voor vastleggingskredieten tot 1 033 miljard EUR (1,08 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU) en het plafond voor betalingskredieten tot 988 miljard EUR (1,03 % van het bni van de EU) te verhogen. Bijna een jaar later, op 27 juni 2013, bereikten de voorzitters van de Commissie, het Europees Parlement en de Raad een politiek akkoord over een MFK-pakket, met name om de totale maximumbedragen voor vastleggingskredieten tot 960 miljard EUR (1,00 % van het bni van de EU) en voor betalingskredieten tot 908 miljard EUR (0,95 % van het bni van de EU) te beperken. In zijn resolutie van 3 juli 2013 over het politieke akkoord over het MFK 2014-2020[4] herinnerde het Europees Parlement eraan dat de goedkeuring van de MFK-verordening en van het nieuwe IIA gekoppeld is aan de goedkeuring van gewijzigde begrotingen die nodig zijn om extra betalingskredieten te verstrekken voor het begrotingsjaar 2013, aan een politiek akkoord over de rechtsgrondslagen van de desbetreffende meerjarige programma's, en aan de oprichting van een werkgroep op hoog niveau over de eigen middelen.

Toen aan die voorwaarden was voldaan, nam het Parlement op 19 november 2013 de ontwerpverordening aan en stelde de Raad op 2 december 2013 de MFK-verordening (Verordening nr. 1311/2013 van de Raad) voor de jaren 2014-2020 vast. Op 21 april 2015 werd Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad gewijzigd bij Verordening (EU, Euratom) 2015/623 van de Raad, die de vaststellingskredieten die in 2014 niet werden gebruikt (meer dan 21 miljard EUR in lopende prijzen) overdroeg naar de volgende jaren (2015, 2016 en 2017) met betrekking tot subrubriek 1b, rubriek 2 en rubriek 3.

In artikel 6, lid 1, van de MFK-verordening is bepaald dat de Commissie ieder jaar vóór de begrotingsprocedure van het begrotingsjaar n+1 overgaat tot de technische aanpassing van het meerjarig financieel kader op grond van de ontwikkeling van het bni van de EU en van de prijzen en dat de resultaten van deze aanpassing aan het Parlement en de Raad worden meegedeeld.

Op 23 mei 2018 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de technische aanpassing van het MFK voor 2019, overeenkomstig de ontwikkeling van het bni van de EU volgens het Europees systeem van rekeningen (ESR 2010). Als gevolg van deze technische aanpassing bedragen de totale vastleggingskredieten voor 2019 (164 123 miljoen EUR) 1,00 % van het bni van de EU en de totale betalingskredieten (166 709 miljoen EUR) 1,00 % van het bni van de EU. Het bni voor 2019 is voor de EU-28 vastgesteld op 65 489 019 miljoen EUR in lopende prijzen.

Meerjarig financieel kader (EU-28), aangepast voor 2019 (miljoen EUR, lopende prijzen)

VASTLEGGINGS-KREDIETEN 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Totaal
2014-2020
1. Slimme en inclusieve groei 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Duurzame groei: natuurlijke hulpbronnen 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
waarvan: marktgerelateerde uitgaven en rechtstreekse betalingen 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Veiligheid en burgerschap 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Europa als wereldspeler 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Administratie 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
waarvan: administratieve uitgaven van de instellingen 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Compensaties 29 0 0 0 0 0 0 29
TOTAAL VASTLEGGINGS-KREDIETEN 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
als % van het bni 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,02 % 1,00 % 0,99 % 1,02 %
TOTAAL BETALINGSKREDIETEN 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 142
als % van het bni 1,01 % 1,01 % 0,88 % 0,84 % 0,98 % 1,01 % 1,01 % 0,96 %
Beschikbare marge 022 % 0,22 % 0,35 % 0,39 % 0,22 % 0,19 % 0,19 % 0,26 %
Maximumbedrag eigen middelen als % van het bni 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,20 % 1,20 % 1,20 % 1,22 %

A. Het MFK 2014-2020

In juli 2010 richtte het Parlement een Bijzondere Commissie beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen voor een duurzame Europese Unie na 2013 (SURE) op, die tot taak had een verslag op te stellen over het volgende MFK voordat de Commissie haar voorstellen zou presenteren. Op basis van het SURE-verslag heeft het Parlement op 8 juni 2011 een resolutie aangenomen over "Investeren in de toekomst: een nieuw meerjarig financieel kader (MFK) voor een concurrerend, duurzaam en integratiegericht Europa".

In zijn resolutie van 3 juli 2013 zette het Parlement, alvorens het MFK-pakket op 19 november 2013 wettelijk te bekrachtigen, zijn politieke handtekening onder het akkoord over het MFK 2014-2020 dat door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie was gesloten na een intensieve reeks onderhandelingen, waarin het Parlement het volgende wist te bereiken:

  • flexibiliteit van vastleggingen en betalingen tussen rubrieken en tussen jaren, zodat de bedragen die voor de periode 2014-2020 zijn gepland, volledig kunnen worden gebruikt;
  • een verplichte herzieningsclausule die het mogelijk maakt de begrotingsbehoeften tijdens de MFK-periode te beoordelen en zo nodig aan te passen, waarbij het nieuw verkozen Europees Parlement zijn rol kan vervullen, en een toezegging om de duur van toekomstige MFK's te herzien; duidelijke afspraken over een haalbare benadering en een tijdschema voor het opzetten van een werkelijk systeem van eigen middelen voor de Europese Unie;
  • grotere flexibiliteit om de jeugdwerkloosheid aan te pakken en het onderzoek te verbeteren, zonder de middelen voor andere programma's te verlagen[5];
  • grotere flexibiliteit om bij grote rampen hulp te kunnen bieden via het Solidariteitsfonds;
  • afbakening van middelen voor de grootschalige projecten ITER, Galileo en Copernicus om andere programma's te beschermen indien de kosten uit de hand lopen;
  • eenheid en transparantie van de begroting, waarborging van volledige informatie aan de burger over alle uitgaven en inkomsten die voortvloeien uit besluiten die door of namens de burgers van de EU worden genomen, en adequate parlementaire controle.

B. Tussentijdse evaluatie/herziening van het MFK 2014-2020

Een tussentijdse herziening was één van de voorwaarden van het Parlement om het MFK 2014-2020 goed te keuren. De Begrotingscommissie (BUDG) van het Parlement was belast met de voorbereiding van het onderhandelingsmandaat van het Parlement voor de herziening van het MFK en begon ruim van tevoren aan de voorbereidende werkzaamheden in dit verband. Op 29 juni 2016 publiceerde deze commissie een verslag met een beoordeling van de eerste jaren van het MFK evenals de verwachtingen in verband met de herziening van de Commissie en de belangrijkste elementen voor het MFK na 2020. Dit verslag vormde de basis voor de goedkeuring van de resolutie van het Europees Parlement van 6 juli 2016, die de eisen van het Parlement voor het huidige MFK evenals overwegingen in verband met het volgende MFK bevat. Op 26 oktober 2016 nam het Parlement met een ruime meerderheid een vervolgresolutie aan naar aanleiding van het voorstel van de Commissie, waarin het de door de Commissie voorgestelde wijzigingen van het MFK toejuichte.

Na onderhandelingen en het akkoord van de Raad van 7 maart 2017 over de herziening van het MFK 2014-2020 nam het Parlement op 5 april 2017 ten slotte een resolutie[6] tot wijziging van de MFK-verordening aan. Op 20 juni 2017 heeft de Raad het herziene MFK voor 2014-2020 met eenparigheid van stemmen aangenomen. De Raad en het Parlement zijn het eens geraakt over extra steun van 6 miljard EUR (15 % herschikkingen, 85 % niet-toegewezen middelen), afhankelijk van de jaarlijkse begrotingsprocedure, die ter beschikking wordt gesteld voor migratiekwesties (3,9 miljard EUR) en banen en groei (2,1 miljard EUR waarvan 1,2 miljard EUR ter versterking van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief). Dankzij de versterking van het flexibiliteitsinstrument en de reserve voor noodhulp kunnen meer middelen gemakkelijker tussen begrotingsonderdelen en begrotingsjaren heen en weer worden geschoven om de Unie in staat te stellen te reageren op onvoorziene gebeurtenissen en nieuwe prioriteiten.

C. Het MFK 2021-2027

Op 2 mei 2018 heeft de Commissie haar wetgevingsvoorstel gepresenteerd voor het MFK voor de jaren 2021 tot en met 2027. Vanwege de reflectieperiode over de toekomst van de EU werd het voorstel later ingediend dan voorzien in de huidige MFK-verordening.

In het voorstel van de Commissie zijn de vastleggingskredieten vastgesteld op 1 134 583 miljoen EUR (in prijzen van 2018), hetgeen neerkomt op 1,11 % van het bni van de EU-27. Voorgesteld wordt om meer geld uit te geven aan onder andere grenstoezicht, defensie, migratie, interne en externe veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en onderzoek. De Commissie wil daarentegen bezuinigen op cohesiebeleid, landbouwbeleid en andere terreinen. In het voorstel wordt de algehele structuur van het MFK gestroomlijnd en zijn er zeven nieuwe rubrieken opgenomen die in totaal 17 beleidsclusters omvatten. In plaats van de huidige 58 voorziet de Commissie voor de periode 2021-2027 slechts 37 afzonderlijke uitgavenprogramma's. Daarnaast wil de Commissie meer flexibiliteit bewerkstelligen voor de EU-begroting en daarom stelt zij een reeks speciale begrotingsinstrumenten voor die buiten de MFK-maxima worden gelaten, waaronder het flexibiliteitsinstrument (1 miljard EUR per jaar), de reserve voor noodhulp (600 miljoen EUR per jaar), het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (600 miljoen EUR per jaar), het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (200 miljoen EUR per jaar), de Europese vredesfaciliteit en de Europese stabilisatiefunctie voor investeringen (leningen tot 30 miljard EUR gedurende de periode van het MFK). Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) zal volgens het voorstel worden opgenomen in het MFK. De Commissie stelt daarnaast voor om de inkomsten van de EU te moderniseren door onder meer diverse nieuwe categorieën eigen middelen te introduceren. Deze eigen middelen moeten voortkomen uit de opbrengsten van het emissiehandelssysteem van de EU, een bijdrage van de lidstaten op basis van de hoeveelheid plasticafval en een deel van de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting.

Het Europees Parlement nam twee resoluties over het MFK voor 2021-2027 aan, op 14 maart en 30 mei 2018. Op 14 november 2018 heeft het Parlement, voortbouwend op deze resoluties, zijn onderhandelingsmandaat verder ingevuld, met onder meer wijzigingen in de MFK-verordening en IIA-voorstellen en een compleet overzicht van de bedragen per rubriek en programma.

In het interimverslag van het Parlement zijn specifiek de onderstaande punten opgenomen:

Het MFK-maximum voor vastleggingen moet van het huidige 1,0 % (van de EU-28) worden verhoogd naar 1,3 % van het bni van de EU, oftewel 1 324 089 miljoen EUR (in prijzen van 2018) voor de EU-27. Dit is 16,7 % meer dan het maximum dat de Commissie heeft voorgesteld. De toewijzingen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het cohesiebeleid moeten onveranderd blijven in reële termen, en een aantal prioriteiten moet verder worden versterkt, waaronder de uitgavenprogramma's voor de rubriek "eengemaakte markt, innovatie en digitaal beleid" (met name Horizon Europa), de rubriek "cohesie en waarden" (met name Erasmus+ en een nieuwe kindergarantie van 5,9 miljard EUR), en de rubriek "natuurlijke hulpbronnen en milieu" (met name LIFE en een nieuw fonds voor een rechtvaardige energietransitie van 4,8 miljard EUR). De financiering van gedecentraliseerde agentschappen die zich bezighouden met migratie en grensbeheer moet worden verviervoudigd en dus van ongeveer 3 miljard EUR worden opgetrokken naar meer dan 12 miljard EUR. De bijdrage van de EU aan de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen moet in de periode 2021-2027 ten minste 25 % bedragen van de uitgaven in het kader van het MFK en worden verdeeld over de relevante beleidsterreinen. Deze bijdrage moet zo spoedig mogelijk en uiterlijk in 2027 ten minste 30 % bedragen. Het Parlement vindt ten slotte dat er een verplichte tussentijdse herziening van de MFK nodig is en dat hiervoor vóór 1 juli 2023 een voorstel moet worden ingediend.

Het Parlement en de Commissie hadden oorspronkelijk voor ogen om voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2019 een akkoord te bereiken over de MFK-verordening, zodat de nieuwe programma's vlot van start zouden kunnen gaan. De Raad werkt echter nog steeds (eerst onder het Oostenrijkse voorzitterschap en nu onder het Roemeense voorzitterschap) aan een compromis waar alle lidstaten het mee eens zijn.

Op 30 november 2018 heeft de Raad een ontwerp van "dynamisch onderhandelingsdocument" gepubliceerd waarin de belangrijkste parameters van het algehele begrotingspakket uiteen zijn gezet. In dit document worden echter geen bedragen genoemd voor de maxima en de belangrijkste toewijzingen. Naast de bepalingen in verband met de MFK-verordening worden in dit dynamische onderhandelingsdocument tevens horizontale en sectorale kwesties besproken met betrekking tot uitgavenprogramma's die volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld. Naar verwachting wordt het definitieve ontwerp in het najaar van 2019 goedgekeurd door de Europese Raad en wordt dit document waarschijnlijk overgenomen als standpunt van de Raad voor het afronden van de goedkeuringsprocedure.

Het Parlement heeft deze aanpak bekritiseerd omdat de rol die aan de Europese Raad wordt toebedeeld in strijd is met de rechten van het Parlement en de geest en de letter van de Verdragen. Het Parlement heeft opnieuw benadrukt dat met de conclusies van de Europese Raad noch op de uitkomst van de goedkeuringsprocedure (voor de vaststelling van de MFK-verordening) mag worden vooruitgelopen, noch op de wetgevingsonderhandelingen waarvoor het Parlement volwaardig medewetgever is (dit geldt overigens voor de meeste MFK-programma's).

 

[1]PB L 347 van 20.12.2013, blz. 884.
[2]PB L 163 van 24.6.2017, blz. 1.
[3]PB C 373 van 20.12.2013, blz. 1.
[4]PB C 75 van 26.2.2016, blz. 47.
[5]2 543 miljoen EUR (in prijzen van 2011) aan vroegtijdige financiering (d.w.z. sneller uitgegeven in 2014 en 2015) ten behoeve van de volgende programma's: Jongerenwerkgelegenheid: 2 143 miljoen EUR; Horizon 2020: 200 miljoen EUR; Erasmus: 150 miljoen EUR; en Cosme: 50 miljoen EUR.
[6]Resolutie van het Europees Parlement van 5 april 2017 over het ontwerp van verordening van de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020 (PB C 298 van 23.8.2018, blz. 30).

Vera Milicevic