De bestrijding van fraude en de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie

Het optreden van de Europese Unie op het gebied van begrotingscontrole is op twee beginselen gebaseerd: de controle op de begroting enerzijds en de bescherming van de financiële belangen van de Unie en fraudebestrijding anderzijds.

Rechtsgrondslag

  • de artikelen 287 en 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
  • Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EU, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad, titel IX, hoofdstukken 1 en 2, en titel X;
  • het Interinstitutioneel Akkoord van 2 december 2013 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer, deel III;
  • Reglement van het Europees Parlement, titel II, hoofdstuk 6, de artikelen 92 bis, 93 en 94; titel V, hoofdstuk 1, artikel 121, hoofdstuk 2, artikel 125, en hoofdstuk 4, artikel 132; bijlage IV;
  • artikel 83, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over de bescherming van de financiële belangen van de Unie;
  • Europees Openbaar Ministerie (EOM): artikel 86 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over de instelling van een Europees openbaar ministerie.

Doelstellingen

Het is voor de Europese Unie van vitaal belang haar financiële belangen te beschermen om ervoor te zorgen dat de burgers erop kunnen vertrouwen dat hun geld correct wordt gebruikt. Het is ook belangrijk om toezicht te houden op de activiteiten van het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) en om de bestrijding door OLAF van fraude en onregelmatigheden bij de uitvoering van de begroting van de Unie te ondersteunen.

Achtergrond

In december 1995 maakte het Parlement voor de eerste keer gebruik van zijn bij het Verdrag verkregen recht om een enquêtecommissie in te stellen en bracht het verslag uit over vermeende fraude en wanbeheer in het kader van het communautair douanevervoer. De aanbevelingen van de enquêtecommissie kregen brede steun.

De afgelopen jaren zijn er steeds meer wetgevingsteksten en aanbevelingen gekomen over de bescherming van de financiële belangen van de EU. Deze teksten zijn voornamelijk bedoeld om de governance van OLAF te verbeteren en de procedurele waarborgen in het kader van onderzoeken te versterken via een stapsgewijze benadering die tot doel heeft de oprichting van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) te begeleiden. Ze zijn verder gericht op de hervorming van Eurojust[1] en een betere bescherming van de financiële belangen van de Unie, maar ook op de waarborging van de bescherming van deze belangen via het strafrecht en door administratieve onderzoeken, middels een geïntegreerd beleid om het geld van de belastingbetaler veilig te stellen en middels het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie[2]. In 2012 en 2013 werden tevens vier belangrijke mededelingen gepubliceerd, over een actieplan ter versterking van de strijd tegen belastingfraude en belastingontduiking[3], de bescherming van de begroting van de Europese Unie tot eind 2012[4] en de toepassing van financiële nettocorrecties op de lidstaten in het landbouwbeleid en het cohesiebeleid[5].

Daarnaast werden in 2013 twee richtlijnen goedgekeurd: een richtlijn betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft een facultatieve en tijdelijke toepassing van de verleggingsregeling voor leveringen van bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten, en een andere richtlijn over een snellereactiemechanisme tegen btw-fraude[6]. Bovendien mogen ook het voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt[7], het EU-corruptiebestrijdingsverslag van de Commissie[8] en de mededeling van de Commissie van 7 april 2016 over een actieplan betreffende de btw[9] niet worden vergeten. Meer recentelijk, in het voorjaar van 2018, heeft de Commissie met het oog op het nieuwe meerjarig financieel kader (2021-2027) een voorstel goedgekeurd voor een nieuw EU-fraudebestrijdingsprogramma, dat hoofdzakelijk is bedoeld om het Hercules III-programma (2014-2020) na te maken en te verbeteren en dat moet worden gecombineerd met twee reeds door OLAF uitgevoerde activiteiten: het antifraude-informatiesysteem (AFIS) en het beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS).

A. Fraudebestrijdingsmaatregelen:

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is bevoegd om onafhankelijk van de Commissie administratief onderzoek te verrichten. In het kader van de verordeningen betreffende de onderzoeken van OLAF sloten het Parlement, de Raad en de Commissie op 25 mei 1999 een Interinstitutioneel Akkoord over interne onderzoeken. In dit akkoord werd bepaald dat elke instelling gemeenschappelijke interne regels moest vastleggen om de soepele uitvoering van de OLAF-onderzoeken te waarborgen. Sommige van deze regels, thans opgenomen in het personeelsstatuut van de EU-instellingen, verplichten medewerkers samen te werken met OLAF en garanderen een zekere mate van bescherming voor medewerkers die informatie over mogelijke fraude of corruptie bekendmaken. Sinds 2003 waren er plannen voor een hervorming van OLAF. Na tien jaar van debatten en onderhandelingen hebben de bij de trialoog betrokken partijen (het Parlement, de Raad en de Commissie) uiteindelijk een compromis bereikt waarmee een aanzienlijke stap vooruit is gezet en de efficiëntie, de effectiviteit en de verantwoordingsplicht van OLAF kunnen worden gegarandeerd, zonder dat dit ten koste gaat van zijn onafhankelijkheid op onderzoeksgebied.

In november 2008 nam het Parlement met een overweldigende meerderheid een verslag aan — het „verslag-Grässle” — dat aanzienlijke wijzigingen in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie met zich meebracht en ertoe leidde dat enkele jaren later de huidige verordening[10] tot stand kwam, die in juli 2016 op haar beurt werd gewijzigd.

De nieuwe tekst bevat substantiële verbeteringen; zo is het juridisch kader van fraudeonderzoeken duidelijker afgebakend en zijn er definities van „onregelmatigheid”, „fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad” en het begrip „marktdeelnemer” in de regelgeving opgenomen. De verordening bevat bovendien duidelijke verwijzingen naar bepaalde onderzoeksmaatregelen die in andere verordeningen van de EU zijn vervat (waardoor de coördinatie tussen de op dit gebied relevante juridische instrumenten wordt verbeterd) en verwijzingen naar het Handvest van de grondrechten. Wat betreft het recht op verdediging en de procedurele waarborgen, worden het recht op verdediging van bij een onderzoek van OLAF betrokken personen, de rechten van getuigen en klokkenluiders, en het recht op inzage in het dossier enz. in het kader van de door OLAF verrichte onderzoeken altijd gewaarborgd.

Anderzijds zijn in bepaalde artikelen specifieke verplichtingen voor de lidstaten neergelegd, zoals de plicht tot het delen met OLAF van relevante informatie betreffende fraudegevallen in verband met EU-middelen.

Tot slot is een nieuwe interinstitutionele procedure ingesteld waarin alle instellingen op transparante wijze kunnen discussiëren over optimale praktijken en resultaten evenals over openstaande kwesties die de efficiëntie van de werkzaamheden voor fraudebestrijding hinderen. Dit stelt het Parlement voor het eerst in staat met de Raad in gesprek te gaan over fraudebestrijding in de lidstaten.

Het Parlement vraagt eveneens om een betere governance van OLAF via permanente evaluatie en consolidatie van zijn belangrijkste onderzoeksprocessen.

Artikel 325 VWEU schrijft een nauwe en geregelde samenwerking voor tussen de lidstaten en de Commissie. Ook schept het de mogelijkheid voor specifieke maatregelen van de Raad om in de lidstaten een gelijkwaardige en doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de EU te bieden.

B. Versterking van de fraudebestrijdingsmechanismen

Op verzoek van het Parlement heeft de Commissie onlangs een aantal belangrijke initiatieven gelanceerd met betrekking tot beleidsmaatregelen op het gebied van fraudebestrijding. In het licht van de omvang van de belastingontduiking en de corruptie in de Unie vraagt het Parlement evenwel om een geïntegreerde benadering die strategieën voor fraude- en corruptiebestrijding met doeltreffende juridische maatregelen op het hele grondgebied van de Unie omvat, met name in tijden van beperkte begrotingsmiddelen.

Het Parlement steunt ook het actieplan van de Commissie ter versterking van de strijd tegen belastingfraude[11] en belastingontduiking, vanuit de overweging dat zowel de Commissie als de lidstaten absolute voorrang moeten blijven geven aan deze strijd, en dat hiertoe een pluridimensionele strategie van nauwere samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie moet worden ontwikkeld. Daarnaast dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de ontwikkeling van mechanismen voor preventie en vroegtijdige opsporing en voor toezicht op douanevervoer, daar dit een van de terreinen is met de hoogste percentages stelselmatige corruptie in Europa. Tot slot vindt het Parlement dat de Commissie en de lidstaten zich op internationaal niveau actiever moeten inzetten om normen voor samenwerking vast te stellen op basis van met name de beginselen van transparantie, goed bestuur en uitwisseling van informatie.

Het Parlement dringt ook aan op meer transparantie en, in het verlengde daarvan, goede controle, die van cruciaal belang is voor het opsporen van frauduleuze constructies. Al eerder had het er bij de Commissie op aangedrongen stappen te ondernemen om volledige transparantie van alle begunstigden van EU-middelen uit alle lidstaten te waarborgen door op de website van de Commissie een lijst van alle begunstigden bekend te maken. Het Parlement verzoekt de lidstaten ook samen te werken met de Commissie en haar volledige en betrouwbare informatie te verstrekken met betrekking tot de begunstigden van de door hen beheerde EU-middelen.

C. De nieuwe contouren van het Europees antifraudebeleid en de desbetreffende programma's

In het kader van zijn beleid voor corruptiebestrijding vindt het Parlement dat corruptie met een impact op de financiële belangen van de EU als fraude in de zin van artikel 325, lid 5, VWEU moet worden beschouwd en moet worden opgenomen in het jaarverslag van de Commissie over bescherming van de financiële belangen van de Unie – Fraudebestrijding.

Het Parlement was ingenomen met het eerste verslag van de Commissie over het anticorruptiebeleid in de EU, dat in februari 2014 werd gepubliceerd, waarin erop werd gewezen dat corruptie in alle lidstaten in allerlei verschillende vormen voorkomt en de economie van de EU 120 miljard EUR per jaar kost. Het Parlement steunt alle aanbevelingen die hierin werden gedaan om een bredere uitwisseling van bestaande goede praktijken mogelijk te maken en nieuwe EU-maatregelen over dit onderwerp vast te stellen. De Europese burgers hebben het recht waarborgen te eisen met betrekking tot de totale integriteit en transparantie van de overheidsuitgaven, met name tegen de achtergrond van de huidige economische uitdagingen.

D. Richtlijn betreffende de bestrijding van fraude en de bescherming van de financiële belangen van de Unie

De richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt[12] (de „PIF”-richtlijn) vormt de rechtsgrondslag voor de bevoegdheden van het Europees Openbaar Ministerie en bevat de definities daarvan.

De definitie van de financiële belangen van de Unie omvat de inbreuken op de gemeenschappelijke btw-stelsels voor zover deze verband houden met het grondgebied van twee of meer lidstaten en hiermee een totale schade van ten minste 10 miljoen EUR gemoeid is. De definitie van strafrechtelijke feiten omvat actieve fraude, passieve fraude en misbruik. Er wordt voorzien in minimumsancties voor natuurlijke personen en in verjaringstermijnen zodat inbreuken gedurende een toereikende periode aan de hand van de toepasselijke wet doeltreffend kunnen worden aangepakt. Ook wordt bij de richtlijn de verplichting tot samenwerking tussen de lidstaten, de Europese Commissie, de agentschappen en de Rekenkamer ingevoerd.

E. Instelling van het Europees Openbaar Ministerie

De bepalingen inzake de instelling van het Europees Openbaar Ministerie zijn opgenomen in artikel 86 van het VWEU: „Ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, kan de Raad op de grondslag van Eurojust volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen een Europees openbaar ministerie instellen”.

Het Europees Openbaar Ministerie moet een gedecentraliseerd korps van magistraten van de Europese Unie worden met exclusieve bevoegdheid op het gebied van het opsporen, vervolgen en voor de rechter brengen van daders van strafbare feiten ten nadele van de begroting van de Unie. Het krijgt geharmoniseerde opsporingsbevoegdheden in de hele Unie op basis van de nationale rechtsstelsels waarin het wordt geïntegreerd.

Het EOM werd ingesteld bij Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017[13] in het kader van een nauwere samenwerking tussen 20 lidstaten — België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië.

Het EOM zal worden belast met het onderzoek naar en het vervolgen en voor de rechter brengen van daders van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden. De Europese en nationale rechtshandhavingsinspanningen ter bestrijding van EU-fraude zullen erin worden gebundeld.

Het EOM, dat in Luxemburg wordt gevestigd, zal zijn taken inzake onderzoek en vervolging opnemen op een op voorstel van de Europees hoofdaanklager door de Commissie vastgestelde datum, zodra het EOM is ingesteld. Die datum is niet eerder dan 3 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze verordening (22 november 2017).

De Commissie neemt voorbereidende maatregelen voor de oprichting van het EOM, en de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken en de Commissie begrotingscontrole van het Parlement volgen de voortgang ervan.

Rol van het Europees Parlement

De Commissie begrotingscontrole van het Parlement hoort de kandidaat-leden van de Europese Rekenkamer alsmede de geselecteerde kandidaten voor de functie van directeur-generaal van OLAF. De functies kunnen niet worden bekleed zonder dat deze hoorzittingen in het Parlement hebben plaatsgevonden. De directeur-generaal van OLAF wordt benoemd door de Europese Commissie na overleg met het Europees Parlement en de Raad, en de leden van het comité van toezicht van OLAF worden in onderling overleg tussen het Parlement, de Raad en de Commissie benoemd.

 

[1]COM(2013) 0532 en COM(2013) 0533 van 17 juli 2013.
[2]COM(2011) 0293 van 26 mei 2011 en COM(2011) 0376 van 24 juni 2011.
[3]COM(2012) 0722 van 6 december 2012.
[4]COM(2013) 0682 van 30 september 2013.
[5]COM(2013) 0934 van 13 december 2013.
[6]Richtlijnen 2013/43/EU en 2013/42/EU van 22 juli 2013 (PB L 201 van 26.7.2013, blz. 4; PB L 201 van 26.7.2013, blz. 1).
[7]COM(2012) 0363 van 11 juli 2012.
[8]COM(2014) 0038 van 3 februari 2014.
[9]COM(2016) 0148 van 7 april 2016.
[10]Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013.
[11]Fraude is een opzettelijke onregelmatige gedraging die, in bepaalde gevallen, een strafbaar feit vormt; de niet-naleving van een regel is een onregelmatigheid.
[12]Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.
[13]PB L 283 van 31.10.2017, blz. 1.

Alexandre Mathis