Overheidsopdrachten

Overheidsdiensten sluiten overeenkomsten om de uitvoering van werken of het verlenen van diensten te waarborgen. Uit deze overeenkomsten, goed voor een handelsvolume van 2 448 miljard euro, blijkt dat Europese overheidsopdrachten economische groei, het scheppen van banen en innovatie in de hand werken. Het pakket inzake overheidsopdrachten, dat in 2014 door het Parlement en de Raad is vastgesteld, voegt jaarlijks 2,88 miljard euro toe aan het bbp van de EU. Bovendien zorgden de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten voor een toename van de totale gunningswaarde van minder dan 200 miljard euro tot ongeveer 525 miljard euro.

Rechtsgrond

De artikelen 26, 34, 53, lid 1, en de artikelen 56, 57, 62 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Overheidsopdrachten spelen een belangrijke rol in de economie van de lidstaten en hun waarde wordt geraamd op meer dan 16 % van het bbp van de Unie. Vóór de toepassing van Gemeenschapswetgeving werd slechts 2 % van de overheidsopdrachten aan buitenlandse ondernemingen gegund. Deze opdrachten zijn van levensbelang voor bepaalde sectoren (de bouw, openbare werken, de energie- en de telecommunicatiesector alsook de zware industrie) en van oudsher worden ze bij voorkeur aan nationale bedrijven gegund op basis van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Het ontbreken van vrije en daadwerkelijke mededinging vormde een hinderpaal voor de voltooiing van de eengemaakte markt. Het joeg de kosten voor aanbestedende diensten de hoogte in en belemmerde in bepaalde sleutelindustrieën de ontwikkeling van het concurrentievermogen.

De toepassing van de internemarktbeginselen op deze opdrachten zorgt voor een betere toewijzing van economische hulpbronnen en een rationeler gebruik van overheidsmiddelen, waarbij overheidsdiensten producten en diensten van de hoogste kwaliteit tegen de beste prijs verkrijgen dankzij een scherpere concurrentie. Wanneer aanbestedende diensten de voorkeur geven aan de ondernemingen op de Europese markt die het beste presteren, bevordert dit de concurrentiekracht van Europese bedrijven en wordt de eerbiediging van de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en efficiëntie versterkt en het risico op fraude en corruptie verminderd.

Resultaten

De Gemeenschap heeft wetgeving vastgesteld die is gericht op de coördinatie van de nationale aanbestedingsregels. Ingevolge deze wetgeving zijn aanbestedende diensten gehouden hun uitnodigingen tot inschrijving bekend te maken en bij toetsing van offertes objectieve criteria te hanteren. Nadat er vanaf de jaren zestig verschillende normatieve regelingen waren vastgesteld, besloot de Gemeenschap de wetgeving inzake overheidsopdrachten te vereenvoudigen en te coördineren en daartoe stelde ze vier richtlijnen vast[1]. Drie van deze richtlijnen zijn ten behoeve van vereenvoudiging en meer duidelijkheid samengevoegd tot Richtlijn 2004/18/EG inzake overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten en Richtlijn 2004/17/EG inzake opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. In Richtlijn 2009/81/EG zijn specifieke regels ingevoerd voor overheidsopdrachten op defensiegebied, die ervoor moeten zorgen dat bedrijven in defensiematerieel makkelijker toegang krijgen tot de defensiemarkt van andere lidstaten.

Hervorming

In 2014 hebben het Parlement en de Raad een nieuw pakket inzake overheidsopdrachten vastgesteld. Het pakket omvatte Richtlijn 2014/24/EU van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG, en Richtlijn 2014/25/EU van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG. Het pakket werd voltooid door een nieuwe richtlijn inzake concessies (Richtlijn 2014/23/EU), waarin een passend rechtskader is vastgesteld voor het plaatsen van concessieovereenkomsten en wordt gewaarborgd dat alle ondernemers in de EU daadwerkelijk niet-discriminerende toegang hebben tot de EU-markt. Deze richtlijn biedt meer zekerheid dan de wetgeving die ervoor van kracht was.

In 2012 deed de Commissie een voorstel voor een verordening waarin regels worden vastgesteld voor toegang van goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de Unie en procedures tot ondersteuning van onderhandelingen over toegang van goederen en diensten uit de Unie tot de aanbestedingsmarkten van derde landen. Sindsdien wordt tevens rekening gehouden met het externe element van overheidsopdrachten.

In april 2012 heeft de Commissie een strategie voor e-aanbesteding[2] goedgekeurd met als doel om tegen medio 2016 volledig over te gaan op e-aanbesteding. Op 16 april 2014 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn 2014/55/EU inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten[3] vastgesteld.

Op 3 oktober 2017 heeft de Commissie twee mededeling gepubliceerd getiteld "Succesvolle overheidsopdrachten in en voor Europa" (COM(2017)0572) en "Investeringen ondersteunen via een vrijwillige voorafgaande beoordeling van de aanbestedingsaspecten van grote infrastructuurprojecten" (COM(2017)0573). Ze heeft tevens een aanbeveling gepubliceerd betreffende de professionalisering van overheidsopdrachten getiteld "Ontwikkeling van een architectuur voor de professionalisering van overheidsopdrachten", teneinde Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren (pakket strategie inzake overheidsopdrachten).

Definities

"Overheidsopdrachten": een overeenkomst onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is gesloten en betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten.

"Aanbestedende diensten": de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties, publiekrechtelijke instellingen alsmede verenigingen bestaande uit een of meer van deze overheidsinstanties of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen.

"Concessieovereenkomst": een overeenkomst onder bezwarende titel waarbij een of meer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties de uitvoering van werken of de verlening en het beheer van diensten laten uitvoeren door een of meer ondernemers, waarvoor de tegenprestatie bestaat hetzij uitsluitend in het recht de werken of diensten die het voorwerp van het contract vormen, te exploiteren, hetzij in dit recht en een betaling.

Procedures voor overheidsopdrachten

Alle procedures moeten voldoen aan de beginselen van het EU-recht, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening, alsmede de daarvan afgeleide beginselen, zoals gelijke behandeling, het discriminatieverbod, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie. Ook de mededinging, de vertrouwelijkheid en de doeltreffendheid moeten geëerbiedigd worden.

A. Soorten procedures

Aanbestedingsprocedures moeten overeenkomen met bepaalde soorten procedures, die worden gebruikt op basis van een systeem van drempelbedragen, in combinatie met methoden voor het berekenen van de geschatte waarde van elke opdracht, en overeenkomstig de aanwijzingen voor de te volgen procedure zoals neergelegd in de richtlijnen. Bij de "openbare procedure" mag elke belangstellende ondernemer een offerte indienen. Bij de "niet-openbare procedure" mogen alleen daartoe uitgenodigde gegadigden een offerte indienen. Bij de "mededingingsprocedure met onderhandeling" mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen uitsluitend de gegadigden die na de beoordeling van de verstrekte informatie worden uitgenodigd, een eerste inschrijving indienen. Bij "concurrentiegerichte dialogen" mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar kunnen alleen de uitgenodigde gegadigden aan de dialoog deelnemen. Deze procedure wordt toegepast wanneer aanbestedende diensten niet in staat zijn te bepalen welke middelen aan hun behoeften kunnen voldoen of te beoordelen welke oplossingen de markt te bieden heeft. Opdrachten worden uitsluitend gegund op basis van het criterium van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. Er is een nieuwe procedure vastgesteld voor gevallen waarin behoefte is aan een innovatieve oplossing die nog niet op de markt beschikbaar is: het "innovatiepartnerschap". De aanbestedende dienst besluit een innovatiepartnerschap te sluiten met één partner dan wel met meerdere partners met afzonderlijke onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, teneinde tijdens de aanbestedingsprocedure te onderhandelen over een nieuwe innovatieve oplossing. Tot slot kunnen aanbestedende diensten in bepaalde gevallen en omstandigheden overheidsopdrachten gunnen via een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande oproep tot mededinging.

B. Gunningscriteria

Aanbestedende diensten moeten overheidsopdrachten gunnen aan de economisch voordeligste inschrijving. Dit nieuwe gunningscriterium werd bij de hervorming van de aanbestedingsregels ingevoerd op basis van het beginsel van de economisch voordeligste inschrijving, waarbij de beste prijs-kwaliteitverhouding wordt nagestreefd (in plaats van de laagste prijs). Dit betekent dat rekening wordt gehouden met de kwaliteit, alsook de prijs of levenscycluskosten van de betreffende werken, goederen of diensten. Dit criterium legt meer nadruk op kwaliteits-, sociale en milieuoverwegingen en op innovatie.

C. Regels voor bekendmaking en transparantie

In alle stadia van aanbestedingsprocedures moet de nodige transparantie in acht worden genomen. Daar wordt met name voor gezorgd door de essentiële elementen van aanbestedingsprocedures te publiceren, door informatie over gegadigden en inschrijvers te verspreiden en door voldoende documentatie te verstrekken over alle stappen van de procedure.

D. Rechtsmiddelen

Indien de aanbestedingsregels door aanbestedende diensten worden geschonden, voorziet Richtlijn 2007/66/EG in doeltreffende beroepsprocedures die gelden voor beide richtlijnen inzake overheidsopdrachten en de concessierichtlijn. In deze richtlijn worden twee belangrijke elementen geïntroduceerd. De opschortende termijn biedt inschrijvers de mogelijkheid om het gunningsbesluit te onderzoeken en om eventueel een beroepsprocedure in te stellen. Tijdens die termijn van ten minste tien dagen mogen de aanbestedende diensten de overeenkomst niet ondertekenen.

E. Andere aspecten met betrekking tot overheidsopdrachten

De nieuwe regels bevorderen groene overheidsopdrachten via een aanpak waarbij wordt uitgegaan van de levenscycluskosten en de mogelijkheid om naar een specifiek (milieu)label te verwijzen. Ook de sociale aspecten zijn van belang: in de richtlijnen zijn specifieke bepalingen met betrekking tot sociale inclusie, sociale criteria en onderaanbesteding opgenomen, evenals een vereenvoudigde regeling voor dienstenovereenkomsten. Vermindering van de bureaucratie en verbetering van de toegang van kmo's tot overheidsopdrachten staan eveneens centraal. In de nieuwe regels worden het "Uniform Europees Aanbestedingsdocument" en het gebruik van eigen verklaringen geïntroduceerd. De toegang van kmo's tot overheidsopdrachten wordt met name verbeterd door opdrachten in percelen op te delen en door de vereiste jaarlijkse minimumomzet te beperken. In de nieuwe richtlijnen wordt het geleidelijke gebruik van e-aanbesteding verplicht gesteld en worden specifieke regels vastgesteld met betrekking tot technieken en instrumenten voor elektronische en samengestelde aanbesteding, zoals kaderovereenkomsten, dynamische aankoopsystemen, elektronische veilingen enz. De richtlijnen omvatten jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie inzake interne betrekkingen, waardoor aanbestedende diensten onder bepaalde voorwaarden opdrachten aan een onderneming mogen gunnen zonder een aanbestedingsprocedure te volgen. Ten slotte versterken de nieuwe regels de bestaande wetgeving wat betreft belangenconflicten, vriendjespolitiek en corruptie.

Concessieovereenkomsten

De nieuwe regels voor concessies zijn veel specifieker dan de algemene regels voor overheidsopdrachten.

De richtlijn is alleen van toepassing op concessieovereenkomsten waarvan de waarde gelijk is aan of groter is dan 5 miljoen euro. Bepaalde soorten concessies zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn, met inbegrip van concessies die verband houden met drinkwater. In tegenstelling tot de algemene aanbestedingsprocedures mogen de aanbestedende diensten de procedure voor concessieovereenkomsten zelf vormgeven op basis van nationale normen of hun eigen voorkeuren. Bepaalde basisregels moeten wel worden gevolgd, zoals: de publicatie van een concessieaankondiging, de verstrekking van informatie over de minimumvereisten en de gunningscriteria, de eerbiediging van de gestelde eisen en de schrapping van gegadigden die niet aan die eisen voldoen enz. Bovendien kan tijdens de procedure voor het gunnen van concessies niet worden onderhandeld over het onderwerp van de concessie, de gunningscriteria en de minimumvereisten. Concessieovereenkomsten gelden voor een beperkte termijn en de verlenging ervan moet worden beoordeeld overeenkomstig de procedure voor het wijzigen van overeenkomsten.

Rol van het Europees Parlement

Voordat het Parlement op 15 januari 2014 het pakket inzake overheidsopdrachten aannam had het verscheidene resoluties aangenomen, waaronder de resolutie van 18 mei 2010 over nieuwe ontwikkelingen bij overheidsopdrachten, de resolutie van 12 mei 2011 over toegang op gelijke voorwaarden tot de markten voor overheidsopdrachten in de EU en derde landen en de resolutie van 25 oktober 2011 over de modernisering van het beleid inzake overheidsopdrachten. In deze resoluties steunde het Parlement met name vereenvoudigingsmaatregelen en drong het aan op meer rechtszekerheid. Het Parlement was van oordeel dat de laagste prijs niet het enige gunningscriterium zou moeten zijn: er moet ook rekening worden gehouden met de beste prijs-kwaliteitverhouding, met inbegrip van duurzaamheidscriteria (zoals levenscycluskosten, sociale en milieucriteria).

Uit onderzoek blijkt dat de recente wetgevingsmaatregelen van het Europees Parlement naar schatting tot 2,88 miljard euro per jaar zouden opleveren, voornamelijk op het gebied van dynamische en andere economische voordelen. Terzelfder tijd zorgden de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten voor een toename van de totale gunningswaarde van minder dan 200 miljard euro tot ongeveer 525 miljard euro[4].

Om Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren, heeft het Europees Parlement in 2018 een resolutie aangenomen over het pakket strategie inzake overheidsopdrachten. Daarin riep het op tot een betere toepassing van digitale technologieën in het kader van overheidsopdrachten in de Unie, faciliteringsmaatregelen voor kmo's en sociale ondernemingen, de bevordering van de toegang van EU-leveranciers tot de markten voor overheidsopdrachten van derde landen en de professionalisering van kopers[5].

[1]Richtlijnen 92/50/EEG, 93/36/EEG, 93/37/EEG en 93/38/EEG.
[3]PB L 133 van 6.5.2014, blz. 1.
[4]Studie getiteld "Contribution to Growth: European Public Procurement. Delivering economic benefits for citizens and businesses" (2019), uitgevoerd door beleidsondersteunende afdeling A en de universiteit van Münster voor de commissie IMCO, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/631048/IPOL_STU(2018)631048_EN.pdf
[5]Studie getiteld "Contribution to Growth: European Public Procurement. Delivering improved rights for European for citizens and businesses" (2018), uitgevoerd door beleidsondersteunende afdeling A en de universiteit van Hull voor de commissie IMCO, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/626088/IPOL_STU(2018)626088_EN.pdf

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff