Consumentenbeleid: beginselen en instrumenten  

Uit een onderzoek dat voor het Europees Parlement is uitgevoerd, is naar voren gekomen dat doeltreffend beleid op het gebied van consumentenbescherming van essentieel belang is voor een efficiënte en goed functionerende Europese markt[1]. Meer transparantie en transacties die met meer kennis van zaken worden aangegaan, die het gevolg zijn van goed ontworpen en goed uitgevoerd consumentenbeleid, zullen niet alleen leiden tot betere oplossingen voor consumenten, maar ook tot een grotere efficiëntie van de markt[2]. Doeltreffende consumentenbescherming is derhalve een essentieel element van een goed functionerende markt. Doel van het beleid is de rechten van consumenten tegenover verkopers veilig te stellen en daarnaast kwetsbare consumenten beter te beschermen. De financiële crisis heeft aangetoond dat consumentenbeschermingsregels de markten in potentie eerlijker kunnen maken en de kwaliteit van de mededinging kunnen verbeteren. Het mondig maken van consumenten en het efficiënt beschermen van hun veiligheid en economische belangen zijn uitgegroeid tot kerndoelstellingen van het Europees beleid.

Rechtsgrondslag en doelstellingen  

Artikel 4, lid 2, onder f), en de artikelen 12, 114 en 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Artikel 114 van het VWEU is de rechtsgrond voor harmonisatiemaatregelen die zijn gericht op het tot stand brengen van de interne markt. In het artikel wordt de nadruk gelegd op de doelstelling om voor een hoog beschermingsniveau te zorgen – ook wat betreft consumentenbescherming – en om gelijke tred te houden met nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.

In artikel 169 van het VWEU wordt in een rechtsgrond voorzien voor een hele reeks consumentenbeschermingsmaatregelen op Europees niveau. In dit artikel wordt bepaald dat de Unie „om de belangen van de consumenten te bevorderen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen” bijdraagt tot „de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming, en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen”. Met het artikel wordt ook gezorgd voor meer aandacht voor de belangen van consumenten op andere beleidsterreinen van de EU. Wat dit betreft is artikel 169 een versterking van artikel 114 en worden met dit artikel de bevoegdheden uitgebreid om naast kwesties ten aanzien van de interne markt ook de toegang tot goederen en diensten, de toegang tot de rechter, de kwaliteit van overheidsdiensten en bepaalde aspecten van het voedings-, voedsel-, huisvestings-, en gezondheidsbeleid te omvatten. In het artikel wordt ook bepaald dat de EU-maatregelen een lidstaat niet mogen beletten om maatregelen voor een hogere graad van bescherming te treffen of te handhaven, voor zover deze verenigbaar zijn met de Verdragen. Als gevolg hiervan maakt het consumentenbeleid deel uit van de strategische doelstelling van de Unie om de levenskwaliteit van haar burgers te verbeteren. De Unie treft niet alleen directe maatregelen om hun rechten te beschermen maar zorgt er ook voor dat consumentenbelangen op alle relevante beleidsterreinen in de EU-wetgeving worden geïntegreerd.

In overeenstemming met artikel 12 VWEU moet bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en het optreden van de Unie op andere gebieden rekening worden gehouden met de eisen inzake consumentenbescherming. Met artikel 38 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt de consumentenbescherming versterkt doordat in dit artikel wordt bepaald dat het beleid van de Unie tot een hoog niveau van consumentenbescherming moet leiden.

Maatregelen  

A. Algemeen

Het EU-actieprogramma op het gebied van het consumentenbeleid bestaat met name uit de Europese consumentenagenda en het consumentenprogramma 2014-2020[3].

De Europese consumentenagenda heeft verschillende doelstellingen:

  • de consumentenveiligheid bevorderen (zoals met het pakket productveiligheid en markttoezicht van 2013, met name door middel van een verbeterde identificatie en traceerbaarheid van producten, maatregelen om de veiligheid in de voedselketen te verbeteren en nieuwe regels van midden 2013 inzake de veiligheid van cosmetische producten);
  • de kennis van de consumentenrechten vergroten (er zijn interactieve instrumenten ontwikkeld om consumenten te informeren, voor te lichten en te helpen om volledig deel te nemen aan de interne markt, zoals de Consumer Classroom);
  • de handhaving van de consumentenregels versterken (bijvoorbeeld door middel van gecoördineerde maatregelen tegen inbreuken op het EU-consumentenrecht in de vorm van controles van websites (sweeps) door netwerken van nationale instanties voor consumentenbescherming; eenvoudige, snelle en goedkope buitengerechtelijke procedures voor consumenten die verhaal willen halen en die beschikbaar zijn op grond van de richtlijn betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en de verordening betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen (2013);
  • consumentenbelangen integreren in belangrijk sectoraal beleid (nieuwe wetgeving in sectoren zoals telecommunicatie, digitale technologieën, energie, transport en voedsel, en nieuwe maatregelen om de transparantie en de toegang tot financiële retaildiensten te vergroten en het overstappen naar een andere bankrekening te vergemakkelijken);
  • mondiger maken (de belangrijkste overkoepelende doelstelling van de EU-strategie voor het consumentenbeleid, zoals beschreven in het werkdocument van de Commissie „Consumer Empowerment in the EU”, gericht op het mondiger maken van EU-consumenten door middel van het bieden van keuzes en informatie en de bewustmaking van consumentenrechten en verhaalmogelijkheden).

In de consumentenagenda worden ook uitdagingen in kaart gebracht, zoals het overstappen op een duurzamere consumptie en het aanpakken van de specifieke behoeften van kwetsbare groepen consumenten.

Het consumentenprogramma 2014-2020 heeft een begroting van 188,8 miljoen euro en zal in de komende jaren het EU-consumentenbeleid ondersteunen. Het is erop gericht burgers te helpen hun rechten als consument te genieten en actief deel te nemen aan de interne markt en zodoende een bijdrage te leveren aan groei en innovatie en het behalen van de doelstellingen van Europa 2020.

Om het consumentenvertrouwen in de interne markt te versterken, werd in de Akte voor de interne markt van april 2011 een reeks maatregelen voorgesteld, waaronder voorstellen met betrekking tot alternatieve geschillenbeslechting, collectieve vorderingen en passagiersrechten. In oktober 2012 stelde de Commissie een nieuwe reeks maatregelen (de Akte voor de interne markt II) ter goedkeuring voor. De akte is gericht op het herzien van de algemene regels met betrekking tot productveiligheid en markttoezicht en omvat een initiatief ten aanzien van bankrekeningen. Dankzij dit initiatief zouden de tarieven voor bankrekeningen transparanter en vergelijkbaarder worden en zouden consumenten gemakkelijker van bank kunnen veranderen. De digitale dimensie van de interne markt werd voltooid met de strategie voor een digitale eengemaakte markt, die op 6 mei 2015 werd aangenomen door de Commissie en onder meer gericht is op betere toegang tot onlinegoederen en diensten voor consumenten en bedrijven in heel Europa[4].

De Europese instellingen oefenen systematisch toezicht uit op consumentenbeleid, en wel door middel van het scorebord voor de consumentenvoorwaarden, aan de hand waarvan toezicht wordt gehouden op drie gebieden van consumentenvoorwaarden (kennis en vertrouwen, naleving en handhaving, klachten en geschillenbeslechting), de vooruitgang op de detailhandelsmarkt van de Unie wordt geanalyseerd op basis van grensoverschrijdende transacties tussen ondernemingen en consumenten, alsmede de ontwikkeling van de e-handel, en consumenten met recente koopervaringen een vragenlijst invullen van het scorebord voor de consumentenvoorwaarden om bij te houden hoe veertig consumentenmarkten presteren op kernindicatoren zoals het vertrouwen dat de voorschriften voor consumentenbescherming door verkopers worden nageleefd, de vergelijkbaarheid van aanbiedingen, het marktaanbod, de mate waarin aan de verwachtingen van consumenten wordt voldaan en de schade die voortvloeit uit problemen die door consumenten worden ondervonden[5].

B. Sectorale maatregelen (2.2.2)

1. Consumentenorganisaties

De betrokkenheid van organisaties die de belangen van consumenten uit de EU vertegenwoordigen is een prioriteit voor de Europese instellingen. De Europese consumentenadviesgroep is het belangrijkste forum van de Commissie voor overleg met nationale en Europese consumentenorganisaties. De Europese Consumenten Adviesgroep is opgezet bij Besluit 2009/705/EG van de Commissie en kan de Commissie adviseren en informeren over alle vraagstukken betreffende consumentenbelangen op EU-niveau. Het Europees Parlement en de Raad hebben onlangs een verordening aangenomen tot vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten[6].

2. Consumenteneducatie

De EU heeft in verschillende stadia maatregelen voor consumenteneducatie getroffen, zoals de geleidelijke opname van consumenteneducatie in de leerprogramma's van het primair en secundair onderwijs. De Europa Diary is een schoolagenda die is gericht op leerlingen in het secundair onderwijs (van 15 tot 18 jaar oud). De agenda bevat op jongeren toegespitste informatie over kwesties die verband houden met de EU, waaronder hun rechten als consument. Ook heeft de Commissie bij wijze van proefproject stelsels voor lerarenopleidingen opgezet en het opzetten van masteropleidingen over consumentenbeleid ondersteund. Het interactieve online-instrument voor consumenteneducatie „Dolceta” (http://www.dolceta.eu) is beschikbaar in alle lidstaten en in alle officiële talen van de EU. Het is gericht op opleiders en docenten, maar ook op de geïnformeerde consument, en betreft onder andere fundamentele consumentenrechten, productveiligheid en financiële geletterdheid. Om educatie over consumentenbeleid op universitair niveau te stimuleren, heeft de Commissie starterspremies toegekend voor het opzetten van masterprogramma's.

3. Informatie voor de consument

Wanneer consumenten beter geïnformeerd zijn en meer kennis van zaken hebben, kan dit leiden tot de bevordering van het consumentenvertrouwen. De EU heeft Europese Consumentencentra (het ECC-netwerk) opgezet om informatie en advies over grensoverschrijdend winkelen te verstrekken en om klachten van consumenten te behandelen. Een parallel netwerk, FIN-NET, speelt dezelfde rol ten aanzien van klachten over grensoverschrijdende financiële diensten. De Commissie zet voorlichtingscampagnes voor consumenten op in de lidstaten en publiceert praktische gidsen voor consumenten. Solvit is een dienst voor de beslechting van geschillen die voortvloeien uit schendingen van de wetgeving van de Unie.

De voorlichtingscampagne over consumentenrechten, die door de Commissie werd georganiseerd, liep van het voorjaar van 2014 tot en met begin 2016. Burgers werden hierbij geïnformeerd over hun rechten op grond van het EU-consumentenrecht en werden gewezen op de juiste plekken om advies in te winnen en hulp te krijgen bij vragen of problemen. De campagne was gericht op het vergroten van de algemene kennis onder handelaren en consumenten van de in de gehele EU geldende consumentenrechten, die voornamelijk voortvloeien uit de nationale omzetting van EU-richtlijnen. Er werd met name aandacht besteed aan de richtlijn consumentenrechten, de richtlijn oneerlijke handelspraktijken, de richtlijn oneerlijke bedingen en de richtlijn betreffende de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen.

Uit een onderzoek dat voor het Europees Parlement is uitgevoerd, blijkt dat er op internet veel informatie over consumentenrechten beschikbaar is, maar dat de informatie gefragmenteerd is omdat die afkomstig is van tal van Europese en nationale bronnen[7]. In dit opzicht heeft de portaalsite „Uw Europa”[8] een belangrijke rol te vervullen, aangezien de site toegang biedt tot betere informatie over consumentenbeleid en verschillende informatiebronnen bijeenbrengt in één referentiecentrum voor informatie.

4. Handhaving van consumentenrechten

De doeltreffende en correcte handhaving van consumentenrechten is even belangrijk als het bestaan van deze rechten. De verantwoordelijkheid voor de handhaving ervan berust voor het grootste deel bij de nationale overheidsinstanties. Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming verbindt deze nationale instanties in een EU-breed netwerk en voorziet in een kader voor de uitwisseling van informatie en voor samenwerking teneinde inbreuken op grensoverschrijdende wetten ter bescherming van consumenten te beëindigen (bijvoorbeeld ten aanzien van misleidende reclame, vakantiepakketten en verkoop op afstand). Het netwerk voert ook gezamenlijke markttoezicht- en handhavingsactiviteiten uit (bijvoorbeeld in de vorm van controles op het internet waarbij de instanties websites controleren om te beoordelen of zij zich aan de wet houden).

Rol van het Europees Parlement  

Het Parlement houdt zich voortdurend bezig met de verbetering van de Europese voorschriften inzake consumentenbescherming. Het accent van het beleid op het gebied van consumentenbescherming is verschoven van technische harmonisatie van normen ter bevordering van de interne markt naar het streven om een „Europa van de burgers” tot stand te brengen. Dankzij de medebeslissingsprocedure en de uitbreiding van de gebieden waarop wetgeving volgens de procedure van gekwalificeerde meerderheid in de Raad moet worden goedgekeurd, kan het Parlement de Europese wetgeving inzake consumentenbescherming uitbreiden en versterken. Een gevolg van de wetgevingsinspanningen van het Europees Parlement is dat de lidstaten vanaf 13 juni 2014 nationale wetten moeten toepassen tot uitvoering van de richtlijn consumentenrechten, die het Europees Parlement op 23 juni 2011 met een overweldigende meerderheid heeft goedgekeurd (615 stemmen voor, 16 tegen en 21 onthoudingen; rapporteur: Andreas Schwab). Met deze richtlijn worden de rechten van consumenten versterkt, bijvoorbeeld door de invoering van een langere afkoelingsperiode voor op afstand en buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten, een vergroting van de transparantie inzake prijzen, het verbieden van vooraf aangevinkte vakjes en de verstrekking van duidelijkere informatie over digitale inhoud, met als doel het vertrouwen van de Europese consumenten te stimuleren. Het Parlement debatteert momenteel over het voorstel voor een herziening van Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming, met als doel om de regels en procedures voor de samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming doeltreffender te maken[9]. Ook werkt het Parlement aan nieuwe Europese contractregels voor de onlineverkoop van goederen en de levering van digitale inhoud.

Middels het aannemen van initiatiefverslagen speelt het Parlement een belangrijke rol, niet alleen bij de werkzaamheden op het gebied van de wetgeving van de Unie, maar ook bij de vaststelling van het beleid inzake consumentenbescherming[10]. Het Parlement is bijzonder actief geweest bij het vrijmaken van meer begrotingsmiddelen voor maatregelen op gebieden zoals de voorlichting en (financiële) scholing van consumenten en de ontwikkeling van consumentenvertegenwoordiging in de lidstaten, en dan met name de lidstaten die na 2004 zijn toegetreden.

Recent onderzoek laat zien dat het lopende brexitproces tot onzekerheden zal leiden en negatieve gevolgen zal hebben voor de consumentenrechten[11]. Het Parlement moet een belangrijke rol spelen bij het nagaan of de democratische legitimiteit en de eerbiediging van de burgerrechten in dit proces aan bod komen[12].

[1]Studie over de consumentenbeschermingsaspecten van financiële diensten, uitgevoerd voor IMCO, beleidsondersteunende afdeling A, 2014,
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/507463/IPOL-IMCO_ET(2014)507463_EN.pdf
 
[2]Ibidem, blz. 13. 
[3]Verordening (EU) nr. 254/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 tot vaststelling van een meerjarig consumentenprogramma voor de jaren 2014-2020 en tot intrekking van Besluit nr. 1926/2006/EG (PB L 84 van 20.3.2014, blz. 42). 
[4]Mededeling van de Commissie, getiteld „Strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa” (COM(2015)0192). Zie eveneens de aanvullende documenten waarnaar wordt verwezen in het volgende persbericht: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4919_nl.htm. Informatie over de desbetreffende openbare raadplegingen (openbaar, gepland en gesloten) kan worden gevonden op: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/consultations 
[5]Zie: 12e editie, 2016,
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/consumer_scoreboards/12_edition/docs/consumer_markets_scoreboard_2016_en.pdf
 
[6]Verordening (EU) 2017/826 van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 tot vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten voor de periode 2017-2020 (PB L 129 van 19.5.2017, blz. 17). 
[7]Studie over één enkel Europees contactpunt, uitgevoerd voor IMCO, beleidsondersteunende afdeling A, 2013, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/507453/IPOL-IMCO_ET(2013)507453_EN.pdf 
[9]Zie: Ontwerpwetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming (2016/0148(COD)). 
[10]Bijvoorbeeld een nieuwe agenda voor het Europees consumentenbeleid; de resolutie van het Europees Parlement van 22 mei 2012 over een strategie ter versterking van de rechten van kwetsbare consumenten; de resolutie van het Europees Parlement van 15 november 2011 over een nieuwe strategie voor consumentenbeleid. 
[11]Kramme M., Consequences of Brexit in the Area of Consumer Protection, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/602055/IPOL_STU(2017)602055_EN.pdf 
[12]Stoll P.T., The Role and Powers of the European Parliament in the Brexit Process, 2017, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/602054/IPOL_IDA(2017)602054_EN.pdf 

Mariusz Maciejewski